我国行政问责制的现状分析(9页).doc

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1、-我国行政问责制的现状分析-第 9 页我国行政问责制的现状分析摘要：对政府官员的问责是国家治理的重要内容，是保持政府高效、廉洁的重要手段。本文在对行政问责制含义和意义进行分析的基础上，结合我国行政问责制度建设过程中法律制度、问责主客体、问责事由、问责程序、问责方式所存在的问题进行重点分析，并从行政问责立法、责任划分、问责程序、责任落实、信息公开、问责环境建设等方面出相应的对策。关键词：行政问责；权责一致；政府官员Abstract：窗体顶端窗体顶端Abstract: accountability of government officials is an important part of go

2、vernance is an important means of keeping government efficient and honest. Based on the analysis of administrative accountability on the meaning and significance of combining accountability system during the construction of the administrative law system, the main object of accountability, accountabi

3、lity subject, accountability procedures, accountability way to focus on the problems analysis, and the corresponding countermeasures from the administrative accountability legislation, the division of responsibilities, accountability procedures, responsibilities, information disclosure, accountabili

4、ty and other aspects of environmental construction.窗体底端窗体顶端Keywords: administrative accountability; consistent responsibilities; government officials窗体底端在我国制度化官员的问责发端于2003年的突发公共卫生事件“非典”，由于在防治“非典”工作中的失职，有成百上千名党政官员以及医疗机构负责人因此而受到问责,在这些被问责的官员中原卫生部部长张文康、原北京市市长孟学农职务最高，影响也最大。从那以后行政问责通过各种媒介频频进入人们的视野，如贵州瓮安事件

5、、三鹿奶粉事件、表哥事件等，每年都会发生一些引起较大社会影响的问责事件，问责既出现在经济发达地区，也出现在经济不发达地区，被问责的既有省部级高官，也有普通公务员。通过对涉事官员的问责并在此过程中不断的探索，使中国的问责制朝着程序化、制度化的方向发展。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定进一步提出：要加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力监督体系。行政问责制是建立法治政府重要内容。一、建立健全行政问责制的意义自改革开放以来政府在不断深化经济体制改革的同时，也进行着政治体制改革，而在政治体制改革的内容中，建立全面可行的行政问责制占有重要一席，伴随着改革的深入，问责制对促进经

6、济发展、社会稳定、打击腐败、廉政建设的各方面发挥着重要作用，具有高度的实践性和现实意义。（一）行政问责制的含义关于什么是行政问责制，还没有统一的定义，国内学者对此有不同的解释，一是认为行政问责制是公众对政府的问责制度。比如顾杰认为，所谓行政问责制，是指公众对政府工作的行政行为进行质疑，是异体问责，它包含明确权利，明晰责任和经常化、制度化的“问”质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的吏治规范。 顾杰.论我国行政问责制的现状与完善.理论月刊,2004（1）:5二是认为行政问责是行政系统内部对其干部的问责，属于同体问责。如韩剑琴认为，行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围

7、内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损坏行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。 韩剑琴.建立责任政府的新探索行政问责制.探索与争鸣,2004（8）:20除以观点以外，宁波大学周亚越认为行政问责制是指“特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范”。其内涵包括：责任主体、客体、范围、程序、后果等内容。 周亚越.行政问责制的内涵及意义,理论与改革.2004（4）:42在当前学术界以及相关法规没有对行政问责制作出一致定义的情况下

8、，我认为周亚越的论述更为全面，反映了我国行政问责制的现状，也更符合行政问责制未来的发展方向。（二）建立健全行政问责制的现实意义当前，我国正处于全面建设社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治与建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会的关键历史时期。在这一新的历史时期，建设法治政府是构建法治国家的重要内容，而健全的行政问责制又是法治政府的重要内容，环环相扣，具有重大现实意义。宪法规定：中华人民共和国的一切权利属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民大会和地方各级人民代表大会。各级国家权力机关由人民代表直接或者间接选举产生，在由选举产生的权力机关选举出各级行政机关、审判机关、检察机关，被选举

