中国信托业发展的历史脉络(28页).doc

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1、-中国信托业发展的历史脉络-第 28 页中国信托业发展的历史脉络旧中国的信托发展史信托在中国的实践史，从引进之初就是信托业的实践史，发展至今，营业信托仍然是最主要和最普遍的信托形态，民事信托一直没有得到很好的发展。造成这一情况的原因大致有二：其一，信托作为个人安排财产转移与管理的设计并非我国的传统，而民法上的一系列设计基本能满足个人在民事领域对财产转移和管理的需求；其二，信托业务开创的目的，在旧中国主要与机构投机盈利相联系，在新中国改革开放后则主要与国民经济发展相联系，均不是为了满足个人的民事需要。信托在20世纪初开始传人中国。我国最早出现的信托机构可以追溯到1913年日资设立的大连取引所信托

2、株式会社，该信托社的事务包括强制保证、保证买卖契约的履行、办理清算等。此后，又陆续出现了一些小规模的信托机构，大部分集中在东北地区，主营农产品出口贸易及相关业务。此时尽管有了一些信托活动，但还没有形成完整的信托行业。近代信托学说在1917年前后传人我国。1917年至1921年间，徐沧水、潘士浩等撰写的介绍英美日等国信托业发展状况以及信托实务和学理的文章，在当时的银行周报上陆续发表。作者们看好中国信托事业的前景。自1921年大量专业信托机构涌现开始，到1949年新中国成立，中国近代信托业大致经历了四个发展阶段，分别是：1921-1926年的兴起阶段，1927-1937年7月的初步发展阶段，193

3、7年8月至1945年8月的畸形繁荣阶段，1945年9月至1949年的衰退阶段。一、1921-1926年：中国近代信托业的兴起1921年夏秋之际，上海地区先后成立了12家华资专业信托公司，不仅标志着中国近代信托业的诞生，也宣告上海成为旧中国的信托业中心。（一）信托机构概况股票投机催生了信托公司。1920年下半年开始至1921年初，受到第一次世界大战后出口停滞、进口下降、国内时局动荡等因素影响，充斥市面的大量游资急于寻找新的投资途径。与此同时，上海交易所林立，获利丰厚，游资为利益所吸引，纷纷投资于交易所。但不久之后，上海的银行和钱业察觉到交易所的投机成分，不办理以交易所股票抵押放款，使交易所的资金

4、来源成为问题。为获得新的资金来源，投机者创办信托公司，募集社会游资，然后以交易所股票向信托公司拆借资金。在1921年成立的12家信托公司中，绝大多数志在投机而非信托。通常的做法是：交易商以股票为抵押，向信托公司获取资金，信托公司则将本公司股票在交易所中买卖，相互炒作。当然，并非所有的信托公司都是为了投机而生，反对投机的信托公司也同时存在。如中央信托和通易信托设立的动机就是为了抵制其他信托公司套取资金。这两家公司重点经营信托、存贷款和保险等，并先后设立了完整的治理结构和业务部门体系，为其日后的持续健康经营奠定了良好的基础。虽然没有参与投机，但中央信托和通易信托在经营上仍偏离了信托主业，财产管理业

5、务的比例很小，主要充当信用中介融通社会资金，与商业银行的差别不大。这一现象并非中央信托和通易信托独有，而是中国近代信托业的整体特征。随着交易所投机本质的逐渐暴露，政府监管部门和银钱界开始采取措施限制信托公司。加上上海市面银根收紧，交易所事业由盛转衰，股价暴跌。交易所的崩溃直接导致从事投机业务的信托公司严重亏损，纷纷停业或改组经营他业。这就是所谓的“信交风潮”。至1921年3月，上海原有的140余家交易所只剩下12家继续营业，而12家信托公司中也仅存中央信托和通易信托两家。“信交风潮”后，信托业的发展陷入了停滞。（二）信托制度的构建和信托学说的发展在这一阶段，北洋政府对信托业的管理十分混乱，信托

