高等学校内部管理体制改革研究综述.doc

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1、高等学校内部管理体制改革研究综述 毕宪顺 我国高等学校内部管理体制改革,从1985年中共中央关于教育体制改革的决定印发至今,已历20年,期间经历了3个阶段。从中共中央关于教育体制改革的决定印发到1993年2月国家教委关于普通高等学校内部管理体制改革的意见下发,为改革的试点阶段。这一阶段,国家教委批准南京大学、东南大学进行校内管理体制改革,1991年底又批准五所高校进行高校内部管理体制改革。1992年2月,国家教委决定在其直属的36所高校全面开展内部管理体制改革,8月,下发了关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见的通知,明确了改革的指导思想和目的、改革的基本思路、学校内部管理的权限、改革

2、工作的领导和实施等。同年11月,国家教委召开了普通高等学校工作会议,总结了试点院校的改革经验,会后形成了关于普通高等学校内部管理体制改革的意见,要求全面推进高等学校内部管理体制改革。1993年,中共中央、国务院印发中国教育改革和发展纲要,更加明确提出要求:积极推进人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革。 从1993年国家教委印发关于普通高等学校内部管理体制改革的意见到1997年党的十五大召开,为改革的推进阶段。这一阶段,全国高等院校掀起了内部管理体制改革的热潮,其特点仍是以人事制度和分配制度改革为突破口,以调动积极性、增强学校内在活力为目标,积累了宝贵经验。 从1997年党的十五大

3、召开至今,为改革的深化阶段。这一阶段,收效最大的是后勤社会化改革,由于党中央、国务院的重视,效果明显,相应的人事分配制度仍然是改革的重点。2000年6月,中组部、人事部、教育部印发了关于深化高等学校人事制度改革的实施意见,并在教师聘任制度方面取得较大进展。教育职员制度改革在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学等5所高校试点,现在看来效果不错。 纵观3个阶段的高等学校内部管理体制改革,一是教育主管部门重视,提出过明确的指导意见,下发过3个关于高等学校内部管理体制改革的指导性文件;二是改革的重点或突破口都是围绕人事制度和分配制度展开的;三是改革与外部环境相联系,良好的外部环

4、境是高等学校内部管理体制改革的保障,后勤社会化的推进就是例子。 在高等学校内部管理体制改革不断深入的同时,不少学者和高校管理人员从理论上展开研究,主要观点综述如下: 一、关于高等学校的权力主导问题 许多学者认为,我国高等学校存在着政治权力代替行政权力、行政权力代替学术权力的现象,学术权力未能充分发挥作用。张德祥在多学科观点的高等教育研究中论述了高等学校的二元权力结构及其运行,认为“高等学校内部有不同层次的权力关系,即系、院各层次纵向维度和横向维度的权力关系交织在一起,构成高等学校内部的权力网络,编织了一个权力的百景图”。“高等学校内部学术权力和行政权力可以做到互补,两者互补与协调的基础是既遵循

5、知识和学术发展的内在规律,又使大学适应自身运行和外界需要,实现大学的目标,这实际上是高等教育内部关系规律和外部关系规律的客观要求。在现代,把高等学校完全置于学术权力和行政权力任何一方都不可能,只有使两者整合、协调、共同发挥作用,才能使高等学校得以存在和发展”。张珏在试论大学的学术权力中将大学的学术权力分为系统学术权力 1 和学者学术权力,并构建了大学学术权力的主客体关系图。夏再兴在什么是学术权力?一文中分析了学术权力的性质、地位、作用和组织结构的特点,认为“高校必须建立一种新型的以学术权力为主导的权力机制”。戚业国、姜学海则认为,“我国高校内部管理体制改革的核心问题是权力配置。影响我国高校管理

