乡镇（街道）机构改革的“焦作经验”.docx

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1、乡镇（街道）机构改革的“焦作经验”1、优化机构设置与编制管理，破解体制机制难题针对体制机制方面存在的问题，焦作市围绕乡镇（街道） 的职能定位、职责转变、县级权力下沉等情况，统筹考虑各类 乡镇和街道的经济基础、产业结构、人口规模和管理任务大小 等因素，在深入调研、多方论证、广泛征求意见的基础上，按 照综合化、扁平化的改革方向，将乡镇和街道现有的行政和事 业机构进一步优化整合，对乡镇和街道行政、事业机构进行分 类设置。各乡镇和街道设置机构8T2个不等，除省定的党建 工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心、 综合执法大队、退役军人服务站5个必设机构外，各乡镇和街 道还因地制宜设置一些

2、符合本区域经济社会开展需求的特色 机构：一是农业比重较大的乡镇（街道）设置农业农村服务中 心、乡村振兴工作办公室（扶贫工作办公室）等机构，着重加 强基层服务“三农”的能力；二是工业化开展水平较高、经济 规模大的乡镇（街道）设置城市建设管理办公室、工程建设服 务中心等机构，着力解决工业化和城镇化开展进程中的各种问 题；三是常住人口多、城镇化开展水平较高的乡镇（街道）设 置规划建设办公室、社区建设管理办公室等机构，着力推进城 乡一体化、公共服务均等化建设等工作；四是旅游业兴旺、生 态环保任务突出的乡镇（街道）设置生态环境保护办公室、美 学经济办公室、文化旅游服务中心等，为当地开展旅游经济提 供体制

3、机制保障。通过优化机构设置、因地制宜设置机构，焦 作市的试点乡镇（街道）理顺了乡镇和街道的运行机制和管理 体制，增强了乡镇和街道内生动力和执行力，切实提高了基层 的管理效率和服务效能，为在全市深化基层机构改革积累了宝 贵经验。针对基层人员编制力量缺乏的问题，焦作市多措并举推动 编制下沉，通过“减县补乡”、下沉人员、公开招聘、选派挂 职等方式，积极推动人员编制资源向基层一线倾斜，基本解决 了基层人员编制力量缺乏顽疾。一是按照“减县补乡”要求, 坚持“优化资源、协同高效”原那么，将县（市、区）直职能弱 化、空编较多、人浮于事的部门行政事业编制调剂到乡镇和街 道，一方面补充了基层编制力量，另一方面也

4、优化了县（市、 区）直事业单位结构。全市共向101个乡镇和街道（不含示范 区）下沉编制1225名，其中行政187名、事业1038名，向每 个乡镇（街道）平均下沉编制12名。二是研究制定事业编制 人员下沉具体政策，在学历、年龄、专业等方面设置一定的条 件和要求，通过自愿报名、组织审查、笔试、面试等方式，选 派县直事业单位差额补助和自筹自支人员到乡镇和街道工作, 有效化解了基层“有事无人干”和县（市、区）直事业单位“有 人无事干”的突出矛盾。如孟州市从市直事业单位选拔了 85 名人员下沉到乡镇和街道工作。三是对市县两级职能部门从乡 镇和街道抽调、借调人员进行全面清理。全市共清理并回归乡 镇和街道工

5、作的干部职工达344人。市委组织部明确要求“市 县两级不得随意从乡镇和街道借调、抽调工作人员”，这从制 度上切断基层干部流失渠道，确保了基层干部职工队伍的相对 稳定。四是有计划地从市县两级机关选派优秀年轻干部到乡镇 或街道任职、挂职，同时赋予乡镇和街道更加灵活的用人自主 权，鼓励支持基层通过人才引进、公开招聘、购买服务等方式 补充力量，切实解决基层人员编制力量缺乏问题。焦作市通过“减县补乡”等有效措施，有效解决了基层长期存在的人员编 制缺乏问题。但乡镇和街道待遇较低、晋升渠道较少，乡镇和 街道仍普遍存在“招不来人、留不住人、干部积极性不高”等 问题。焦作市虽然实施了 “乡镇待遇比街道高，街道待

6、遇比县 区高”的政策，但由于没有国家、省相关工资福利政策支撑， 市、县两级制定的提高基层人员待遇的地方政策经受不住考验, 要想彻底解决基层存在的问题需要国家、省层面进行顶层设计。2、下放管理权限，破解权责矛盾顽疾此次乡镇和街道机构改革，焦作市从三个方面出发，着力 解决基层权责脱节、权责不匹配等难题。一是分批向乡镇和街 道下放局部县级经济社会管理权限。按照“重心下移、依法下 放、权责一致”原那么，各县（市、区）分批向乡镇和街道赋予 了局部县级经济社会管理权限。首批赋权事项主要集中在卫生 健康、农业农村、规划、城管等领域。同时各县（市、区）直 部门制定了赋权事项的具体操作细那么和技术指标，并采取业

7、务 培训、跟踪指导、以干代训等形式，对乡镇（街道）有关人员 进行了培训指导，确保“放得下、接得住、管得好、有监督”。 二是落实乡镇和街道对派驻机构的属地管理权。健全县（市、 区）职能部门派驻机构双重领导以乡镇（街道）管理为主的管 理体制，落实乡镇和街道对派驻机构的指挥、调度、管理、考 核权以及派驻机构负责人任免前征求意见权等，破解乡镇和街 道对派驻机构“无权管、不好管、管不住、管不好”等难题。 三是建立乡镇和街道权责清单制度。按照乡镇和街道强化党建、 维护稳定、开展经济、优化服务等职能定位，梳理形成乡镇和 街道权责清单，作为乡镇和街道行使职责的依据。权责清单之 外的事项，县（市、区）职能部门不

