我国粮食安全问题及解决途径(35页).doc

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1、-我国粮食安全问题及解决途径粮食安全问题及其 解决途径姜玥玮，范雪维，石宏博，王旭峰，涂淼鑫2016/12/28 指导老师：赵筱青自然地理与资源环境摘要我国是一个人口大国，粮食安全是关系国计民生、国家安全的大课题。我国粮食产量在一系列惠农政策鼓励下持续增长，但由于粮食作为农产品本身具有弱质性，因此保障我国粮食安全是一个战略时间长、涉及诸环节相互联系相互制约的复杂体系。在目前国际经济一体化、国内经济发展进入新常态形势下，2015年中央一号文件明确提出，粮食产量实现“十一年增”后，仍然需要“不断增强粮食生产能力”。在此背景下对粮食安全问题及其解决途径的探讨具有一定的现实意义。本文从国内国际，资源环

2、境，政治政策等多个角度出发，阐述了粮食安全的定义，我国现阶段粮食安全现状及隐患，分析了影响我国粮食安全的因素，并提出了解决我国粮食安全的基本途径。-第 - 29 - 页目录概述- 1 -1. 什么是粮食安全- 1 -1.1 国际- 1 -1.2 中国- 2 -2. 我国粮食安全取得的巨大成就- 3 -2.1 学者董文的观点- 3 -2.2 其他学者的观点- 6 -2.3 我国粮食产量在波动中稳步增长- 6 -3. 我国粮食安全存在的问题- 8 -3.1 我国粮食继续增产的难度越来越大- 8 -3.2 我国粮食结构性矛盾日益突出- 11 -3.2.1 粮食库存品种、质量和区域布局仍存在结构性不平

3、衡- 11 -3.2.2 粮食供求地区和品种仍存在结构性不平衡- 11 -3.3 影响我国粮食安全的国际因素增多- 12 -3.3.1 我国农业基础的脆弱性更加突出- 12 - 3.3.2 国际市场的波动对国内市场的影响- 12 -3.3.3 跨国粮商对国内粮食产业链条渗入- 13 -4. 造成粮食安全问题的原因- 13 -4.1 资源的挤压- 13 -4.1.1 耕地“量”的减少- 13 -4.1.2 耕地“质”的下降- 14 -4.1.3 水资源短缺- 14 -4.2 生态环境的失衡- 14 -4.3 基础设施的制约- 15 -4.4 粮农素质的隐忧- 15 -4.5 体制与政策- 16

4、-4.6 比较效益的困惑- 16 -4.7 国际环境- 17 -5. 我国粮食安全的解决途径- 18 -5.1 生产能力保障- 18 -5.2 市场流通保障- 20 -5.3 储备制度保障- 21 -5.4 消费节约保障- 23 -5.5 加强国内与国际的联系- 24 -6. 案例：建三江分局发展现代农业维护国家粮食安全- 27 -概述粮食安全是关系国家政治、经济和社会稳定的焦点问题。世界粮食安全的起因始于19721974年爆发的世界性粮食危机。全球粮食安全危机高级别工作组2009年1月底在西班牙马德里举行会议之际，潘基文秘书长及西班牙首相萨帕特罗联合发表文章指出，粮食安全具有重要的全球意义，

5、要实现粮食安全，必须确保最贫困的人口有饭可吃，也必须致力于改善社会保障体系以及支持农业生产和贸易。2009年7月10日在意大利闭幕的G8峰会所通过的拉奎拉粮食问题共同声明再一次在全球拉响了粮食安全的警报。中国作为一个人口大国、农业大国，粮食问题一直是中国经济发展中的重点。目前，中国正处于全面建设小康社会和社会主义新农村建设的关键时期，实现粮食安全至关重要。国际粮食形势的复杂化，使影响国家粮食安全的不确定因素增多，给我国的粮食安全增添了新风险，调控国内粮食市场的难度加大，实现粮食生产和供求平衡的形势更严峻了。因此，在经济全球化背景下，分析我国的粮食安全状况具有十分重要的现实意义。1. 什么是粮食

6、安全1.1 国际联合国粮食及农业组织（FAO）提出世界粮食安全系数为17%18%（安全临界点），但这一指标已不能全面反映人类粮食消费、居民营养与健康以及粮食安全的实际状况。2001年世界粮食安全委员会对“粮食安全”概念的权威界定是：所有人在任何时候都能够在物质上和经济上取得足够的、富有营养和安全的粮食。同时，制定了衡量世界粮食安全的7项指标体系【1】：营养不足人口发生率；人均膳食热能供应量；谷物和根茎类食物占人均膳食热能供应比例；出生时预期寿命；5岁以下儿童死亡率；5岁以下体重不足儿童率；体重指数的成人所占比例。这一指标体系被看成是关于粮食安全的最新概念。它更多地考虑民众，特别是贫困群体的食物