6、的主要权力包括政治权力、行政权力、学术权力和学生权力”。李承先提出了高校内部权力整合模式,即高校行政学术化。目前我国高等学校政治权力占据核心地位,行政权力处于主导地位,学术权力处于次要地位,学生权力处于附属地位。应适当放宽行政控制,加快学术权力的制度化,切实提升学术权力,努力在行政人员学术化(教授治校)与行政工作学术化(科学行政)的基础上实现高校内部权力的合理整合。毕宪顺提出了学术权力与行政权力耦合的三种模式:二元权力分离,适度渗透;二元权力渗透,学术权力主导;二元权力渗透,行政权力主导。作为改革的走向,目前先以加强学术权力为基础,从二元权力渗透、行政权力主导向学术权力主导转变;而后,从二元权

7、力渗透向二元权力分离过渡;最终实现二元权力分离、学术权力主导的权力格局。另外,学者还译介了外国的相关研究成果。伯顿克拉克等著名学者比较研究了美国等七个发达国家高等学校的行政权力与学术权力问题,归纳了 10种学术权力概念、4种学术权力模式,并进行了层次分析、整合分析和分化分析、发展分析、利益分析,是用比较方法研究高等教育管理体制的代表作。 二、关子建立现代大学制度的问题 近几年,不少学者开始提出现代大学制度,这实质上也是高等学校内部管理体制改革。潘懋元认为,“大学制度包括组织机构、决策机制、激励机制、资源配置机制、工作机制(包括科研、教学和社会服务活动的运作模式)和制度创新机制”。邬大光认为,“

8、大学制度一般可以从宏观和微观两个层面进行。宏观的大学制度是指一个国家或地区的高等教育系统,包括大学管理体制、投资体制和办学体制等;微观的大学制度是指一所大学内部的组织结构和运行机制,包括组织结构的分层、内部权力体系的构成等”。阎志坚认为,“现代大学制度下的高等学校,应是在政府的统筹规划、宏观指导下,依法面向社会自主办学的实体,这就要求建立一套与之相适应的管理体制和管理模式”。康乃美认为,现代大学制度的核心问题是两个转换,即转换政府职能与转换大学运行机制。袁贵仁认为,“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下,大学面向社会,依法自主办学,实行民主管理”。谈松华认为,现代学校制度的建设是教育制度创新

9、的基本内容,它主要涉及学校与政府的关系、学校内部治理结构、学校与社会的关系。学校内部治理层面,要区别不同类型的学校建立法人治理结构。首先是制定学校章程;其次,学校内部治理的核心是完善决策、执行、监督的机构设置和运营程序,把决策、执行和监督三者分开,并有相互的制约;再次,在内部治理结构中,市场、学术、政府这三种力量如何通过一定的组织体系来协调其相互作用,也是现代学校制度创新中的一个需要探索的问题。张武升认为,“现代学校制度是按照教育市场法则运行的非计划型的教育制度,这个制度的内容主要有五点:学校所有权与经办权分离;政校分开;权责分明;管理科学;市场选择”。毕宪顺认为高等学校内部管理体制改革的目标

10、是建立现代大学制度。社会主义市场经济体制完善和健全之时,现代大学制度的框架应该形成。现代大学制度的前提是与社会主义市场经济体制相适应,符合高等教育规律;核心是面向社会,依法自主办学,实行民主管理;特征是学术自治、政校分开,权责分明,管理科学;关键是建立现代大学法人制度。为了实现现代大学制度的目标,高等学校内部管理体制改革必须坚持管理体制多样化、资源配置社会化、教育活动市场化、管理法制化的方向。也有学者谈到,我国建立现代大学制度的关键是大学中的权力制衡问题,即如何处理大学内部权力 (行政权力与学术权 力)。黄恒学在我国事业单位管理体制改革研究一书中,系统论述了我国事业单位的改革方向与对策,提出了

11、建立与市场经济体制相适应的现代事业制度的设想。 三、关于改革发展的外部条件与内部动力的问题 朱九思认为,大学是研究高深学问和培养高级人才的场所。大学的根本特性可以概括为两个字:学术。“学术自由,追求真理”是“大学生命的真谛”,也可以说是“大学的灵魂”。他援引章开沅的谈话,认为:“在学术自由问题上,我们没有很好地解决。尤其是在社会科学领域,学术自由不是很多。现在有些年轻人,毕业参加工作,首先考虑的不是追求真理或终极关怀,而是会不会犯错误。”“学术自由问题,是个很重要的问题。没有学术自由,只能培养庸才,培养不了具有高度创造力的人才。”学术自由与高等学校的本质相联系,反映在高等学校内部管理体制中,就

