孙昌兴公务员依法行政能力研究.docx

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1、孙昌兴-公务员依法行政能力研究孙昌兴：大家好！今天我们介绍公务员依法行政能力，这讲主要分三个方面进行介绍：1.公务员依法行政能力的内涵2.为何要将之作为公务员的基本能力？3.如何提高此种能力。下面我们介绍这讲三个内容的第一个部分：公务员依法行政能力理论阐释。要介绍公务员依法行政能力，首先要知道什么是行政与依法行政。孙中山先生说“众人的事是政治，众人事情的执行是行政”。由此可以看出行政是组织活动。行政既是执行又是管理，既是活动也是过程。行政不再仅仅指国家的职能、作用或活动，国家行政观念转变为公共行政观念。行政的趋势：主体多元；放松规制，非权力性的行政行为越来越多；非强制性方式增多。行政的疆域：经

2、历了从19世纪疆域狭小、行政管理职能相对有限，而到行政疆域大为扩张，行政职能大为膨胀的转折。干预经济，对经济活动进行规制；调控国内国际贸易、管理国内国际金融； 举办社会福利和社会保险；管理教育、文化和医疗卫生；保护知识产权；保护、开发和利用资源；控制环境污染；监控产品质量；管理城乡规划和建设； 直接组织大型工程建设依法行政 ：指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。 我国关于依法行政中的“法” ，“法”是一切行政活动的基本依据，这里的“法”包括：第一，所依之“法”是指法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方规章,以及享有法律解释权的国家机关所作的正式有效的法律解释，具

3、有与所解释的法律文件的同等效力。第二，法律文件所体现和确立的法的精神和原则。法的精神和原则更具有普适性、稳定性，作用在于指导人们根据法律的精神实质,准确理解具体条文、正确解释并适用法律条文，并在某些事项缺少相应的条文规定时,可以根据法的精神和原则酌情处理和解决。不包括行政规范性文件。 “依法行政”的“依”是指依据法律规定获得职权职责，依照法定的范围、条件、标准、幅度、内容和程序来行使职权和履行职责等。下面是行政权的二重性及运行规则。首先讲行政权的二重性。第一，提供秩序，起积极的组织、协调、指导的作用，促进社会经济的发展；另一方面可以被滥用。第二，与相对人有着更经常、广泛、直接的联系。公民从生到

4、死都需要与行政主体打交道(出生登记、注销户口)；人生过程中的任何一个阶段，甚至每年、每月、每日都要与行政权打交道（如出行要接受交警监督，获得收入要纳税，结婚要去领结婚证，办企业要申请营业执照，盖房要申请规划许可，出国要申请办理护照，等等）。行政权运行的基本规则。权力规范、权利保障、利益平衡；遵循效率、效益规则，合法性、合理性要求；合法与合理是行政权的运行在法治要求上所应遵循的规则，效率与效益必须是在合法与合理的前提之下；市场化、企业化、服务化和责任化是现代行政权运行的价值取向；行政职权运行的市场化、企业化、服务化和责任化取向，要求行政职权的运行讲求效率与效益，行政职权的市场化、企业化取向要求其

5、行使合法且合理！第二部分国内外研究现状。首先是探源，主要内容：对自然法的信仰；特定的人性哲学；商品经济的发展。从对自然法的信仰角度来看：启蒙思想家剥去了神学光环，批判神学，以人权对抗君权，使自由、平等观念得以传播，为宪法的产生与依法行政创造了思想条件。在自然法传统之下，世俗政府不仅要遵守自然法的规则，还要受到基于社会共识而产生的、体现自然法精神的全民契约宪法和法律的约束和控制；任何政府和法律都必须符合并维护自然法所包含的、人类的一整套权利和自由。独立宣言：为了保障人的天赋权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么

6、，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府；人权宣言：任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。其宣扬的天赋人权、契约自由、分权制衡、政府守法等被奉为政治生活中的圣经。从特定的人性哲学角度来看：前提：即趋利避害、自私自利乃是人的无可改变的天性。基督教的原罪说：人人都有与生俱来的贪欲、堕落和罪恶的潜能。为了维护共同体的秩序、个人享其自由，就必须服从反映理性和规律、代表公平与正义的自然法则，布衣、政府官员概莫能外。普通人的极端利己倾向通过社会博弈过程的磨蚀及政府强制力的约束不难受到控制和规范；难题是国家官员们假公济私的嗜好。从商品经济的发展