6、公司只要按照公司法律在农商部进行注册即可，如果要经营银行业务，也只需要在财政部立案注册，领取银行执照。政府缺乏必要的管理是造成信托参与投机的一个原因。信托学说在这一阶段得到了较为广泛的传播。一方面，为遏制投机风潮，马寅初、徐沧水、徐裕孙、朱义农等人纷纷通过演讲和文章的形式，介绍国外信托发展的经验，总结中国信托业的弊病，敦促政府出台相关法律。另一方面，学术界不断探讨中国信托业的发展方向。徐沧水认为，信托公司不应偏向银行业务，如果信托公司要经营银行业务，不如干脆称为银行，“又何必而日信托公司？”茅恩炳则提出相反观点，他总结了信托机构经营的十三类业务在中国的可行性，得出的结论是：信托公司“营业之范围

7、虽广，而吾国信托公司可营之业则稀”，指出商业银行化的经营模式最适合当时的信托公司，这一观点在“信交风潮”后得到了金融界的广泛认同。总体上看，近代中国信托业的兴起具有明显的投机性，即便是经营稳健的公司，也往往偏离了信托主业。相关法律的缺失，则使整个行业处于无序经营的状态。作为一个新兴事物，信托的观念还没有被普通百姓所接受，信托的定位更是远远没有厘清。而当时的学者们关于信托公司应采取银行化还是去银行化经营模式的论争，到现在仍是一个没有完全解决的实践问题，引入深思。二、1927-1937年7月：中国近代信托业的初步发展1927年南京国民政府成立之后至1937年抗日战争爆发前夕，是中国金融业快速成长的

8、阶段，信托业在这一时期内也取得了长足的进步。信托机构数量较之前有了巨大的提升，经营方面也日趋稳健。（一）信托机构概况这一时期，信托业获得全面恢复，得到长足发展，形成了华商信托公司、商业银行信托部、官营信托机构和外资信托机构并存的格局。首先，这一期间，全中国新成立的华商信托公司有16家，大部分集中在上海，而且分布在其他地区的5家公司也都在上海设有分部，上海作为信托业中心的地位进一步得到巩固。其次，1930年前后，银行设立信托部的风潮席卷全国，到1937年抗战前夕，全国共有79家银行设立了信托部，几乎占银行总数的一半。再次，1927 -1937年，上海地区新成立了5家外资信托机构，基本上由实力雄厚

9、的洋行投资。与华资信托机构相比，外资信托机构具有两个明显的特点。第一是经营模式与欧美各国信托公司相似，主营各种信托业务；第二是投机色彩浓厚，经营状况不稳定，存活率低于华资信托机构。这一阶段，信托业的复苏主要有三方面的原因：其一是该时期上海市面的资金较为充裕，内地时局动荡和国际银价下跌促使大量的游资涌入上海；其二是中央信托和通易信托这两家“信交风潮”后幸存的公司长期以来表现良好，帮助投资者重新树立了对信托业的信心；其三是专业人士坚持不懈的宣传，增进了社会对信托的认识，扩大了信托业的影响。在经营上，新的信托公司总体比较稳健，大都存活了较长的时间。银行业务成为当时大部分信托公司的主营方向，投资业务的

10、重要性也日益突出，但主营真正意义上的信托业务的公司仍然极少。究其根本原因，是信托需求的增长相对缓慢。信托公司在供大于求的市场中为了生存，不得不偏向银行业务；而充裕的资金供给，也削弱了其发展信托业务的动机。此外，大部分信托公司的经营者与银行界有千丝万缕的联系，其经营手法很容易受到银行的影响；而国民政府一直未颁布专门的信托法规，对信托公司银行化的经营方式没有加以约束。政府部门为满足自身的特殊需要，出资成立了上海市兴业信托社和中央信托局两家官营信托机构。上海市兴业信托社由上海市政府设立，其营运资金来源绝大部分是资本金和上海市银行提供的借款，偏重于经营具有垄断性质的市政公用事业，此外还大量投资于房地产

11、，并开展了证券买卖、保险、代理等业务。中央信托局由中央银行拨资1 000万元成立，主营储蓄、信托存款、保证及代理购料等信托附属业务。（二）信托制度的停滞与信托学说的推广这一阶段的信托制度体系仍然处于空白。早在1932年夏天，朱斯煌、程联等人就开始草拟信托法和信托公司法。1935年上半年，国民政府有制订信托法规的提议，这些学者将草拟的信托法文稿呈送政府参考，但终无下文。尽管没有政府的主导，但信托行业内部仍进行着自发性的努力。1932年1月，在程联的发动下，中国第一个信托同业组织“上海信托业同人叙餐会”成立。该组织为非正式团体，最大规模时有19家会员，工作内容包括发行刊物、举行公开演讲及刊登联合广