12、是学术管理在高等学校管理中的地位问题。苏君阳认为,“影响大学发展的因素很多,其中起主要作用的有政治因素、经济因素以及内部自主性因素”。“在影响大学发展的三种存在要素中,政治的因素对大学的发展起着政策导向作用,大学向哪个方向发展,大学具有怎样的社会功能与服务功能,都是由大学发展中所存在的政治因素决定的。大学的发展规模与水平,以及大学发展的速度都是由经济的因素决定的。自主存在的因素是大学发展的根本动力,政治因素与经济因素给大学的发展提供了一个空间与可能性,大学究竟向哪个方向发展以及发展的程度如何最终决定于大学发展的内部自主性因素。因此,大学能否获得更好的发展,关键在于大学自治的合理性”。要进行外部

13、系统的整合、内部系统的整合,确立学术治校理念,加强学术在大学发展中的地位与作用。别敦荣也强调,“高等学校是学术机构。它以知识的传授、传播、储存、研究、发展和应用为主要职能。离开了知识活动,高等学校就不成其为高等学校,它也就失去了其存在的特殊价值”。“高等学校管理应当遵循自主、自由、自律三原则”。文胜利、王彦坦认为,“制约高校内部管理体制改革的因素主要有国家的劳动人事制度、国家的社会保障体系、社会对高等教育的参与、调节与监督等方面”。毕宪顺认为,高等学校内部管理体制改革的核心在于政治权力、行政权力、学术权力的科学配置与整合,外部又受市场的力量、政府的力量、社会的力量的制约和影响。高等学校内部管理

14、体制改革呼唤重构政府、社会与高等学校的关系,落实高等学校办学自主权。市场的力量、政府的力量、社会的力量形成合力,与高等学校内部的力量形成互动,促进高等学校面向社会,依法自主办学,实行民主管理,将高等学校内部管理体制改革推向前进,推动建立和完善现代大学制度。 四、关于人事与分配制度改革的问题 相当多的从事教育人事工作的同志都把高校人事制度改革放在重要位置,有的认为是重点,有的认为是先导,有的强调是突破口。而教育主管部门始终把高校人事制度改革作为重点来抓,20世纪 80年代至90年代末高等学校内部管理体制改革的三次高潮也都是围绕人事和分配制度展开的。近几年关注和讨论的焦点表现在三个方面,一是教师职

15、务制度,二是教育职员制度,三是分配制度。管培俊认为,归根结底,改革的焦点在人事分配制度。高校后勤改革的难点,在一定意义上说也是人事问题。高校用人制度改革总的有以下四个方面:第一,教师聘任制和全员聘任制。第二,教师职务制度。第三,职员制度。第四,学校分配制度改革。教师聘任制总的方向、总的原则是“按需设岗、公平招聘、平等竞争、择优聘用、契约管理”。雷朝滋认为,高校用人制度改革的总体思路是“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”,24个字可以简化成“按需设岗、公开招聘、竞争上岗、合同管理”16个字。职员制度改革的总体思路是“按需设岗、按岗聘任、竞争上岗、合同管理”。分配制度改革

16、的总体思路是“以 岗定薪,优劳优酬”。 2000年,教育部启动职员制改革试点,陈文博强调,高校实行职员制度是一项前所未有的、政策性强的制度改革和创新工作,是高校改革和发展的一件大事。高校建立和实施职员制度,对于加强管理队伍建设,建立科学、合理的管理制度,优化队伍结构,转换用人机制,提高管理人员整体素质和专业化水平,理顺高校内部人员关系,调动高校管理人员工作的积极性,提高高等学校的用人效益和管理水平,将起到积极的推动作用。基本思路是认真研究、慎重实施、先行试点、逐步推开。5所试点高校改革方案已运行两年,2002年4月在武汉大学召开的试点单位会议上认为“效果不错”。5所试点院校反映,实行教育职员制