7、角度来看：中世纪以来，商品经济和对外贸易有相当程度的发展。无财产的自由权，不可能有交换；无平等权，就无所谓交换。商品经济的发达，必将提出防止政府侵权的要求，利益诉求的多元化必将加速市民社会的形成并导致真正的代议制度和责任政府的出现。在实践部分，主要内容分为：“无法律即无行政” ；行政权的扩张与依法行政的发展；公共管理的兴起与依法行政的趋势；国外经验。1、 “无法律即无行政” 。“三权分立”的政治体制（政治上）；“人民主权”（思想上）；“依法行政”（法制上）。“最好的政府，管事最少” “必要的恶”越小越好，实行消极的秩序行政。个人主义与自由主义受推崇，形式主义的法治观念盛行；强调严格的依法行政，

8、实行的是消极的、形式的、机械的法治。反对拥有宽泛的裁量权。2、 行政权的扩张与依法行政的发展。19世纪末20世纪初的变化：竞争垄断，贫穷、失业、教育、卫生、交通以及环境污染等涌现，周期性经济危机爆发。行政功能积极化、扩大化和复杂化，带动了许多领域变化。以“救世主”身份进入到资源配置的流程中，向各个领域渗透。扩张：侵入立法、司法领域，冲击三权分立思想；裁量权增长。依法行政的内容之变化：行政程序法兴起。行政裁量权扩张与控制合理性原则的产生与适用。控制裁量权主要不是靠制定法，而是法律的原则和精神，靠程序。a.违反比例性、适度性和必要性的原则；b.不正确的目的； c.不相关的因素；d.违反客观性；e.

9、违反平等对待原则。 放弃或限制“主权豁免” 3、公共管理的兴起与依法行政的趋势。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标，由多主体共同参与，合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴实现民主行政。社会背景：“行政国家”的出现和社会行政的勃兴；利益内容和受益主体的局限性等。 新行政方式的广泛运用促进了行政法治创新和发展。 行政目标的变化：预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重，以最大限度地实现公共利益为行政的目的。主体的变化：政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者，各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体。方式的变化：基于平等、公

10、开基础上的非强制性行政行为大力推广。4、国外的经验。在德国，奥托麦耶 (Otto Mayer)认为依法行政即法律支配，其概念应包含下列三要素:第一，凡规定有关人民自由、财产权之法规，应受法律支配；第二，法律优位，即法律对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政行为与法律相抵触者应不发生效力；第三，法律保留，即有关基本权利的限制应以法律制定。在法国，“行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。法国行政法学称这种制度为行政法治原则或依法治国原则。行政法治原则又可称为行政合法主义原则，包含三层涵义：第一，行政行为必须根据法律；第二，行政行为必须符合法律，无论是羁束权

11、限行为还是自由裁量权限行为；第三，行政机关必须采取行动保证法律规范的实施。在英国，法治原则是英国行政法的精髓，基本含义就是任何事情都必须依法而为。在行政法中，它要求：第一，政府行使权力的所有行为，都必须要有严格的法律依据，否则就是违法侵权行为而被法院撤销或无效；第二，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；第三，对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决;第四，法律必须平等地对待政府和公民。在美国，法治原则一般称为法律最高原则。包含下列因素：第一，基本权利。法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力，并且法律也必须符合一定的标准，否则法律也可作为专制

12、统治的工具，这和法治的目的背道而驰；第二，正当的法律程序。为了保护公民的利益不受政府和官员不正当的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制；第三，保障法律权威的机构。法律规定的权利和程序必须执行，否则所谓法治只是一个骗局。因此，必须要有保障法律权威的机构以限制政府权力，保护公民权利从而保障法治的实施。概括而言：各国将法治作为基本治国原则；大陆法系中强调对公共利益保护的理论与普通法系中突出对公民权保护的理论逐步融合，其价值取向权利保护和公益维护并重；行政程序法治化成为依法行政的共同发展趋势；依法行政由传统的单一手段逐步趋于多样化；对行政自由裁量权的司法控制日益严格；依法行政的过程就是其逐步