7、消费、营养状况，更具有人性化特点，其内涵是包括粮食数量安全在内的食物安全。1.2 中国我国粮食的概念主要包括谷物、豆类和薯类，一般不包括经济作物和其他食品，如肉、蛋、奶、果、菜等农产品。我国的粮食安全概念根据自身国情，有众多学者提出各种侧重点不同的定义：朱晶、公茂刚认为，粮食安全的本质是既要确保粮食充足供应，又要确保任何人在任何时候都有能力得到满足其生存、发展和健康所需的足够的粮食；朱泽将粮食安全界定为国家在工业化进程中满足人民日益增长的粮食需求和抵御可能出现的各种不测事件的能力；娄源功在此基础上认为，粮食安全是国家满足人们以合理价格对粮食的直接消费和间接消费，以及具备抵御各种粮食风险的能力，

8、这一概念主要增加了一个要件，即粮食安全的前提条件是价格合理；田建民认为，粮食安全是一个发展的动态概念，即在保障充足的食物供给和分配数量的同时，还要求营养全面、结构合理、卫生健康，确保所有需要粮食的人在任何时候都能获得有质量和数量保障的粮食，同时食物的生产和获取要建立在保护生态环境和资源可持续利用的基础上，新的粮食安全应包括数量安全、质量安全和生态安全3个方面；李瑞锋认为粮食安全归根结底是个体现象，粮食安全的终极目标是个人或家庭的粮食安全，并应根植于微观经济学对其进行研究。而基于粮食数量考虑制定了粮食安全评价指标，主要包括8项指标【2】：全国粮食总生产量；粮食总供给量；人均粮食占有量；粮食自给率

9、；国家粮食储备量；广大居民营养状况；粮食市场供应体系的完备及效率；尚处在温饱线以下弱势群体人口的数量与营养状况等。因此，可以得出粮食安全主要包括宏观和微观两个层面，宏观层面的粮食安全主要指能满足整个国家（地区）的粮食需求，其取决于国家（地区）当年的粮食总拥有量（粮食生产量、粮食储备粮和粮食净进口量）；而微观层面的粮食安全着重指能够满足家庭或个人的粮食获取，主要由家庭或个人的粮食获取能力来决定。宏观层面粮食安全是实现微观层面粮食安全的基础，微观层面粮食安全的实现是粮食安全的最终目标，其中保障国家宏观层面粮食安全又至关重要。2. 我国粮食安全取得的巨大成就新中国成立以来，我国为解决人们的吃饭问题而

10、积极发展粮食生产，对解决我国庞大人口的食物基本需求以及保护中国经济的稳定发展起到了极为重要的作用。2.1 学者董文的观点董文通过考察1949年建国以来我国粮食总产和单产的变化轨迹，我国粮食发展的历程很不平稳，粮食生产历史可划分为以下7个发展阶段。但因为年代久远，我们通过参考其他材料对其进行了一点更新。【2】2.1.1 第1阶段（19491957年，生产迅速恢复和较快增长时期）通过土地改革，农民有史以来第一次获得了土地，再加上粮食价格政策合理，农民发展生产的积极性很高，粮食生产获得较快恢复和增长。粮食总产由亿吨上升到亿吨，增长72.3%，年均增长7%；人均占有量由209kg增加到306kg，年均

11、增长4.9%。2.1.2 第2阶段（19581977年，粮食生产滑坡和徘徊时期）由于农业生产受“左倾”思想的影响，在农业经营制度上追求“一大二公”的人民公社体制，在流通上实行粮食统购制度，导致农民生产积极性下降。在长达20年的时间里，粮食总产量只增加了1/3，粮食总产上升到亿吨，增长43%，年均增长约2%，人均占有量仍徘徊在300kg，在3年困难时期人均占有量下降到214kg，粮食处于极度紧缺状态。2.1.3 第3阶段（19781984年，粮食生产高速增长时期）我国农村基本经营制度实现了由人民公社向“统分结合”的双层经营体制的转变，家庭联产承包责任制的实施使农民获得了相对独立的自主权，农民积极

12、性提高，粮食总产由亿吨增加到亿吨，增长33.6%，年均增长5%。人均粮食占有量由319kg增加到396kg，增长24.1%，年均增长3.7%，首次接近世界平均水平。2.1.4 第4阶段（19851992年，粮食生产波动和徘徊时期）在我国粮食连年增长的情况下，人们过高估计了农业自身的发展能力，导致从1985年起国家采取了抑制粮食生产的政策、减少对农业基本建设的投资份额等措施，挫伤了种粮积极性，粮食生产处在徘徊阶段，总产量增长到亿吨，增长16.8%，但未突破亿吨，人均粮食占有量下降到369kg。2.1.5 第5阶段（19931999年，粮食生产调整和平稳发展时期）我国政府加大了对农业宏观调控的力度