12、告、研究信托法理、讨论实务、办理其他信托有关事项。叙餐会在信托制度法律研究、实务开展方面作出了一定的贡献，为日后的同业合作奠定了良好的基础。这一阶段，信托学说在国内进一步得到推广。袁愈俭、程联、孔涤庵等人相继出版了有关信托学理的专著；张辑颜、杨荫溥、潘子豪等人在其金融学专著中专门加入了介绍信托的章节；复旦大学和沪江大学商学院开设了信托课程；中国第一本专门研究信托的学术期刊信托季刊创刊。信托学说的深入研究与推广，为信托业的发展提供了一定的理论指导。纵观1927-1937年7月间的中国信托业，无论是行业规模还是经营范围，都有了很大的扩充，信托附属业务取得了一定的发展。但这一阶段，大部分信托机构的经

13、营依然偏离了信托主业，盖因当时的工商实业不发达以及中国长期以来形成的社会习惯，导致信托需求不足。这个问题一直制约着近代中国信托业的发展。三、1937年8月至1945年8月：抗战中信托业的畸形繁荣抗日战争爆发后，中国信托业的格局发生了变化。随着日军占领上海以及汪伪政权的建立，部分信托机构内迁，重庆在信托业的地位日益重要，此外散布在全国其他地区的信托机构也逐渐成为一股不可忽视的力量。（一）信托机构概况1信托机构的变动。上海的信托业中心地位发生动摇。一是官营信托机构被迫内迁或停业。二是外资信托机构新设数量少，且存活率极低。三是华商信托机构的极度繁荣。这一阶段，有四五十家华商信托公司成立，18家银行新

14、设了信托部。此外还出现了一批未经任何部门登记注册，不知名的非法信托机构。之所以出现这一局面，主要有四个原因：其一，当时上海市面资金泛滥。至1939年底，上海地区的游资已达到30亿元之多。其二，当时金融业正常放款难以顺利开展。由于局势动荡，银行及钱庄的存款多以活期为主，导致其不得不提高存款准备金、比率，加上物价飞涨，放款的风险大大增加。其三，投机事业空前猖獗。1938 -1940年的投机，主要以外汇、黄金为主；1941年之后，又转向证券、房地产、物资买卖等领域。其四，信托监管的相对薄弱。银行在战时受到了严格监管，不得进行不动产买卖等业务，但信托公司这方面却没有限制，优势明显。这些因素促使一些实力

15、雄厚的工商企业纷纷添设信托公司作为其附属金融机构，以满足融资和投机的需求。此时重庆在信托业的地位日益重要。中央信托局迁至重庆后，国民党政府对其重视程度更加提高。在政府的扶持下，中央信托局业务飞速发展。除了中央信托局，一些大银行也相继将总部连同信托部由上海迁至重庆。加上重庆原有的银行和银行分支的信托部门，重庆地区的信托机构数量显著增加。在这些机构的共同推动下，重庆信托业的规模日益提升，几乎成为可以与上海相提并论的信托业经营中心。2信托机构的经营。这一阶段上海华商信托机构的主要收入来源仍然是银行业务，但信托主业的地位有所加强，表现在三个方面：首先是信托附属业务增长极快，保管、仓库、代理房地产、代理

16、保险、代理买卖证券等业务发展迅速。其次是商务管理业务有所发展。战前只有诚孚信托一家公司开展商务管理业务，战时又有正中实业信托加入。这两家机构接受实业公司的委托，保管公司股票，全权办理各种事务。最后信托投资业务有了较大的发展。不少信托机构推出共同投资信托业务，吸收社会游资进行投资，本属于真正的信托业务，但由于信托机构均承诺“保本保息，派分红利”，所以是一种变通，属于“中国化之业务”。同时，上海的华商信托机构的投机性明显增强，不仅出现了一些专营投机的非法信托机构，甚至合法的信托机构中，经营投机业务也相当普遍，连一些公认稳健的公司，也不能免俗。但当时如果一味坚持明确的主营方向，不善应变，随时有可能停