13、完善救济体系的过程，建立完善的救济体系是他们共同的特征。第二部分是公务员依法行政能力基本理论。主要内容：行政行为实施人公务员，公务员依法行政能力的主要内容 。1.行政行为实施人公务员。我国公务员及其法律身份，公务员法第2条:“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”包括公检法、人民团体、行政机关、事业单位、政党组织等。代表行政主体具体作出行政行为的人。职权行政人和授权行政人：都是行政行为的具体实施人。三重身份：公民、公务员和行政主体代表。公务员：行政职务法律关系中的一方主体，而非行政管理法律关系中的一方主体。行政主体的代表：该法律身份是在公务员执

14、行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的，任何一个对行政相对人执行公务的国家公务员都具有此种法律身份。将行政权力及行政行为的主体分为行政主体与行政行为的实施人，利于正确分析违反行政行为产生的真正来源。实质上，只有行政主体中的“人”，（如行政首长、分管某项业务的专门工作人员等，）才是具体运用权力和实施行政行为的主体。行政主体违法或滥用权力的行为，都是行政主体中的“人”代表行政主体来具体作出的。根源：要么是行政首长的决策错误，要么它是下属公务员的执行错误，要么是共同错误。因此，制约违法行政行为的产生不能仅仅只制约行政主体，应当注重制约行政主体中的行政行为实施人。公务员依法行政能力是通用能力中重

15、要的基础能力。公务员通用能力指的是公务员在履行政府公职时必须一些基本的行政能力。包括：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。2 公务员依法行政能力的主要内容。主要内容：能力的含义； 公务员依法行政能力的界定；公务员依法行政能力的基本要素。第一，能力的的含义。心理学上的概念, 是人们表现出来的解决问题可能性的个性心理特征, 是完成任务、达到目标的必备条件。分为一般能力和特殊能力。 一般能力指进行各种活动都必须具备的基本能力，如:观察力、记忆力、抽象概括力等。属于基本的认知能力，影响到一个人从事一切活动的效率。特殊

16、能力是指从事特殊专业活动所需要的能力，如数学能力、音乐绘画能力或飞行能力等。能力受两种因素的影响，其一是先天遗传因素，其二是后天的学习与实践因素。能力可以提高，素质可以改变。第二，公务员依法行政能力的界定。有不同认识：一种观点认为，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能力的前提。另一种观点认为，依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念；（2）依法行政的知识水平；（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。根据国家

17、公务员通用能力标准框架（试行）的规定，依法行政能力的基本内容是：有较强的法律意识、规则意识、法制观念；忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；依法办事，准确执法，公正执法；敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。在行政管理过程中, 行政主体既要受法律约束, 又要实施法律(执法), 还要创制法律(行政立法) 。这就要求公务员具备一定的法律素养 包括: 法律意识; 熟悉与自己职务、业务相关的法律; 形成从法

18、律角度思考问题的习惯。第三， 公务员依法行政能力的基本要素。在素养上, 公务员应当具有的观念和理性。第一，权力约束观念：“徒法不足以自行”, 说明再多再好的制度最终还是要靠人去实行。实践中, 执法者往往忘记自己手中的权力是从哪里来的， 自以为权力就是自己的， 如“机械”执法、滥用自由裁量权， 或者借着法律名义扩张权力、牟取自身利益， 或者满足于上级下达的“指标”， 等等。第二，职权与职责相统观念：真正把相对人当做权力主体, 而不仅仅是管理的对象；尊重相对人的权利, 如知情权、参与权等；有善意的动机， 能站在相对人的立场上考虑问题；有“责任心”，依据法律履行好自己的职责。除了具备上面的素养，还应

19、该具备法律理性，所谓的法律理性就是一个体现在程序上，一个体现在裁量权上。在程序上依照法律程序处理事务。我们举个例子：张三和李四吵嘴，吵得一塌糊涂，就到了民政局下面的婚姻登记处去了，婚姻登记员听了双方的陈述以后，确定双方的婚姻确实应该结束了，就问了他们关于财产分割和子女抚养有没有达成协议，他们都说达成了。登记员让他们每人交一张照片，男女双方说“我们照片没有带来”，那么这个婚姻登记员就请男女双方在领取离婚证上面签字了，这个时候没有照片，离婚证并没有制作。那么没有制作婚姻登记员就让他们签字了。后来男方反悔了，他不想离婚了。下午女方去了后，婚姻登记员收到女方自己的照片，女方自己从抽屉里面找到男方在中学