9、出的国家机关对选举出他的权力机关负责，并受其监督，在各机关内部实行民主集中制，首长负责制。“民贵，君轻”思想行政问责制遵循权责一致的制衡原则，即有多大权就要付多大责，他要求政府及官员必须时时考虑老百姓的意愿，一改官员只对自己、只对上级负责的弊端，他要求官员做出的决策必须对人民负责，其责任与权力是相对的。作为一般的公民也有权利对政府或者官员做出影响自己权利的决策提出质询，表达意见，甚至应用法律维护自己的合法权利。随着政治文明的进一步推进和民主的扩展，民主监督、民主参与，建立切实有效的行政问责制，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。建设社会主义法治国家，行政法治是其重要组成部分，其要求政府

10、的活动都必须纳入法制的轨道，即通常说的把权力关进笼子里。具体说来就是把政府权力、机构编制、行政执法程序、责任追究等方面用法律的形式固定下来。通过明晰权责，精简机构，从而达到提高政府效率，节约行政开支，进而建成法治的、责任的政府。4.行政问责制有利于政府转变观念，提高行政效率行政观念的转变单单依靠开会，发扬集体、个人的先进事迹是远远不够的，因为人都有惰性，都有思想松懈的时候，所以必须依靠健全的问责制度来倒逼政府及官员认真履职，让每一个官员都时刻警醒，如果自己懈怠了，或是超越了法律的底线滥用权力，那他必将受到问责。落实行政问责制，权责量化、定责定岗，让每一位行政人员都感受到问责的压力从而促使其转变

11、观念，提高自己的思想政治素质和职业道德素质，认真搞好本职工作，转变观念，进而提高行政效率。一个高效运转的政府，离不开一个高度专业化和具有强烈责任意识的公务员团队。公务员行使每一项权利的背后，都连带着相应的责任。建立行政问责制可以从源头上对政府及公务员的权力、职责进行充分的约束和规定，使每个人都清楚，什么行为是他们能做或应该做的，而什么是不能做，也是不该做的。由于政府及公务员必须对其所负责领域内的决策和行为负责，因此，出于对将承担的责任的畏惧而慎重的行使权力，以减少工作中的差错和责任事故的出现，进而有利于建立廉洁、高效的责任政府。 谷茵.公民问责与责任政府的构建.学术探索,2012（3）:20二

12、、我国行政问责制中存在的主要问题及原因虽然行政问责对促进我国社会经济发展的作用有目共睹，但问责制在我国尚属新鲜事物，在近十几年的发展过程中也暴露出了一些问题，只有结合我国国情，发挥主观能动性，积极找出问题，才有助于问责制在我国变得越来越健全，且更符合我国国情。（一）我国行政问责制的现状分析权力有多大，责任就有多大。行政问责制度化始于2003年“非典”疫情，它吹响了我国行政问责程序化、制度化的历史号角。在过去的十二年间，行政问责制度在中国从无到有，完成了由行政命令式问责向制度化问责的转变，在这期间有成千上万的政府官员因工作失职、渎职，个人生活作风不硬，腐化堕落，其行为背离党的宗旨，国家使命，人民

13、期寄，进而受到问责，承担了应有的责任。“非典”以后，为适应新形势下对官员权利监督制约的需要，建立适应市场经济发展需要，建成与国际接轨的现代国家治理体系。行政问责制走上了制度化的轨道，使得对官员的问责做到了有法可依，如党政领导干部辞职暂行规定、公务员法，以及各省市出台的有关问责的政府规章。行政问责是对政府及其官员进行监督的方式之一，其核心在于，任何人只要成为国家公职人员，任何国家机关只要获得国家授予的公权力，那么他的行为尤其是履行公职时的行为就将被纳入到监督问责的范围，不管何时何地，对他的问责贯穿始终，对于公职人员即便是离职退休，如果在职期间违背了法律、法规，也同样不能逃脱被问责的境地，如周永康