17、度是建立适应高校自身特点的管理制度和转换高校用人机制的需要,有助于实行用人制度由身份管理向岗位管理转变,在管理队伍中建立起人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的竞争激励机制。5所院校通过两年多的试点实践,取得明显成效:初步建立起一套适应学校管理队伍特点的较为科学合理的管理制度和运行机制,理顺校内人事关系,做到人员合理分配分类、规范管理,架设高校管理队伍职业发展阶梯,逐步建立起一支优化、精干、高效的职业化管理队伍,精简了学校管理机构和管理人员;通过转换职员任用机制,在职员管理上强化岗位聘任和岗位考核,打破职务终身制,推进了高校用人制度改革;建立起有效的职员薪酬制度,强化岗位意识,以岗定薪和按

18、劳取酬,落实了管理人员待遇,增强了管理人员岗位责任意识和竞争意识,提高了管理人员的整体素质和办事效率;有并校任务的试点高校通过试行职员制度促进了来自不同学校的管理队伍的融合。 五、关于贯彻落实中华人民共和国高等教育法的问题 许多学者把高等学校内部管理体制改革与落实高等教育法联系起来,强调依法治校或实现高等学校管理法制化。叶澜认为,“把高教法的相关规定转化为高校内部真实的体制与机制,是今后十年体制与机制改革的主题。深刻理解这一主题,是深化高校体制与机制改革的必要前提”。劳凯声认为,我国教育领域中的社会关系正在面临分化与改组。在持续而深入的教育体制改革中,发育出影响教育发展的三种力量:政府的力量,

19、学校的力量和市场的力量,并逐步形成主导学校运行的三个主体,这就是举办者、办学者和管理者。在教育系统内部,社会关系发生分化,由过去的政府学校这两个主体之间的关系,逐步演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系。目前传统的政府职能尚未得到彻底分化,政府仍然为学校教育机构的举办者、办学者和管理者。教育政策与法律应当成为教育公共治理结构的有力支撑。其基本目标是构成一个“政府调控、市场介入、社会参与、学校自主”的良性互动结构。就我国学校法人制度来讲,存在着三个问题:学校法人资格并没有使学校获得确定的办学自主权;学校法人治理结构尚未完善;对转制学校的法律地位缺乏明确的规范。因此,要完善学校法人制度,落

20、实高等学校办学自主权。靳希斌等还从领导体制和运行机制角度研究高等学校内部管理体制改革,提出“首先,要在领导体制上处理好集权与分权的关系。我国高校校级集权过多,负担太重,直接管理的二级学院太多。改革的出路是下放管理重心,向系放权,精兵简政。同时进一步完善校长负责制,理顺党政关系,充分发挥校行政的管理功能。其次,按照社会化的要求改革后勤服务。 六、关于健全和完善党委领导下的校长负责制问题 中国高等教育杂志从2003第18期开辟“笔谈党委领导下的校长负责制”专栏,至2004年第24期结束。编者按指出“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”,这是我国高等学校领导体制经历

21、多次变化和长期探索,至1998年被高等教育法正式明确下来,具有法律效力和地位的科学结论。这一中国特色的高等学校领导体制经过多年的实践,已取得良好的成效”。 李卫红认为,“新中国成立以来,我国高等学校领导体制经历多次变化。中华人民共和国高等教育法以法律的形式把党委领导下的校长负责制作为高等学校的领导体制确定下来”。顾海良认为,“国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制,是新中国成立以来我国高等学校管理体制长期探索和发展的历史选择,是中国特色社会主义教育制度的重要特点之一”。雷达、彪晓红认为,“党委领导下的校长负责制是中国特色高等学校管理体制的集中体现,也是在高等学校坚持党的民主集中制原则的理

22、论探索、实践总结和制度创新”。姚成荣则论述了“用战略眼光审视高校领导管理体制”。管华诗认为,“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。这是用法律的形式把高等学校内部管理体制中这一最基本、也是最重要的领导体制予以确立,具有重要意义”。毕宪顺认为,领导与管理概念不同,领导体制与管理体制也有明显区别。党委领导下的校长负责制是高等学校内部领导体制,不是高等学校内部管理体制。高等学校内部管理体制包含高等学校内部领导体制、高等学校内部行政体制、高等学校内部学术体制。高等学校内部管理体制改革,不是改掉党委领导下的校长负责制,而是在坚持党委领导下的校长负责制的前提下,建立和完善多