8、得随意下放或转嫁给乡镇 和街道承当，确需乡镇或街道协助办理的阶段性、临时性任务， 要按“权随责走、费随事走”的原那么，给予乡镇和街道相应的 人员、经费、技术等保障。坚决防止县级职能部门借乡镇和街 道机构改革向基层推卸责任、转移风险。要想从根本上改变基层政府有责无权、权责不对等、责权 不匹配的现状，荆棘丛生、困难重重，任重而道远。一方面， 要重新界定基层政府的职能定位，重塑基层政权组织架构，除 公安等特殊部门外，其他经济社会管理部门原那么上要实行属地 管理，从而真正建立健全基层政府管理体系。另一方面，要从 法律范畴思考，通过立法或修改法律、法规的方式，赋予乡镇 和街道一级政府管理权限，从而彻底改

9、变基层政府管理权限缺 失的现状。3、探索综合执法，破解基层执法困境此次乡镇（街道）机构改革，焦作市把基层综合执法体制 改革作为核心任务，积极探索、勇于创新，按照“建立一个机 构、构建一个平台、完善一套机制”的总体要求，从机构设置、 人员配置、执法方式、运行机制等方面入手，有效解决了基层 执法存在的执法主体缺失、“看得见的管不着、管得着的看不 见”、“九龙治水、多头执法”等顽疾。一是“建立一个机构”。 在全市107个乡镇和街道统一设立综合行政执法大队，负责统 筹本行政区域所有派驻和基层执法力量实行综合执法。将乡镇 和街道现有站所、派驻机构的执法机构和人员进行整合，全部 入驻综合行政执法大队，初步

10、实现基层一支队伍管执法。二是 “构建一个平台”。选择孟州市西虢镇、武陟县西陶镇两个经 济兴旺镇为试点，启动综合执法体制试点改革。按照“一室两 中心四中队”模式，即办公室（法制室）、投诉举报中心、指 挥调度中心和四个中队，构建统一的综合执法机构。自然资源、 市场监管、环境保护等派驻机构负责人分别兼任综合执法中队 队长职务，相关资源和力量接受综合执法大队的统一指挥、调 度，初步构建了 “资源统筹、联合执法”的综合行政执法平台。 三是“完善一套机制”。建立委托执法机制，县直相关部门和 乡镇（街道）政府签订委托协议书，将局部行政执法事项委托 给乡镇（街道），乡镇（街道）以县直部门名义开展执法活动。 建

11、立综合执法机制，以自然资源、市场监管、环境保护等派驻 机构执法人员为主体，综合执法大队其他人员配合，定期开展 集中检查、综合执法，并一次性进行教育、整改、取缔或行政 处分，防止重复执法、多头执法现象发生。另外，还初步建立 了投诉举报机制、联合巡查机制、指挥调度机制、案卷归档机 制、人员考核机制、车辆管理机制等保障机制，缩短执法半径， 提高管理效率。基层综合行政执法体制改革的探索和实践，初步解决了乡 镇和街道行政执法权责不明、监管不力、执法缺位、执法错位 等问题。改革是一项系统工程，一切的改革都离不开法律制度 的顶层设计，要及时进行相关法律的立、改、废、释，通过科 学立法、确保基层综合执法体制改

12、革做到于法有据、依法施政, 从而全面、彻底地解决乡镇和街道在行政执法中存在的问题。4、推进便民服务，破解群众办事难题此次乡镇（街道）机构改革，焦作市在成功创立国家级行 政审批服务标准化试点市的基础上，积极回应群众关切，将基 层企业和群众办理频度较高的审批事项全部进驻便民服务大 厅，并通过整合党建资源、下沉政务审批事项，为群众提供多 元化、便捷化服务。一是建立健全乡村两级便民服务体系。全 市107个乡镇（街道）均成立了党政综合便民服务中心，村（社 区）均设立了便民服务站，围绕更好、更快、更直接服务群众， 实现“一网通办”前提下“最多让群众跑一次”目标，充分了 解人民群众生产生活中的各类办事需求，

13、明确乡村两级便民服 务中心（站）信息咨询、政策宣传、信访接待、公共服务等职 责任务，让群众办事就像“网购”一样便捷，着力打造“宽进、 严办、严管、便民、公开”的便民服务模式。二是切实打通服 务群众“最后一公里”。选择温县为试点，探索推进基层审批 服务便民化改革。在该县11个乡镇（街道）的262个行政村（社区）设立村级便民服务站，全程代办便民服务事项；依托 网上政务服务平台，通过网络将信息数据传递至乡镇、县统一 办理，让群众“少找一次人，少进一道门、少进一次城”，初 步实现乡、村便民服务中心“一站式”办理。自主研发便民服 务“一网通办”智慧系统，实现6大类28项便民服务事项在 村办理，737项审批事项村内网上直接办理，初步实现群众办 事“足不出村”、企业办事“足不出乡”，解决了服务企业群 众“最后一公里”问题。三是充分发挥党建引领作用。近年来， 焦作市以建设农村党建综合体为抓手，进一步强化农村基层基 础建设。按照“标识亮起来、功能聚起来、服务沉下来”的要 求，通过科学规划布点、聚焦作用发挥、整合功能布局，构建 集聚政治引领、文化教育、便民服务等多种功能的党建综合体, 引导村级卫生室、文化广场、便民超市、幸福院等公共服务设 施向党群服务中心聚集，建设集开放、集约、共享于一体的区 域化党建综合便民服务平台，为群众提供贴心服务，真正做到 党建落到实处，服务落地生根。