17、业倒闭，所以这种情况亦可说是信托公司的无奈之举。官营信托机构在业务范围上也有一定的扩充。中央信托局除了原有的信托、储蓄、保险、购料等业务得到强化外，还新开辟了印刷、易货、运输等业务。3战时信托公司的结局。尽管战时成立的信托公司数量多，但存活率远低于战前。58家华商信托公司加上6家外资信托公司，维持到战后的仅为30家，存活率不足50%。信托公司的资产在战时的物价上涨中大幅缩水。（二）信托制度仍处于真空汪伪政府战时出台了一些信托相关法律，但对信托公司的经营没有任何指导。同一时期，国民政府也没有建立信托制度体系，所以这一阶段，中国的信托制度仍基本上处于真空状态。在同业合作方面，“上海信托业同人叙餐会

18、”发挥了积极的作用，更具影响的是“上海特别市信托业同业公会”这一正式信托同业组织的成立，初始会员有29家信托机构。此外还出现了第一家专门培训信托从业人员的机构新亚信托人员训练所，研究信托学术，造就信托人才。信托同业合作的加强，提高了行业的独立性和社会地位。总体上看，抗战时期中国的信托业达到了空前繁荣的地步，但经营中投机性和不稳定性大大增加，信托本业所占比重仍然过少，行业的整体资本与资产总额严重缩水，机构存活率下降，这种繁荣实际上是畸形的。四、1945年9月至1949年：统制经济体制下信托业的衰退抗战胜利后至上海解放前夕，随着国营信托机构相继回迁，上海再次成为信托业的中心。这一阶段，基本上已没有

19、外资信托机构在上海开展营业，行业的基本格局由华商信托机构与国营信托机构两大阵营组成。（一）信托机构概况1华商信托机构经营艰难，数量萎缩。1945年9月，国民政府财政部相继出台了一系列法令，专门清理和恢复收复区的金融机构。清理之后，华商信托机构数量骤减。同时，受通货膨胀的影响，这一阶段华商信托机构的资产总额较战前大幅缩水。在经营方面，这一阶段的华商信托机构面临着巨大的困境，呈现出三个特点：首先是信托主业和附属业务举步维艰。战后上海物价上涨更为严重，信托机构难以吸收存期较长的信托存款，附属业务的手续费收入也被抵销，就连盛极一时的代理买卖证券和代理房地产业务，也因为法规禁止和市场低迷而难以开展。其次

20、是银行业务不易经营。物价上涨和国民政府对存放款利率的严格管制，导致正常银行业务难以维持，大量资金转入地下钱庄。最后是投机业务盛行。持续的通货膨胀之下，信托机构不可避免地参与到投机之中。先后有6家华商信托公司及其改组后的银行因投机行为受到处罚，其中通易信托更是被吊销了执照。2官营信托机构发展迅速。与华商信托机构的惨淡经营相比，这一阶段的官营（主要是国营）信托机构发展迅速，逐渐成为上海信托业的主导力量。国有银行信托部在这一阶段获得了空前的发展，其中农民银行、中国银行、交通银行三家最为突出。它们利用政府的支持，在开展传统业务的同时，也增加了一些创新，但更主要的还是大量参与倒卖等投机活动。中央信托局经

21、历了战时的快速发展后，逐渐脱离中央银行，演变成政府执行国策的重要机构，规模迅速扩大，政府指定业务的重心更加突出。（二）信托制度的初建战后国民政府逐渐建立了一套信托机构的管理办法。尽管对华商信托机构的发展产生了一定的抑制，但仍是信托制度建设上的进步。这一阶段的行业建设越发成熟。1947年5月成立的上海市信托商业同业公会，前后拥有13家会员，发挥了同业组织的作用，但由于环境限制，其努力的结果并不理想。总体上看，1945年9月至1949年，中国信托业逐渐衰退。华商信托机构的生存空间被日益压缩，尽管在行业建设上取得了一定进步，依然不能挽回整体的颓势。官营（国营）信托机构虽然看上去欣欣向荣，但发展的本质