14、案、徐才厚案。但在考察过去十二年的问责制度体系之后，我们发现我国问责制度仍然存在不少问题。我国现价段的问责制度并没有将问责贯穿于吏治的全过程：1.问责更多地集中在官员贪污贿赂，重大公共卫生事件，重大安全生产事故发生之后，造成重大财产损失，人员伤亡，恶劣影响，引起社会的高度关注之后，对其主管领导，分管领导，直接领导人进行问责，其承担的更多的也只是法律责任和行政责任，而对于领导层的决策失误，以及执行前，执行过程中的事前、事中问责则很少被提及；2.普通公务员群体的“庸、懒、散”即不作为，但这种情况很少被启动问责，原因就在于这方面具体制度的缺失，这也是行政机关行政效率倍受诟病的原因之一；3.我国没有统

15、一的问责法规，问责法规散见于各单行法规，政府规章中，其立法层级不高，水平参差不齐，这也直接导致了问责制度的缺陷，造成了问责的主客体、程序的差异，难以做到统一标准，执行有力，对官员的问责仍旧带有一阵风似的“运动战”、“游击战”特点，问责制度并没有成为官员的“紧箍咒”。 （二）我国行政问责的具体问题及原因分析： 1.问责法律体系不健全，没有统一立法我国2006年开始实施的中华人民共和国公务员法中规定“领导成员因工作失误、失职造成重大损失或者对重大事故负有领导责任，应当引咎辞去领导职务”。对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度，都没有统一、具体和明确的界定。当前，官员的很多行为都应当受到彻底、明确的

16、责任追究，但苦于没有全国统一的问责法规及相关的配套制度，即存在非常严重的制度稀缺。其原因表现为两方面：一是我国有关问责的法律规定不够具体、明确，如上所举的例子中可以看出，问责的不具体，造成的直接后果就是问责的自由裁量权过大，没有统一的标准，可操作性不强，带来了问责的不确定；二是地方行政问责规章之间缺乏统一性。原因在于，地方问责法规更多的出于有规章制定权的政府之手，相对于全国而言，各省市之间是相互封闭的，制定的规章都是根据本省市实际情况，突出本省亟待解决的问题，所以各省之间必有差异，且各省市的规章只能适用于本省的行政区域内，不具有全国性；最后，问责法规分散，门类众多，有党出台的规定，有政府出台的

17、规章，还有人大出台的法规，问责法规来自多部门，不同的层级，有没有冲突解决的明确规定，造成了法律引用的困难。 2.问责主体缺位、混乱2004年安徽省阜阳市发生的毒奶粉致婴儿死亡事件，安徽省委、省政府对阜阳市副市长马某、市工商局局长周某给予党内严重警告、行政记大过处分，同时责令二人辞去领导职务。根据宪法和法律的规定，我们发现省委、省政府的处分是违法的，因为根据规定，人大或者常委会有权选举和罢免副市长，人大常委会有权任免政府各机构的主要负责人，并且有权利机构选举的政府官员和政府的任期是相同的，非经权力机构通过法定程序或者官员自愿提出辞职，行政机关是无权罢免或者责令其辞职的。 王玉.行政问责的逻辑意蕴

18、、基本模式及制度创新.四川大学硕士论文.2007年问责的缺位表现为官员的违法违纪行为没有被问责，问责的混乱就像毒奶粉事件中表现的那样，对权力机关选定的官员越权问责，暴露出监督主体职权不明确，信息不能互通，资源不能共享的问题。目前对我国政府的问责主体大致分为两类，一类是国家的，包括政府自己上级对下级的问责，国家权力机关的问责，国家司法机关的问责；另一类来自民间，包括民主党派问责、公民问责、舆论问责等。但每种问责形式自成一体，难以形成合力。由于存在共同利益，同体问责难以发挥其应有的作用，异体问责形同虚设，导致了人人都能问责，但又人人不能问责的怪象。在我国异体问责中最重要的是各级人民代表大会，虽然我