13、，实施了增加农业的投入、大幅度提高粮食收购价格、“粮食省长负责制”等一系列保护农业的措施和政策，使我国农业生产进入平稳增长阶段。粮食总产量由亿吨上升到亿吨，突破5亿吨，达到历史最高时期，人均占有量由387kg增加到404kg。2.1.6 第6阶段（19992003年，粮食生产大幅下滑时期）我国粮食生产出现耕地面积、播种面积、总产量和人均占有量“4个连年减少”，粮食生产能力连年滑坡，粮食总产量由亿吨下降到亿吨，下降15.9%。人均占有量由404千克下降到334千克。国家粮食安全形势呈现严峻态势。2.1.7 第7阶段（20042007年，粮食生产恢复性增长时期）党中央国务院高度重视，大幅度增加农业

14、投入，实施粮食补贴、最低保护价等一系列政策，粮食总产量实现恢复性增长，中国粮食产量实现了自1959年以来唯一一次“连续八连增”，并连续五年跨越了50000万吨的台阶。在此八年间，全国粮食增产量相当于1978-2011年三十三年间全国粮食增产总量的52.7%。与2003年相比，2011年全国粮食产量增加了万吨，增长了32.6%，年均递增3.6%。在此期间，全国粮食产量的年均增长速度，仅略低于19781984年的持续大幅增长阶段；但却要比1984-1998年的在周期性波动中逐步提高阶段快一倍以上。这一时期全国粮食年均增产万吨，增产幅度是20世纪70年代末期以来最大的。2.2 其他学者的观点对于我国

15、粮食安全的现状，学者吕耀等认为我国保障不同地区持续性获得食物水平存在很大差异，以及存在这种差异的主要制约因素也不一致。他通过构建系统评价指标体系来判定农业主产区农业现状，农业生产要素与经济效益、资源利用率方面的关系。【3】黄季焜比较乐观地认为我国目前没有较大的制约因素影响我国粮食安全，在一段时期内，都能够保障粮食安全。【4】尹成杰认为我国粮食自给率从上个世纪80年代90年代一直保持较高自给率，粮食储备数量方面也非常充裕。【5】胡小平、星焱认为根据联合国世界粮农组织（FAO）的标准，从生产供给能力、购买能力、食物营养结构和市场价格方面来看，我国粮食安全处于较高水平。【6】国内农产品加入国际市场，

16、国际贸易不确定性等影响，粮食安全仍然存在隐患。尹成杰认为近年来，我国粮食产量持续增长，基本能够保障粮食需求和供给的平衡。【7】不可忽视的是我国是人多地少的国家，在城镇化中一方面需要足够农产品满足城镇供给，一方面大量占用农业耕地、水资源。农业生产自然资源不能满足粮食增产的需要。不可忽视的是自然资源有限性的压力仍然存在，且呈现出带有预警性、趋势性的矛盾和问题。我国粮食产量在波动中稳步增长2.3.1 在2004年2004年以来，粮食产量持续增长，粮食安全有了进一步保障。农业部中国农业统计年鉴（19782007）资料表明：19782007年，我国粮食总产量由30477万吨增至52000万吨，29年间共

17、增加了64.5%，年均递增1.7%。2.3.2 在2008年2008年我国粮食产量在连续几年的高基数上实现了新突破，达到了52850万吨，比上年增长850万吨，增长5.4%，比历史最高的1998年增长了3.2%，实现40年来第一次5年增产。2.3.3 在2009年2009年7月16日，国家统计局发布的数据显示，今年全国夏粮产量为12335万吨，比上年增产260万吨，增长2.2%，连续六年增产。2.3.4 在2013年2013年，中国粮食生产实现连续十年增产，总产量达到60194万吨，创历史新高。如果按照每增加5000万吨作为一个台阶，这标志着中国粮食生产又迈上了一个新的台阶，意味着中国6亿吨的

18、粮食生产能力己初步形成。这是改革后中国粮食生产迈上的第6个台阶，迈上这个台阶只经历了短短2年时间，表明中国粮食生产潜力得到了充分发挥。中国粮食生产能力不断提高，与国家加大农业投入、实施粮食最低收购价和临时收储政策以及近年来中国自然灾害对粮食生产的负面影响相对较轻等因素密切相关。【9】 据此说明，90年代后期以来我国粮食已经摆脱了供给长期偏紧的局面，粮食安全度得到提高。中国可以自豪的说，我们用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。实践证明，中国人完全可以自己养活自己，而且可以立足国内来养活自己。3. 我国粮食安全存在的问题在客观评估和判断目前我国粮食安全形势总体良好的同时，更应看到中国粮食安