23、元化高等学校内部管理体制,以合理配置政治权力与行政权力,建立科学的决策机制和运行机制。校务委员会制、董事会制、教授委员会制是高等学校内部管理体制的三种模式。 综合以上6个方面的研究,涉及到了高等学校内部管理体制的方方面面。就高等学校内部管理体制改革的进程来讲,政府虽然也在推动高等学校内部管理体制改革,但远不如举办体制改革、管理体制改革成效明显。就高等学校以学术权力为主导而言,很多学者从法理学、政治学、管理学多学科视角研究,看法一致,认为其是高等学校内部管理体制改革的核心问题,不触及领导体制与管理体制,不直接指向政治权力、行政权力,学术权力的发挥就是一句空话。大学之大,就在于学术。离开学术,大学

24、就失去了存在的土壤。就建立现代大学制度而言,是市场经济体制发育到一定程度后才引起高教界关注的事情,研究才是近几年的事,只是少数学者涉及此问题。就高等学校改革发展的外部条件与内部动力而言,实质是内部体制改革如何遵循高等教育外部关系规律和内部关系规律,强调学术自由与提升学术权力在高校的地位是一致的,但改革必须注重寻求动力源,并注意创造适宜改革的外部条件,与政治、经济、社会各方面的改革相适应。就人事与分配制度改革而言,是学者和实际工作者探讨比较多的问题。但学者研究的少,联系实际不够;实际工作者研究的多,但缺乏深度,而且此项改革受社会改革影响较大,很难有较大突破。就贯彻落实高等教育法而言,研究文章不少

25、,也有一定深度。这是治根治本的重要方面,高等学校内部管理规范化、法制化,既是内部管理体制改革的目标,又是内部管理体制改革的强力推进器。这一问题与高等学校权力配置是高等学校内部管理体制改革中最重要、最艰巨的理论和实践问题。党委领导下的校长负责制是一个理论问题,更是一个实践问题;是一个教育体制改革问题,也是一个政治体制改革问题。党领导体制改革,通过改革加强党的领导,提高党的执政能力。高等学校内部管理体制改革,只有在党的坚强领导下才能获得成功。 (原载中国特色社会主义研究2005年第2期) 三是对党委领导下的校长负责制认识有待进一步深化。推动高等学校发展的关键在于贯彻落实好党委领导下的校长负责制,然

26、而,对这一领导体制目前仍存在一些模糊认识。如有的认为它只是一个暂时的过渡体制;有的认为体制不顺,甚至自相矛盾,导致少数班子党政领导之间配合不好,甚至思想对立,工作严重不协调;有的未能建立健全科学的议事规则和决策程序,使党委集体领导不能落实,党委的领导核心地位不够突出等。因此,必须统一认识,科学合理地界定书记与校长的职责与权力,充分发挥党委在把握办学方向、稳定学校局面、培养与选拔高校领导干部等工作中的领导核心作用,努力提升管理现代一流大学的能力 2 (2.李延保.在建设现代大学进程中找准定位做好高校党委书记J.国家教育行政学院学报,2005;(2) ) 四是党风廉政建设和民主监督机制有待进一步健全。个别领导班子成员的思想水平还不够高,工作作风不够深入,在廉洁自律方面存在差距,甚至发生了严重的违法乱纪案件,损害了党组织和高校的形象。有些领导干部只求过得去,不求过得硬,表现在为师生办实事不够,深入教学一线调查研究不多,了解和解决师生普遍存在的思想问题的办法不多、方法不灵、力度不大。少数领导班子成员工作作风飘浮,威信不高。特别值得引起重视的是少数领导干部在廉洁自律方面还存在一些问题。近年来高校违法违纪案件一直居高不下,重大经济案件时有发生,造成了不良社会影响。 6