20、念书的照片，就把两份离婚证制作好了，没有向男方进行送达就交给女方了。后来男方对离婚提出异议，他提出行政复议、提起行政诉讼，后来他的行政诉讼就打赢了，为什么办理离婚证的人员后来被拆消了，就是因为他没有依照法庭程序，他颠倒了程序。程序理清的第二个方面：能够尊重相对人的程序性权利，听取相对人的意见，大家听讲过田勇是北京科技大学的一个行政案例，田勇在大学一二年级的时候参加考试，有一门课考试的时候他作弊了，被监考老师发现了，那么学校就对他做出了退学的决定，但是没有当面向田勇宣布，也没有立即让田勇离开学校，后来田勇学生证丢了后，经过他所在系写证明并补发了，到毕业的时候，学校以田勇考试曾经作弊受到学校行政处

21、理不给他毕业证书和学位证书，田勇提起复议和诉讼，那么这个行政诉讼他打赢了。除了具有程序理性以外，还要具有依法决策的能力，具体的办事员即一般公务员，非领导职务的公务员，比方说做出行政调查、提供具体的数据，其中有的人可能参与行政决策。领导职务的公务员，最主要职责就是要做出决策，做出具体的行政决定，那么公务员要具备依法决策的能力，我们的行政处罚是一个具体的行政处理、一个行政决定，需要决策，我们的行政规划包括行政相对人提出申请，规划局给行政相对人一个行政许可，那也是行政决策，企业超标准排污，环保局做出一个处罚决定，那也是行政决策。国务院制定行政法规,当然事前也做出立法规划了，那么最后就国务院总理签署、

22、发布一个行政法规，那也是行政决策，所以最主要的是领导职务的公务员要有依法决策的能力，也就是根据预定的目标，做出行为的一个决定，这样的一个目标要有预见的科学性，抉择的慎重性、实践的必然性。首先，要使决策的构成法律化，建立相关的制度，包括确定目标的信息收集制度，拟定方案的听证制度，让公众参与，那么我们行政处罚当中也有公众参与，比如说行政机关做出数额比较大的罚款，它要举行听证，在比方说我们的行政许可，行政许可法也确立了行政听证制度，拟定方案的听证制度，确定方案的论证制度，那么有的大项目上马，不仅向社会公众征求意见，比如说我们在芜湖市某个地方将来要上马一个核电站，我们要举行听证制度，除了公众参与以外，

23、还要专家论证，以及方案实施的评估制度，这是要使决策固成法律化，建立相关制度。第二， 要使民主决策制度法律化, 将“没有反对意见不决策”作为决策原则由相关制度加以确认。最后，要使决策责任法律化, 明确行政决策的归责原则、责任到人、责任形式和以及责任的追究方式。都要有具体的制度加以规定。那么在决策制度法律化前提下，公务员依法决策的能力主要体现在:以下四个方面：就是养成在法律框架下设定方案、选择方案的思维习惯, 在政策与法律不一致时, 能够坚持以法律为依据;第二听取不同意见, 尤其是反对意见, 公开决策过程;我们有了政府信息公开条例，有了让我们能够公开的信息，尽可能的公开。那么我们的行政决策尽可能的

24、公开决策的过程；第三：切实实行论证、听证、评估三个制度;最后接受监督, 不推卸责任, 现在的行政法规和行政规章里面，对行政责任这块欠完善，那么行政决策当中，产生的责任，目前现有的行政立法还不够明确。那么希望将来以后完善相关规定，能够让行政决策当中做到“谁决策, 谁负责”。不推卸责任。第二个法律上公务员应该具备的能力是依法应急能力，实际上我们国家应对突发性事件立法已经比较多，国务院的行政法规国家突发公共事件总体应急预案，这是国务院制定的，那么还有公共卫生事件应急条例、国务院关于预防煤矿安全事故的特别规定、重大动物疫情应急条例以及防洪法、防震减灾法、核电厂、核实施应急救援条例、传染病防治法等等法律

25、法规规章对应对突发性事件都有依据。在突发性事件发生的时候，行政主体对国民法人或其他组织的人身、财产要进行一定的限制，那么有的时候要限制公众聚集，有的时候要限制罢市罢课，有的时候要紧急征用财产、劳力以及国民组织或其他法人的一些资源来应对这个突发性事件，有的时候要对交通、邮政、电信、出入境要进行一定的管制，有的时候需要一些企业要停业，需要一些学校要听课，比方说传染病蔓延的时候，甚至有的时候要进行封锁和戒严，行政主体要采取这些措施，限制公民的人身自由和一定的财产权的征用，他有一个底限，就是公务员行政能力第二个方面的体现：那么也就是说不能克减公民的基本权利和自由。基本的权利和自由应该得到保障。这是在法