19、全存在的问题，一是在全国粮食连续增长的前提下，由于影响粮食增产的因素复杂，继续增产的难度进一步加大。二是在互为交织的严峻的国际“三大危机”金融危机、石油危机和粮食危机下，对粮食生产和市场流通都会带来不确定性，加大了我国粮食增产与供给的艰巨性。三是进一步改善农村地区弱势群体的食物结构与营养状况难度加大。因此，当前我国在粮食安全方面存在三个方面的隐患，即数量隐患、结构隐患、国际隐患。3.1 我国粮食继续增产的难度越来越大3.1.1 耕地数量和质量的制约日益突出我国耕地资源绝对量大，人均量小，区域分布不均衡，且质量欠佳。国土资源部历年公布的数据显示，近二十多年来，我国耕地数量呈现不断减少的态势。19

20、861995年间，仅建设占地便使耕地减少亿亩，相当于韩国耕地总量的4倍。【10】2008年全国耕地面积为亿亩，比2007年度减少29万亩。与1996年的亿亩相比，十二年间，中国的耕地面积净减少了亿亩，相当于减少了一个大省。在耕地数量减少的同时，耕地质量也在不断下降。许多地方优质高产田在减少，劣质低产田在增加。一是水土流失日趋严重。据统计，中国目前水土流失的面积已达到万km2，约占国土总面积的37.18%。有646个县面临严重的水土流失，四川、山西、甘肃、内蒙古、陕西的水土流失面积占全国总面积的50%以上。【11】我国水土流失面积仍在以24万hm2的速度扩展。【12】二是土地荒漠化加速发展。据统

21、计，我国约有万公顷农田、万公顷草场受到沙漠化威胁，草原以每年130多万公顷的速度退化。【10】三是土壤有机质含量明显下降。有资料显示，我国耕地有机质含量已平均降到1%，明显低于欧美国家2.5%4%的水平。目前全国农田中缺磷地面积占59%，缺钾占23%，缺磷钾占10%。许多地方的土壤理化性状恶化，局部地区出现土壤酸化和次生盐渍化现象，个别地方的土壤重金属检出率高达90%以上。四是耕地污染严重影响粮食产量。由于耕地污染，全国每年损失粮食约50亿斤。【13】3.1.2 淡水资源匮乏的矛盾日益明显我国是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一，人均可利用水资源仅为世界平均水平的1/4，同时，我国是农业大国

22、，农业用水占总用量的70%以上。今后，农业用水短缺的问题将会日趋突出。一是我国耕地和水资源的时空分布不平衡，全国81%的水资源集中在占耕地36%的长江及以南地区，占总耕地的64%的淮河及其以北地区却仅占有19%水资源且承担着全国约40%的人口的粮食供给任务。【13】二是近年来，随着工业化、城镇化的非均衡发展，在粮食单产较高，水资源较为丰富的东南沿海地区，甚至长江沿岸、淮河沿岸地区，水污染问题日趋严重，导致这些地区农业发展面临日趋严重的污染性缺水问题。三是粗放型的用水方式加剧水资源短缺。有资料显示：中国陆面年降水量为6.188万亿m3，其中约3387万亿m3消耗于陆地生物圈，万亿m3转化为径流和

23、地下水等水资源。现阶段中国单位耕地面积的水资源量为世界平均的80%，单位灌溉面积的水资源量仅为世界平均的19%。中国农田有效灌溉面积一直维持在4800万4870万公顷，有效灌溉面积中每年尚有667万公顷左右得不到灌溉。【14】到2030年，我国农业用水的比重将从目前的72%下降到52%。【15】3.1.3 农民种粮效益下滑趋势难以扭转在市场经济条件下，农业的经营效益和比较利益，对农民种粮和增加收入的积极性具有决定性的影响。近年来，国家取消了农业税，并对农民实行各种补贴，但农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力成本的上涨而大幅上升。山东、河南、安徽三省农业部门的调查显示，2008年夏收小麦亩

24、均物质费用和人工费用分别增加元、91元和71元，而粮食直补、良种补贴、农资增支综合补贴每亩不足63元。【13】3.1.4 农业科技存在的薄弱环节难有重大突破目前，我国科技进步对农业增长的贡献率为48%左右，农业机械化水平为37%左右，而发达国家一般在60%80%。【16】农业科技推广体系薄弱，据统计，中国每年取得大约6000多项农业科技成果，但是推广率只有35%左右，真正能够大面积推广的不到20%。【17】3.1.5 农业自然灾害的影响趋于频繁我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，自然灾害的频繁发生给农业经济的发展造成极大的危害。我国每年都会遭受一定程度的粮食受灾面积和成灾面积，导致粮食产量的