19、国宪法以及监督法都规定人大对政府有监督权，但具体应该监督什么、按照什么程序监督以及如何惩处等，都还缺乏具体可操作性的规定。其次我国的人大代表是非职业化的代表，而主要是来自社会各行各业的人，他们有自己的本质工作，更本不可能分出太多的精力来履行人大代表的职权，甚至没有能力去实现人大代表的监督权。最要命的还有，既然政府是由人大产生的，人大又拥有监督政府的权力，人大也应该认真监督好自己选举出来的政府，但实际上人大却也没有因为监督无力或者监督缺位而受到谴责或制裁。最后，人大不能监督政府的一个重要原因，是和人大代表的身份有关系。大量的数据显示，无论是全国人大代表，还是地方人大代表，政府官员的比例都占到50

20、%甚至更高的比例。 韩志明.中国问责十年风雨路.新华出版社,2013:265另外，民主党派对政府的问责；新闻媒体对政府的问责，法院对政府的问责，大众对政府的问责都有缺位。在民主法治国家，异体问责不仅是监督政府的强有力方式，其问责效率更是高于同体问责，原因在于，其一，异体问责主体存在的主要职责之一就是监督政府、问责政府及人员，他们与政府只存在监督与被监督的关系，没有一致的部门利益，不存在领导与被领导的关系，从而保证了问责的公正性；其二，同体问责存在着天然的弊端，因为上级对下级的问责是建立在领导与被领导的关系之上的，当上级与下级需要承担共同责任的时候，就难以保证问责得以客观公正的进行，可能造成问下

21、不问上的不公平问责。而实际情况是我国的问责大多的还是同体问责，异体问责并没有发挥其应有的作用。 4.问责客体权责难确定、不全面由于我国是一党执政国家，行政首长负责制是我国现行的行政体制，一级政府有党委书记和政府首长共同领导，共同决策，但当出现领导失误、失职应当追责时却只能问责行政首长，对于党委书记便可以适用党内法规，其权力界定不清、责任界定不明，对谁应当负主要责任，谁应当负次要责任难以界定，这就不免造成处理不公；再有，对于集体决策，如果决策失误，决策违法，那么将怎么来启动对决策主体的问责，由谁来承担责任，在现行的法律法规中并明确清晰的界定。问责的全面性表现为：根据权责一致的原则，只要是符合国家

22、公务员法关于国家公务人员界定的人都应当在其法定职权范围内受到监督，当其行为不符合职权要求时就应当受到问责。但在具体的问责规定中，如问责领导暂行规定把问责的客体界定为中共中央、国务院及内设机构的主要领导人，各级政府党委的领导人，各部门的主要负责人，并没有明确把普通公务员规定在其中。长期以来，我国行政问责的重点集中在一些重特大事故上，主要是追究各级政府领导成员监管失职、渎职，以及贪污受贿行为的责任，这类问责更多的是让被问责的领导干部承担法律责任和领导责任。但是因为领导层决策失误，工作不作为或无为给国家和社会造成的损失同样是巨大的。前国家审计署审计长李金华在“中国科学与人文”论坛上指出：“领导决策失

23、误带来的巨大浪费比装进个人腰包更严重。” 江凌.依法行政与行政问责.中国人事出版社,2013:139因为在现行领导体制下，行政首长有最终决定权，一个失误的决策可能会带来十几亿、甚至几十亿的浪费，这样的损失甚至比官员的贪污浪费所造成的损失还严重。由此可见，实践中行政问责的情形更多的集中在官员的失职、渎职这些严重的违法犯罪行为，对领导层的决策失误，官员在具体执行过程中出现的执行不力，领导的用人责任等进行的政治上的、道德上的问责还是很少被启动的，以及实践中老百姓办事时遇到的，政府的门难进、脸难看、推拉扯皮等不作为现象也很少被问责，由此可以看出对政府工作人员的问责远未达到全面的要求。在我国笼统地把法律