26、律上应该具备的第二个能力：依法应急能力。在法律上公务员应该具备的第三个能力就是依法服务能力。行政国家造成行政权扩张，行政权扩张，则公民的权利和自由就有可能受到一定的侵害，那么要求公民权要得到发展。而且行政区扩张也可能造成政府自身腐败，产生效率低下，这样要建立有型政府，政府职能要转换，要适当的还权于社会。让多元的行政主体来参与行政。这样管制型政府向服务型政府转变了, 那么现在我们各地方政府正积极建立服务型政府，现在公众不是害怕行政权扩张，而是害怕政府提供的服务不到位，依法服务能力，首先要政府的职能正确定位作为它的前提。在明确的前提下，政府及其公务员理念要转变，应当把公众视为客户, 政府的行为要接

27、受公众的评价，要接受公众的选择。这是在法律意义上，公务员应该具备的第三个能力。依法服务能力。这一讲的最后一个题目就是如何提高公务员依法行政能力，或者叫公务员依法行政能力建设对策。如何提高公务员依法行政能力应该是个复杂的、系统的一个工程。这一讲里面不可能囊括所有的内容，我只想从以下四个方面提出建议。哪四个方面呢？一个就是是加强依法行政能力的管理。主要是培训，依法提升公务员依法行政的观念和提升依法行政能力的知识管理入手这是第一个方面。第二个方面是完善相关的法律法规，就是我们现在的行政立法还有许多不完善之处，那么比方说我们的食品安全，从田间道餐桌，应该讲能使用行政权和及其管理职能的部门是比较多的。实

28、践中有时会遇到的情况是有相关职能部门遇到责任相互推诿，那么我们的相关法律法规的制定就提出了新课题，来完善这些问题。所以我们的制度应该优化，这是第二个方面完善相关法律法规。第三个方面是转换政府职能；最后一方面是完善监督体系。这是公务员依法行政能力提升的四点主要对策。如果还有遗漏之处，那么因为这是个系统工程，我们就介绍这四个主要方面。我们先介绍第一个方面：加强依法行政能力的管理。加强依法行政能力的管理首先离不开要对公务员进行培训来提高它依法行政的意识，具体的做法我想从以下几个方面要保证公务员能到所在地方行政学院或地方党校参加与他履行职责相关的、与他行政主体享有职权相关的法律法规的培训。第二个在培训

29、期间，要开展依法行政能力建设的研究，每个公务员结合自身的实践对依法行政写出自己的认识和提升依法行政能力的意见。就是说结合自己的工作、结合我所在的单位如何提升现有的依法行政能力。第三，培训不仅要有步骤，分阶段的进行，而且还要有长远的培训计划;培训不是一个阶段性，过了这个阶段性就不培训。那么我们大家非常清楚，我们这几年关于市场管理的法律法规或新的法律法规，或者已经有了这样的法律法规进行修改的就太多了。向公司法、证券法，2005年进行了大幅度修改，我们以往是三个合同法，那么1999年进行了统一的合同法，由于我们的企业法在2007年进行了修改，那我们以往有破产法，后来又有了新的破产法，那么这样每个公务

30、员应该对依法行政相关的法律法规应该有一个长远的培训计划。在进行培训的同时，开展提升依法行政能力的知识管理。主要从知识共享这个角度来入手，首先，要让公务员形成依法知识共享的习惯，包括进行行政活动，对行政行为的前期分析，那么针对具体的行政相对人申请，行政相对人的行为，比如说他行为违法了，那么解决办法，如果做出行政决定以后，具体的实施人的心得、感想，使每个公务员分散的经验得到总结并得到提炼，通过这种机制固定形成依法行政、知识共享的习惯。这是开展提升依法行政能力知识管理的第一个内容。第二个方面，提高公务员个体参与依法行政知识共享的积极性。第三个方面，提升公务员对于依法行政知识的理解和吸收能力。第二代知