25、大幅减产。其中减产幅度比较大的两个年份2000年和2003年，全国粮食成灾面积分别达到34374公顷和32516公顷，1978年以来成灾面积最大的两年，粮食产量分别46218万吨和43070万吨。据中央气象局测算，从20世纪90年代起，因气候灾害导致中国每年经济损失超过千亿元人民币，约占GDP的3%6%，导致粮食减产10002000万吨。【18】3.1.6 粮食需求总量呈刚性增长粮食生产还受到生产管理体制、流通体制、价格政策、人口增长、市场需求等社会经济因素的影响和制约。尤其是人口增长和市场需求，已经成为制约粮食安全的重要因素。2003年1月17日的中华粮网载文说，到2020年，我国粮食直接和

26、间接消费量将分别达到亿吨和亿吨左右。3.2 我国粮食结构性矛盾日益突出3.2.1 粮食库存品种、质量和区域布局仍存在结构性不平衡粮食库存品种、质量有待完善。尽管我国主要粮食品种库存均有不同程度增加，品种结构有所改善，但与消费结构相比仍不尽合理。目前，大米、大豆库存得到充实，但所占比例仍偏低；小麦库存所占比例有所下降，但仍保持较高比例。粮食库存区域分布欠合理，主产区库存数量和比例依然偏大。3.2.2 粮食供求地区和品种仍存在结构性不平衡首先，缺粮地区增多，供需缺口扩大。一是粮食主销区自给率下降，产需缺口大。我国一般把北京、天津、上海、浙江、福建、广东及海南7个省市作为粮食主销区，这些地区全部为粮

27、食净调入区。更为严重的是有些省区甚至从产销平衡区向粮食销区转化。二是西部贫困地区粮食产需缺口仍然存在。西部部分地区生态环境较差、土地贫瘠，粮食生产水平较低，存在供需缺口。据初步测算，2006年我国西部11省（区）（不包括内蒙古）粮食产量1880亿斤，消费量2115亿斤，产需缺口为235亿斤，与2003年相比虽然没有扩大，但比1998年还是扩大了180多亿斤。【16】其次，部分粮食品种结构性矛盾日益突出。小麦已基本实现产需平衡，并有节余。稻谷基本实现紧平衡目标。2008年因受国际金融危机等因素的影响，玉米产需平衡有余。大豆对国际市场的依赖进一步加深，2006年我国大豆进口达2827万吨，成为世界

28、最大的大豆进口国。3.3 影响我国粮食安全的国际因素增多随着经济全球化的迅猛发展，我国与全球经济的联系进一步加深，与国际粮食市场的联系也日益紧密，面临的不利因素日趋严重。3.3.1 我国农业基础的脆弱性更加突出由于我国粮食生产效率低，成本高，品种单一，品质较差，在国际市场上竞争能力较弱。随着国外粮食的大量进口，必将冲击我国的粮食市场，导致粮食价格的进一步下跌，给粮农造成直接的影响。并且，农业作为我国的弱势产业，随着经济全球化影响的日益深入，会导致农民失业率增加。3.3.2 国际市场的波动对国内市场的影响程度日益加深粮食危机虽未直接发生于中国，但置身于全球化时代，中国根本无法独立于外，并也因此遭

29、受了严重的影响。3.3.3 跨国粮商对国内粮食产业链条渗入的步伐正在加快在大豆产业方面，这种情况表现得最为突出。跨国企业从2004年盯上中国的大豆，他们利用资金优势控制了国内油脂企业。资料表明，中国的大豆加工企业，外资和具有外资背景的企业已经占到了80%以上。【19】4. 造成粮食安全问题的原因粮食问题是关系国计民生的大事，在国民经济和社会发展中占有极其重要的地位。中国作为粮食生产和进出口大国，其粮食安全问题一直受到国内人民和国外相关学者的重视。近年来虽然粮食收获总产量不断上升，但是由于人口增长，耕地面积减少，自然灾害频发，国际粮食市场贸易不稳定等诸多原因，中国粮食安全一直受到威胁。参考了诸多

30、学者的言论，较认同张龙、肖华明、余侃【20】和杨中柱【21】这几位学者的观点，前三位认为粮食安全问题主要是由自然资源、农业基础设施、体制与政策以及国际环境造成的，而杨中柱则认为主要是由资源缺少、环境破坏、农业设施落后、粮农素质以及比较效益造成的。将其总结为以下几点。4.1 资源的挤压耕地和水资源是粮食生产的最基本要素。目前资源的挤压主要表现在以下三个方面。4.1.1 耕地“量”的减少随着工业化、城镇化及交通网络等占地性建设的大步迈进，农业的发展空间逐步挤压，耕地减少势头不可逆转。据国家统计局年报数据公布，2014年我国粮食种植面积为亿公顷，每年还将有大量耕地被占用，耕地面积将持续减少，守住亿公