24、责任的承担方式与问责承担方式重合，比如中央出台的问责暂行规定，但二者是有区别的，法律责任具有被动性，如行政主体被责令赔礼道歉、赔偿损失、回复原状等，对行政公务员的行政处分或者行政追偿。但问责的承担方式除了法律规定的被动方式外还有主动的，如引咎辞职、公开道歉，将两者重合缺乏合理性。再有就是对引咎辞职的不当使用，引咎辞职只用于官员对于其主管事务负间接领导责任时，自己主动提出辞去领导责任，用以表示自己的过错，所负的是政治上的责任，并不需要引咎辞职的官员承担法律责任。但在实际工作中，引咎辞职被乱用、滥用，一些本应对其行为负法律责任的领导人，避重就轻，以引咎辞职为掩护逃避了法律的制裁。对那些在问责过程中

25、主动承担责任，但又保留公职的人，在被问责后其工作去向，福利待遇，启用期限等没有具体规定，如党政领导辞职暂行规定仅仅要求“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的领导干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况进行适当安排”。但这样的规定既不利于官员的复出，也会误导公众，因为对有的被问责的官员可能很快得到任用，而有的则相反，并且会让公众觉得被任职的官员只是在等民怨平息，而后东山再起，减少公众对政府的信任。此外，虽然我国宪法和法律赋予了人大、法院、以及公众对行政主体及其行政公务人员的问责启动权，但在现实的工作生活中还是局限于党政机关或者上级行政机关来启动，究其原因，如人大的质询权、罢免权、特别问

26、题的调查权等缺乏细致明确的程序规定，可操作性不强而很少被应用，使问责难以规范和落实。 三、完善我国行政问责制建设的思路及对策稳定高效的问责制度将对我国经济社会的发展做出有益贡献，鉴于我国问责制的发展现状，本文将从以下六个方面提出完善我国问责制的对策：（一）构建统一立法，完善问责法律制度回顾过去十二年我国问责制的发展历程，虽然“政策先行、地方立法先行”的立法模式在一定程度上缓解了问责机制在发展初期亟待解决规范化和制度化的客观需求，但随着问责实践的不断开展，这种立法模式已经不适应问责制发展的需要，为了使行政问责制走上常态化、规范化和法制化的轨道，需要进一步统一立法，完善工作程序和责任程序主题及行政

27、问责的层级和对象，使行政问责制这一监督形式得以依法、有效、健康的开展。所以需要制定全国统一的行政问责法，以明确政府及公务员的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任，将政府及公务员的责任以法律的方式予以确定，明确问责主体、范围、客体、责任方式、期限、赔偿等事项，做出明确的、可操作性的法律规定。 肖文光.我国行政问责制的完善策略研究,中国海洋大学硕士论文,2010（二）明确划分行政责任，健全责任体系理想状态下的问责机制是建立在权责明晰化的基础之上，如果有明晰的公权力行使边界，官员一旦越界就将受到问责，这就使得问责制有着时刻准备着发“挥敲山震虎”的功能，同时也有助也问责结果的公平、公正。然而事实上政

28、府的各职能机构普遍存在着职权不清，权责相近，权责交叉重叠的弊病。这种缺陷使得问责机制在现实的实践中被弱化，很难实现设计问责制度时的预期效果。因此，应当根据权责一致的原则，采用定性定量的方法，在全面梳理并合理划分权责的基础上，将公权力及其相对等的责任落实的每一个岗位和每一位行政人员上，并重点解决中央和地方之间、上下级之间、正职和副职之间以及党政之间的权责划分。 冯涵.我国行政问责制实施中的困境及对策分析.内蒙古财经学院学报,2011（8）:20（三）重视程序，确保程序正义程序正义是实体正义得以保证的必备要素，良好的制度设计如果没有一套可行的程序予以保障实施，那将使制度虚无化，不能真正的发挥其应有