31、识管理理论区别于第一代的最重要一点就在于它强调加强组织学习。那么组织知识是以个人学习和创新为开端的，对于知识共享来说，对于依法行政能力提升来说，加强公务员的学习能力对于行政主体知识共享有积极的作用与影响。如果每个公务员的依法行政能力提升了，并且做到知识共享了，那么行政主体的依法行政能力就提升了。第四个方面，重视共享知识的利用。知识的共享，其本身并不是行政主体知识管理的目的，从中吸收整理出有利于依法行政的知识并将之有效地利用才是组织进行知识共享的目标。通过这样的依法行政知识管理，依法行政的观念或理念渗入到每一个公务员的头脑当中去，并且外化为依法行政的具体行为。也因为公务员依法行政能力的提升而提高

32、。对策之二是完善相关的法律法规，完善相关的法律法规话题就比较长，那么应该讲在现有的行政立法当中有关行政责任的规定，那么有关多元监管主体在行驶监管权时，会产生推诿现象，这些不完善之处，那么有待我们行政立法机关这些领导职务的拱卫。那么深入实际调查，对现有的法律法规进行整理，做这样一个细致、艰巨的工作，我们就其中的一个方面来提出自己的意见。我们就拿行政复议法，行政复议法是让上级行政机关为下级行政机关行为进行监督，而且行政复议法有一个可喜的进步就是首次将抽象性行为附带纳入审查范围，尽管如此，行政复议法还是不完善的，需要修改。一个就是我们行政复议主体是上级行政机关，比如说我们县工商管理行政局对行政相对人

33、进行了处罚，比如说我们县规划局拒绝了我们行政相对人的申请，那么行政相对人可以向上级行政机关市规划局、市工商管理局进行复议，也可以向县人民政府申请复议，这样复议机关是做出行政行为的上一级机关，有可能产生上级行政机关对自己的下级行政机关行政行为有偏袒的嫌疑，我们看国外的英国行政裁判所，那么他的复议机构是这样的：它把全国的行政裁判所分成四大类:那么一个行政裁判所可以受理多个行政机关所作的行政行为，那么我们假如建设局、规划局、房地产管理局所有的行为以及预知的相关行为，由一个复议机关，这个复议机关做出复议决定的时候，他偏袒自己的直接下级行政机关，这是可以借鉴别的国家行政裁判所的经验，相当于我们的行政复议

34、机关，那么这个复议机关不要一一对应于做出这个行为的上级行政机关，那么这样上级行政机关偏袒下级行政机关这个现象就有可能会被避免，那么行政复议的公信力就会被提高；第二个现在行政复议法规定是书面审查，那么我们的行政处罚法都确定行政听证制度，那么复议机关进行书面审查，行政相对人没有当面向复议机关来征询陈述，所以了解的情况不一定全面，那么这样的一个书面审查制度那么最好在将来的行政复议法修改的时候加以修改。第三个我们现在的行政复议机关是行政主体，比方说含山县人员政府，在行政相对人不服含山县工商行政管理局行政处罚的时候，向含山县人民政府提出行政复议，那么复议机关就是含山县人民政府，那么具体由谁来复议呢？由含

35、山县人民政府的法制局的复议机构，当然它由含山县人民政府名义来做行政复议决定，那么我们现在的行政复议机构，肯定是缺乏独立性的。将来能否让我们的行政复议机构增强一定的独立性，也是完善行政复议制度的建议之一。当然行政复议法它的不足之处还有很多，这个对应于行政复议的监督也规定的很少。总之，行政复议制度在实践当中它的公信度不是很高，发挥的作用也有限。那么这样的一个制度，如何改革？有的人说朝着司法化，有的人说朝着行政化，究竟朝着什么方向，还有待探讨。当然，这个法所建立的行政复议制度确确实实在监督行政行为方面目前发挥的作用还很有限。就是完善相关法律法规，我们只举着一个例子来说明，预提升公务员依法行政相关的法

36、律法规非常多。那么，由于这一讲呢，它只是九大通用能力中的一个能力，也不展开了。3.转换政府职能转换政府职能，要正确处理政府与社会的关系，要适度的还权于社会，让我们的这个中间组织，让我们这个人民团体，让非赢利性组织也行使公共管理的权利。那么，由于非盈利性组织、中间组织他们能够成为行政主体的话，他们这个受益主体和受益内容呢还有一定的局限性。所以，要提升包括非盈利性组织和行使公共管理权利的人员的依法行政能力。那么，提升公务员依法行政能力最后一个建议就是完善监督体系。如何对行政权进行监督呢，那么前面我们提到的这个落科、卢梭、孟德斯鸠、和不死这些思想家他们提出了分权理论。那么是对行政权监督的理论之一。第