22、是畸形的。中国近代信托业几经涨落后，终于走到了尽头。回顾中国近代信托业的发展，其萌芽于20世纪初，在“信交风潮”中大起大落，经历了抗战前的快速发展和抗战时期的“畸形繁荣”，最终在战后走到了尽头。在这一演进过程中，有三个问题一直存在，制约了信托业的进一步发展。首先是行业地位不高。与银行、钱庄、保险等其他金融行业相比，信托业兴起的时间较迟，规模、影响力相对薄弱，始终处于金融业中的次要地位。其次是经营偏离主业。中国近代的信托主业薄弱，即使是发展较快的信托附属业务，其开展的目的也并非为了推动信托主业。导致这一问题的原因主要有两个，一是信托需求不足和金融市场环境动荡；二是当时国人还没有形成信托观念。信托

23、机构为了生存，偏离了信托主业经营。最后是信托制度建设的滞后。中国近代信托业始终没有建立一个完整的制度体系。究其原因是政府没有发挥主导作用，尽管业内人士也曾努力加强行业建设，但收效甚微。以史为镜，中国近代信托业演进中积累的经验与教训，值得今天的信托业借鉴。第三节新中国的信托发展历程新中国成立后，和其他行业一样，信托业也进行了社会主义改造，并于1949年11月设立了中国人民银行上海分行信托部。1951年6月，天津市由地方集资成立了公私合营的天津信托投资公司。但是，在社会主义改造任务完成后，我国开始推行高度集中统一的计划经济体制，信用集中于国家银行，金融机构的形式趋于单一化，原有信托业务消失，信托业

24、在中国的存在和发展告一段落。直到改革开放，信托业才得到重新恢复设立。信托业在中国的存废，是制度选择而非市场选择的结果；事实上，只有市场经济制度建立和完善，信托才有赖以存在的根本。信托业在我国的重新出现，是改革开放的产物。1979年10月，中国国际信托投资公司成立，标志着信托业的恢复。改革开放后，再次设立信托机构，恢复信托业，是国家适应经济体制改革的需要在金融体制方面实施的一个重要改革内容。一、1979-2000年：信托的探索时期（一）探索时期信托业的功能定位从1979年我国信托业恢复，到2000年之间的二十年间，属于我国信托业的探索时期。这一时期，中央部委、银行以及地方政府纷纷设立信托投资公司

25、，信托机构最多时达到600多家，信托业成为仅次于银行的第二大金融部门，与银行业、证券业、保险业一起，成为我国的四大金融支柱之一。在探索时期，虽然信托业经过多次清理整顿，但其功能定位，实行的均是高度银行化的混业经营体制本源的信托业务几乎没有开展。1从存款业务到贷款业务：强烈的银行色彩。1986年4月，中国人民银行发布了金融信托机构管理暂行规定，该规定将信托机构从属于银行体系，赋予了信托机构在业务经营和管理上强烈的银行色彩。(1)从资金来源来说，主要是存款性负债。这一时期，信托机构的资金来源主要为吸收1年期（含1年）以上的单位信托存款，但这里所说的“信托存款”，与一般银行存款并无实质区别。它所体现

26、的是存款人与信托机构之间的债权债务关系，而并未建立真正的委托人与受托人之间的“信托关系”。当然，由于缺乏必要的信托法律法规支持，这种“信托关系”事实上也无从构造。信托机构的另一个资金来源资金拆借，无疑也属于普通的银行业务范畴。(2)从资金运用来说，主要是自营贷款业务。这一时期，信托机构的投资或贷款分为委托和信托两类：一是委托投资或贷款，系委托人指明项目的投资或贷款，为代理业务。投资或贷款的经济责任由委托人承担。资金由委托人提供。坚持先拨后用，先存后贷。二是信托投资或贷款，以信托机构自行筹措资金和自有资金进行的投资或贷款。由信托机构承担投资或贷款的经济责任。资金来源主要通过发行债券、股票和同业拆