29、的作用。行政问责制度的建立应当包含一套规范的，具有很强的可操作性的程序予以保障实施。其中要注重完善人大问责程序和公民问责程序，完善人大问责程序，要把宪法赋予人大的问责政府官员的权力询问、质询、罢免权等通过规范的程序加以保障、细化，使之更具有可操作性；同时要完善公民问责程序，建立一套可启动、有依据的公民问责程序，使公民监督政府的权利真正发挥出来。要完善被问责官员的复出程序，被问责而辞职或免职的官员的复出，其程序应当公开化，被问责的官员重新担任领导职务也应当公布相应的程序要求。（四）完善、落实政治问责机制我国政治问责的主体是各级人民代表大会及其常务委员会。我国宪法规定：国家行政机关、审判机关、检察

30、机关由人民代表大会选举产生，接受人民代表大会及其常务委员会的监督，并对他负责；同时人大及其常委会对“一府两院”的监督、制约，是宪法和法律赋予的职责。人大及其常委会在启动问责的过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，所以要进一步强化人大及其常委会对政府及其工作人员的监督权，认真落实责任追究机制。要完善人大的质询权，质询主体范围窄、方式单一、公开性低、力度不大的弊端；要拓宽罢免事由，不仅仅局限于对官员的违法犯罪行为才启动罢免，如失职、人大代表对政府工作人员工作不满意都可以成为罢免的事由；要完善引咎辞职制度，对引咎辞职的责任主体、过程性质、责任大小等都要用法律予以明确的界定。（五）实现信息公

31、开和政务透明信息公开与政务透明构成民主监督的基本前提和必要基础，其内容主要包括两个方面，其一是政府官员行使权力过程的全方位公开。依照民主政治的理论，官员执掌的公权力源于人民的授予，作为权利的真正所有者人民当然有权知悉权力行使的一切情况，因为对人民负责必然意味着首先要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的实现，这同时也是人民群众得以及时发现行政官员失职行为的有效途径，并将其执于监督之下的基本前提。其二是问责过程和问责信息要全面公开，这是问责法治化的内在要求，并且直接关系到程序正义，而程序正义的重要内容就是要求政府将问责过程和信息置于阳光之下，接受人民的监督。 曹鎏.行政官员问责的法治化研究.

32、中国法治出版社,2011:188（六）培育成熟发达的公民社会问责机制得以迅速发展成为我国政府治道变革的重要突破口并在治吏实践中得到广泛应用，是由于政府的自上而下的改革动力模式下完成的，但政府在问责制变革中扮演着改革者与被改革者的角色，这种同一主体扮演两种角色的改革方式让人们对其改革的可靠性和权威性提出了质疑。随着改革的深入，这种政府主导的改革模式频频遭遇困境就是其固有弊病的真实反映，故在这场变革中引入公众的力量，借助公众所具有的强烈主权意识和政治意识，以形成对官员强有力的监督。让公众全程参与问责，既有利于问责机制的良好运转，更体现了人民主权的原则。因此，建立健全公众参与机制，促醒公众的参与意识

33、和监督意识，培育成熟、发达的公民社会，以便为问责机制夯实基础。参考文献1顾杰.论我国行政问责制的现状与完善,J.理论月刊,2004（12）2韩剑琴.建立责任政府的新探索-行政问责制,J.探索与争鸣,2004（8）3周亚越.行政问责制的内涵及意义,J.理论与改革,2004（4）4谷茵.公民问责与责任政府的构建,J.学术探索,2012（3）5王玉.行政问责的逻辑意蕴、基本模式及制度创新,J.四川大学硕士论文,20076韩志明.中国问责十年风雨路,M.新华出版社,20137江凌.依法行政与行政问责M,中国人事出版社,20138肖文光.我国行政问责制的完善策略研究,J.中国海洋大学硕士论文,20109冯涵.我国行政问责制实施中的困境及对策分析,J.内蒙古财经学院学报2011（8）10曹鎏.行政官员问责的法治化研究,M.中国法治出版社,201111周亚越.行政问责制比较研究,M.中国检察出版社,200812李军鹏.责任政府与政府问责制,M.人民出版社,200913孙彩虹.中国责任政府构建与国际比较,M.中国传媒大学出版社,200814刘玉平.关于行政问责法制化的研究,J.行政与法,201415胡凯波.我国行政问责制的困境与对策,J.湖南经济管理干部学院学报,2005