31、顷耕地底线困难巨大。4.1.2 耕地“质”的下降耕地质的下降，给我国粮食安全敲响了警钟我国农业应该长期实施“藏粮于地”的方略，而目前的状况是重用轻养，耕作层变浅、水土流失严重、土壤酸化明显、有机质含量降低、保水保肥能力下降。4.1.3 水资源短缺近10年全国年平均降水量比常年偏少1.1%；近20年，海河流域年流量减少41%，黄河、淮河和辽河地表水资源量减少17%，水资源总量减少12%；据全节水灌溉规划，到2020年需增加灌溉用水量300亿立方米，加上现状缺水量200亿立米，未来农业用水缺口至少在500亿立方米以上。耕地和水资源的紧缺，将使粮食生产今后一定时期内面临着资源相对不足的压力。4.2

32、生态环境的失衡受水土流失、矿山开采、“三废”排放、农药污染等因素影响，农业发展特别是食生产环境遇到严重破坏，大工矿区周边、城市周边耕地污染面积扩大，部分耕地已不能种粮。目前全国水土流失面积356万平方千米，每年流失的土壤总量达50亿吨；因采矿破坏土地面积280万公顷；受工业“三废”和农药污染的土地达耕地总面积的20%。矿产资源的开采不仅污染环境，而且破坏耕地地下水系。如世界锑都锡矿山资源的开采，使冷水江锡矿山街道办事处原有的6667公顷水田变成旱土、53公顷多旱地成了荒地；以镉大米这种重金属污染为例，2013年5月26日光明日报报道，在华东等六个地区的县级以上市场中，随机抽样91个大米样品，有

33、10%左右的市售大米镉超标。2014年国民经济和社会发展统计公报显示，全年农作物受灾面积2489万公顷，其中绝收达到309万公顷，使得我国农业生态环境面临前所未有的压力和挑战。4.3 基础设施的制约当前，我国农田基础设施老化失修严重，沟渠河道淤塞排灌不畅，灌区设施破损率高，山塘水库蓄水能力及抗旱效率减退。2014年底，我国仍有1万多座小型病险水库，占水库总数的%；从湖南来看情况更为严峻，现有农田水利工程处，但因渠系配套建设不完善，开放引进对水利水系的破坏，大中型灌区灌溉水利用率仅41.3%，中小型灌区灌溉水利用率只有40.7%；塘坝淤塞非常普遍，大多山塘已成“碟子塘”，全省小型水利设施蓄水能力

34、不及设计能力的60%；提灌机埠设施老化严重，部分电排使用的还是上世纪的电机，效率发挥不足60%。4.4 粮农素质的隐忧近年来农村社会出现的“九九、六一、三八部队”即老年、儿童、妇女等到问题，三“资”即有资金、有知识，有姿色的人员都纷纷进城务工或从事非农产业，在家种田的是老人、儿童、妇女，农业劳动力呈现结构性素质下降和老龄化趋势。加大了粮食增产技术的推广难度，大多数农户把种田不当回事，种田只为了自己的“口粮”，导致田越种越薄、越种越瘦、越种越懒、越种越少，产量也越种越低。国家统计局发布的2014年全国农民工监测调查报告显示，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，增长1.

35、9%，农民工以青壮年为主，21-30岁占30.2%，31-40岁占22.8%，41-50岁占26.4%，这个数量庞大的新生代农民工群体，大部分没种过地、不会种地、也不愿意回乡种地。而留在农村的妇女和中老年农民虽然愿意种地，但素质却相对较低，小学及以下文化程度比重高达50%以上。并且，随着具有“恋农情结”的老一代农民逐步退出，新生代农民工快速离农，农业劳动力结构性短缺的问题将更加突出。“十三五”及今后一段时期，农业后续乏人问题将严重影响我国粮食安全问题。4.5 体制与政策基于1998年我国粮食改革效果并不很理想的现实，从2004年开始，我国又进行了新一轮的完全放开市场的粮食流通体制的市场化改革，

36、并且配套实施了直接针对农业生产领域的“二减免、三补贴”的政策措施。这次粮食市场化改革，遵循“放开购销市场、直接补贴农民、转换企业机制、维护市场秩序、加强宏观调控”的原则，已经在全国范围内正式实施。从近期的效果来看，最直接的是它促使了我国粮食从20042006年的三年连续增产增收，一举扭转了2004年之前的我国粮食连续四年大幅减产的局面。4.6 比较效益的困惑国家虽然减免了农业“两税”和“统筹提留”，实行了种粮直补等系列惠民强民政策，一时农民好评如潮，但实际上农民得到的是“蝇头小利”。近年来，化肥、农药、农机等农资价格上涨过快过猛，把农民从政策中得到的好处冲抵了大部分，农资价格上涨驱动种粮成本增