37、二个呢就是呆滞理论：英国的思想家米尔他写了一本书叫论政府，在这里面提出了呆滞政府，那么这个理论，我之所以强调呢，是因为中国也是一个呆滞国家。那么我们的这个全国人民代表大会及其常设机构、常务委员会就是我们的呆滞机关。那么选出人大代表来行使当家作主的权利，行使立法权，制定法律。国务院制定的才叫行政法规。那么是受委任的行政立法制定行政法规。由于中国是一个呆滞国家，因此权利机关-全国人大及其常设机构、地方人大对行政权得有不可推卸的责任，有这个监督职权。那么，提升公务员依法行政的能力还主要依靠权力机关的监督，当然我们的行政监督体系还包括人民检察院对行政权力的监督，那么法院的司法审查更是这个监督，还包括法

38、定机构的审计，统计机构的监督。还有我们的党的纪检部门和监察部门的监察。下面我们就重点介绍现阶段这个权力机关的监督。那既然中国是一个呆滞国家嘛，那么议会的智能呢它不是管理，它是监督，它是行使最后的控制权，那就是控制政府。我们人大呢每年开一次会议，一次会议呢时间不到20天，我们要讨论的事情非常多，那么让全国人大对行政权、对公务员依法行政力进行充分的监督呢那是不现实的。另外，大家另想。英国的行政权那是在内阁，那么，内阁代表就是首相。那么如果议会对内阁不信任，那么内阁就要集体辞职啊，他有责任为后盾啊。那么目前中国立法体制呢没有有效的责任为后盾，我们没有这个制度。那么这个制度在我们其他的立法当中体现的也

39、不多，全国人大开会的时候呢，国务院总理要向全国人大作报告，那么人大代表呢可以质询、听取或审议工作报告，如果不满意了，我们地方人大也是如此啊，如果不满意了，那只能再做一次，就是相关的问责机制呢还不健全，不仅如此，我们现在呢，是地方政府属于双重条件之下的监督，那么地方政府既要对上级人民政府，又要对地方人大要报告。那么地方人大下设一府两院，那么地方政府对地方人大负责。地方人大呢更关注当地的利益。上级人民政府关注的范围比下级人大的关注的范围更要宽一点。那么双重重述制就是地方政府，他既要对地方人大负责，又要对上级人民政府负一定的责任。那么下级地方人民政府到底是按地方人大还是上级人民政府的命令去工作呢？那

40、么也给我们这个公务员提升依法行政能力对行政权运行的监督也提出了新的课题。内部监督：我们国家国务院下属的审计署对国务院各部门、对地方各级政府的财政收支进行监督。那么国外的经验呢是各部门直接对国会负责，那么权利机关对行政机关的监督，最主要的是财政监督。那么这样的一个审计署设在国务院内部呢是需要讨论。建议能够向全国人大负责，审计署应当属于全国人大的领导之下，权力机关对行政机关的监督，还包括人事控制。我们讲部长由总理提名，全国人大决定，那么很显然呢，我们地方的行政最高长官，也就是由地方人大最后通过的。很显然，权利机关有人事控制权。我们国家没有建立职务类和司务类官员的划分。司务类的官员就相当于我们的一般

41、公务员，是不能换的。职务类的政府官员是要能换的。权利机关的人事控制就是要对高级行政官员、高级公务员要有一个保障其依法行政的一个潜在的威慑力。现行的法律规定就是人大有权将违法乱纪的公务员撤职，没有建立弹劾制度。提升公务员依法行政能力与之相配套的弹劾制度还是需要建立或者完善。人事监督的重要一个作用就是保证下级公务员能够按照自己的判断来依法行政。公务员法已经生效了，其第54条是这样规定的：“公务员执行公务的时候，认为上级的决定或命令认为有错误的时候，可以向上级提出改正或撤销该决定或者命令的意见，上级不改变该决定或者命令或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担