37、加，但是粮价却没有随着物价合理上涨，去年维持在135元/50千克的最低收购价水平，导致种粮效益偏低，影响了农民的种粮积极性。例如，南省物价局对海口、三亚、儋州、文昌、琼海、定安、澄迈、儋州、临高、乐东、琼中和五指山等12个市县108个农户开展早稻成本收益情况调查，其结果显示，2014年，海南早稻亩均总成本为元，比上年同期元增加元，涨幅为5.97%；成本上涨、价格略降，农民种粮收益减少。由于农民种粮效益太低，各地耕地抛荒现象已经露头，虽然各级政府出台了扼制抛荒的政策并加强督导，“上有政策，下有对策”，“双改单”现象仍然存在，给“十三五”和今后一段时期内的粮食安全问题留下隐患。4.7 国际环境我国

38、是一个人口大国和粮食消费大国，也是一个在政治上追求独立自主的发展中大国，从国际市场可供的粮食资源来看，目前世界谷物粮食贸易量大体在每年亿吨左右，其中小麦、玉米各为1亿多吨，稻谷为亿吨左右，且已形成相对稳定的贸易渠道。也就是说，仅就当前我国的粮食消费量为5亿吨左右来计算，则我国每进口粮食消费量的1%，就相当于世界粮食贸易量的10%还要多，如果大量增加粮食进口，势必有赖于国际粮食市场供给能力的提升，并将改变目前世界粮食贸易格局，影响到我国与第三世界粮食进口国的关系，而且还受到国际政治经济形势和运输设施、成本等多方面条件的制约。此外，由于大国效应，当我国在增加粮食的数量时，会对世界粮食市场价格产生强

39、烈的影响，推动世界粮食市场价格的提升，从而也反过来抑制了我国粮食进口数量的过多增加。5. 我国粮食安全的解决途径如何在经济全球化背景下保护我国的粮食安全是我们面临的一个重要课题。解决我国粮食安全问题，既要立足国情，又要积极借鉴国外成功的经验和做法；既要立足现实，又要着眼长远，在基本保持原有优势的基础上，弥补缺陷。可概括为“四个保障，一个联系”。5.1 生产能力保障粮食是重要的战略物质，粮食综合生产能力是粮食安全之基，要高度重视和提高本国的粮食生产能力。5.1.1 耕地保障耕地是粮食安全的基础，耕地的数量和质量决定着一国粮食的潜在供给能力。保护耕地就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。

40、我国的基本国情和严峻的耕地保护形势决定了必须实行世界上最严格的耕地保护制度，耕地保有量不得低于18亿亩是一条不可逾越的“红线”。另外提高质量，保障产能同样重要。我国的人口状况和耕地条件决定，保障粮食安全耕地利用的最有效途径是“以质代量”。首先，要加大对中低产田改良，实施沃土工程，落实好全国土地整治规划（2011-2015年），加强农业基础设施建设，确保4亿亩高标准农田建设目标任务的实现。其次，要在良种技术和栽培技术不断进步的同时，建立合理耕作制度，用养结合，实施保护性耕作技术。要均衡施肥，合理用药，保持土壤养分，改善土壤结构，保护耕地质量，提高耕地产出率。5.1.2 水利保障水利是农业的命脉，

41、我国农田水利事业快速发展，为保障国家粮食安全做出了突出贡献。提高粮食综合生产能力，首要任务是改善农田水利设施，加快建设旱涝保收的基本农田。一是增加建设资金投入。二是合理利用水资源，积极探索新形势下组织农民进行农田水利基本建设的的新机制、新办法。三是大力发展节水农业，扩大节水粮食品种和种植面积。四是全面实施规划内大型灌区骨干工程续建配套与节水改造。5.1.3 人力保障粮食生产要稳定发展，离不开调动亿万农民的积极性和创造性，这是保障粮食安全的关键。一是完善补贴和价格政策，保证农民种粮的基本收益。二是建立粮食生产风险规避机制，积极探索农业保险、农业救助等制度。三是健全农业产业化经营机制，发展完善农民

42、专业合作组织。四是进行土地制度的改革和创新，在稳定“家庭联产承包责任制”的基础上，搞活土地使用权的转让和流转，实现土地合理规模经营。5.1.4 科技保障随着我国耕地资源的约束日益增强，依靠科学技术改善耕地质量、提高单产水平，充分挖掘现有资源的增产潜力成为提高粮食产能的重中之重。一要靠科技充分挖掘粮食单产潜力；二要坚持“科技兴粮”政策；三要积极完善农技推广体系。5.1.5 区域保障随着农业种植结构调整力度的不断加大，我国余粮的省份越来越少，缺粮的省份逐年增加。在这种态势下，保障粮食安全的关键是保住主产区。同时在保护生态前提下，着手开发一批有资源优势和增产潜力的后备产区。加强粮食主产区和主销区的合