42、责任。但是公务员执行明显违反法律的决定或命令时，应当依法承担相应的责任”。这一条实际上莫种程度上规定了公务员的抵抗权。就是对于上级做出的行政决定认为明显违法了，可以不执行。公务员法既然莫种程度上规定了公务员的抵抗权，公务员的抵抗权和国民的抵抗权是不一样的，内容不一样，性质也不一样。公务员法规定了公务员的抵抗权，那么相应的保障机制也应该要跟上。公务员要有任职保障，如果没有任职保障的话，领导的职务就不会免，完全可以对于行使抵抗权的公务员把他调离工作岗位。另外我们行政机关所行使的这个行政权利可以说已经超越了行政权。通过委任立法后，行政机关获得了行政立法权。那么，我们讲行政复议，还有行政裁决。比方说，

43、两个行政村就这个土地归属问题，河流改道前归张三村的，河流忽然改道了，现在李四村讲呢这块土地现在属于我的，那么由我们的县人民政府进行具体的裁决。那么因此行使的职权呢，里面有4大权利的涉及：立法权要求民主；司法权要求独立公正。 如果行政机关的工作人员，也就是公务员都要听从行政首长的指示。首长负责制是我们国家行政机关的重要制度。这难免行使职权的时候有失公正。那么因此对于一些特殊的公务员，他的认知要提供必要的保障，这是完善监督体系的人事控制方面的建议，那么应该讲权力机关对行政机关的监督或者说提升公务员依法行政能力还要完善立法否决权。我国现行的监督制度是国务院制定行政法规、国务院部委制定的行政规章，那么

44、在权力机关备案，备案制度是在行政机关的立法已经生效的情况下报权力机关起到防患于未然，报上级权力机关备案。我们觉得可以借鉴的做法：授权机关在行政立法完成后，行政机关可以对立法的内容进行审查，对不合授权的行使否决权。权力机关应该有否决权，那么人们主权思想里面包括人民建立自治制度，把权力授给了政府，那么权利受出去了，它也可以收回来，行政机关获得立法是权力机关委任过来的。那么权力机关当然有权否决。我们国家的行政法监督体系建立了一个非常重要的司法审查，我们前面介绍了完善法律法规，公务员提升行政依法能力的行政复议制度，实际上我们现行的司法审查它的程序法依据是行政诉讼法，那么涉及法非常多，而现行的司法审查存

45、在的问题也非常多，应该讲一个就是我们介绍的公务员依法行政能力其中有一部分的行政立法；那么高级公务员也就是领导级的公务员可以说有机会参与行政立法，那么中国的行政立法里面相对人设定了负担，如果给相对人设定了利益、设定了权利，那没有问题，如果设定了负担，那么相对人认为这个立法或者是其它行政规范性文件，比方说一个地方的人民政府，它以文件的方式给相对人设定了负担，相对人认为侵犯了他的利益，他能不能提起行政诉讼，不能啊，这是我们对行政诉讼受案范围、对具体行政行为进行审查，还不对抽象性行政行为进行审查，那么应该讲，到目前为止，包括行政立法，是不是行政范围呢？不是，那么这对提升公务员依法行政能力应该说还是起到

46、一定影响的，应该扩大这个受案范围，这样对提升公务员依法行政能力是有积极作用的，这应该扩大到对抽象性行为的审查。第二个我们法院现在对行政行为的审查只审查它的合法性，而不审查它的合理性，那么应该讲行政行为他的特点是主动性、积极性，你不给他材料还不行，那么这样行政行为的合理性就被提升了要求，那么我建议将来的行政诉讼法不仅要对行政行为的合法性进行审查，而且还要对行政行为的合理性进行审查，这样对公务员的依法行政能力提升有积极的作用和影响。我们这一讲主要讲了三个方面的内容，一个讲了依法行政的基本理论，什么是行政、管理和执行活动，并且介绍了依法行政当中的法；第二部分内容介绍了行政行为的实施，公务员他的能力理论，那么介绍了公务员依法行政能力的内容，那么包括权利约束观念，包括提升决策能力、应急能力、服务能力；第三个方面讲了公务员依法提升行政服务能力的建议，那么从培训、知识管理、依法行政能力知识管理入手，那么介绍提升依法行政能力的观念，外化为具体的依法行政能力实践；那么第二个就介绍了完善相关的法律法规，让公务员的依法行政能力有制度保障，第三个介绍了我们国家的法律监督体系，主要介绍了权利机关的监督，介绍了权利机关监督目前存在的问题，如果加以改进则对公务员依法行政能力有积极的作用和影响，谢谢大家！