43、作，双方建立丰歉保证，利益共享，风险共担。5.2 市场流通保障5.2.1 健全完善粮食市场体系做好粮食市场体系建设布局规划，规范市场交易规则，完善市场服务功能，引导企业入市交易。要进一步完善粮食法律、法规标准体系，加快建立全国统一、开放、竞争、有序、安全的市场体系。积极发展大型批发市场积极推进现有农产品批发市场升级改造，加快建设一批设施先进、交易规范的鲜活农产品批发市场，重点扶持建设规模大、辐射面广、带动力强的区域性产地和批发市场，构建起全国统一的批发市场网络，使之成为农产品市场流通的价格形成中心、信息传递中心和产品集散中心。积极培育多元化的市场主体一方面不断深化国有粮食企业改革，推进国有粮食

44、企业兼并重组，重点扶持一批国有粮食收购、仓储、加工骨干企业，提高市场营销能力，真正发挥粮食流通主渠道作用。另一方面要鼓励更多符合条件的企业和个人参与粮食流通，特别是要重点扶持尚处于起步阶段但对于保护农民利益具有重要作用的农民自己的粮食流通中介组织，从而活跃粮食流通市场，以实现区域之间粮食的合理流动，增强粮食供应上的可获取性。积极发展现代流通方式通过支持发展新型业态、鼓励流通方式创新，加快传统有形市场向有形市场与现代流通方式并重转变。重点支持农产品物流、连锁经营、直销配送、电子商务等现代流通方式的发展，减少流通环节，注重期货市场的培育，充分发挥期货市场在发现价格、规避风险等方面的作用。5.3 储

45、备制度保障5.3.1 合理确定粮食储备的数量联合国粮农组织提出一个保障粮食安全的指标，即粮食储备量不低于当年消费量的17%18%，且周转储备率不低于12%，后备储备率不低于5%6%，低于这个水平不能保障国家粮食安全。按照国际粮食安全警戒线，按我国粮食年总消费量5亿吨计算，我国粮食储备数量应该在85009000万吨之间，其中，粮食后备储备应该是2500万吨，周转储备应该在60006500万吨。充分利用储备的吞吐来维护粮食安全要坚持中央储备粮管得住、调得动、用得上的灵活性，达到在国家不补贴或少补贴的条件下平抑粮价、调控市场的双重目的，以规范粮食批发交易市场体系形成有效的竞争机制，充分利用市场调节粮

46、食价格。同时，把粮食储备和进出口调节结合起来，并建立相适应的储备粮风险基金。完善储备层次、品种、结构，维护国家粮食安全一是储备主体要合理。目前应由“三级储备”调整为“二级储备”，即中央粮食储备，省粮食储备。这样有效地避免了中央储备与地方储备的偏差，增强了中央的宏观调控能力。同时明确中央储备粮与省级储备粮的功能。二是国家储备粮品种应以口粮（小麦、稻米）为主，其中：小麦占50%左右，稻米占30%以上，玉米占20%左右，其他占3%。【17】三是粮食储备区域要合理。国家粮食储备粮分布既要向主产区倾斜，又要在主销区保持足够数量的储备，原则上主产区、主销区和基本平衡区等三种类型地区的储备粮的比例应保持在4

47、.5%、3.0%、2.5%【17】。5.3.4 加强粮食储备督监察要加大力度，采取多种形式，搞好各项专项检查，检查结果要严格把关，及时报送，并加大对违规动用储备粮或虚报储备粮数量等行为的惩处力度。同时，通过建立健全粮食库存监督检查的长效机制，推动监管工作向规范化、制度化、常态化、科学化发展。5.3.5 建立粮食储备管理的信息系统要对储备粮的收购、销售、调拨、储存、进出口及分库点、分品种、分价位、分年限、分仓位等相关信息实施动态监控，进行科学有效的管理。要加强市场调研，建立粮食和农业信息及预警系统，及时报告全球范围内的粮食供应、需求、价格、贸易、储备等重要信息，为主动调控及时进行预报预警。5.4

48、 消费节约保障目前，我国粮食生产、储存、加工、运输、消费过程中均存在相当大的损耗和浪费。餐饮场所和家庭饭桌上的粮食浪费现象也非常严重，一些大学校园、机关食堂、饭店酒楼等存在大量的粮食浪费。因此，按照建设资源节约型社会的要求，必须强化从生产到消费全过程节约粮食。5.4.1 鼓励并推广科学技术应鼓励科技创新和大力推广应用先进科学技术，尽可能减少粮食在种、收、运、储、销等环节的损失和浪费。大力推广种子精量精播技术，减少生产环节的损失。加强管理，降低粮食储备的损耗。同时鼓励粮食企业和专业协会等通过创办“粮食银行”等为农民提供代储和代加工粮食的业务和服务。5.4.2 大力推进餐饮业爱惜粮食、节约用粮机关、学校、企事业单位食堂应抓紧建立健全相关规