27、借等方式筹措。这里表述的“委托投资或贷款”，是信托机构所从事的最接近真正的“信托业务”的一类业务，但即使是这类业务，也明确规定了属于“代理业务”而非“信托业务”，委托人与信托机构之间的关系属于代理关系，并且由于委托业务需要委托人自负其责，信托机构开办的真正的委托贷款为数并不多。信托公司实际开展的主要是所谓“信托贷款”业务。该类业务虽然冠以“信托”之名，但并非真正的信托业务，其资金来源并非信托资金，而是负债资金；“信托贷款”的收益归属于信托公司自己，而非归属于受益人。因此，所谓的“信托贷款”实际上与银行贷款业务并无区别。(3)从监管方式来说，类同于银行管制。人民银行对信托机构的管理，当时采用与银

28、行基本相同的监管方式：一是与银行一样缴存存款准备金。要求金融信托机构按规定比例缴存存款准备金。二是与银行一样提留呆账准备。要求金融信托机构按规定提留一定比例的呆账准备金。三是与银行一样纳入人民银行的利率管制。要求金融信托机构的人民币及外币存、贷款等利率，按中国人民银行的规定执行。四是在财务会计制度及会计统计报表的管理和要求上，沿袭银行业的会计制度、会计报表、统计报表，按照银行的模式进行管理。可见，当时无论是从指导思想、行业管理上，还是从实务上，都使用了办银行的办法办信托机构，用管信贷的方法管信托业务，使信托机构具有强烈的银行色彩，信托业务具有强烈的银行业务色彩。将信托机构定位为与银行相类同的金

29、融机构，主要源自中国经济体制改革的阶段性需要。作为对国有集中控制的金融制度适应市场化进程的尝试和调整，信托机构在金融体制改革中扮演的角色，是在传统僵化的国家银行系统之外的、较少受到计划约束的新型“银行”类机构，社会各方对信托机构寄予期望的是它拥有比国家银行更具灵活性和弹性的融资渠道，以补充国家银行之不足，满足各方对资金的饥渴需求。因此，信托机构的初始功能定位首先是类同于银行的融资性功能，显著区别于发达国家和地区对信托机构的基于财产管理的投资型金融机构的功能定位。2改革的试验田：全能金融与混业经营模式。在探索时期，我国信托业不仅具有高度银行化的色彩，而且实行的是全能金融与混业经营模式，扮演了“金

30、融百货公司”的角色。自1979年银行开办信托机构后，混业经营的金融制度开始实施。20世纪80年代以来，国内建立了证券发行市场与流通市场，上海市的几家银行先后设立了证券部，之后各银行和信托投资公司都成立了证券经营机构。1990年底上海证券交易所和1991年初深圳证券交易所成立后，才出现了独立于银行和信托的证券公司。银行参与证券业务的主要形式是建立全资或参股的证券公司，或由所属信托投资公司设立证券部，主要从事企业证券的发行、代理买卖和自营业务。这期间银行还以发展“三产”的名义，投资开办了各种自营性的所属实体，涉及贸易、房地产、商业、酒店服务业等方面。信托机构同样广泛涉足了上述业务领域。在1986年

31、至1993年7月间，甚至作为中央银行的中国人民银行也投资兴办了一些盈利性公司或经济实体。因此，这一阶段的金融制度呈现出显著的混业经营特征。在这样的制度环境下，信托机构既经营信贷业务，又经营证券业务；既经营金融业务，又直接投资实业，也就不足为奇了。探索时期，实际上把信托机构当做了混业经营的改革试验田。信托机构的出现是作为在国家银行的信贷计划控制下满足日益增多的市场化投融资要求的一种变通方式，当然需要具有和银行相同的信贷功能；而地方政府和各部委之所以愿意积极设立和发展信托机构，是因为需要自主运用预算外资金，将其投入到自己所选定的项目的建设，在做大经济总量的同时，获得比存国家银行更高的回报。此外，通

32、过地方性的金融机构，更有效地把当地的储蓄转化为当地的投资。最后，在改革开放的初期，各地都急需外资，中央政府允许多种渠道从国外融资，新成立的信托机构也具有外汇业务的功能。所有这些对新金融机构的要求与愿望，都是因改革过程中经济利益分化而必然出现的，中央政府需给予满足。这些历史的因素汇集到一起，客观上要求当时新成立的信托机构应当是全能型的，既要有银行的功能，可以从事存贷款业务；又有实业投资的功能，这样才能实际地参与项目的建设；还具备在国外发行债券的资格。由此，强化了信托机构“金融百货公司”的倾向，逐步确立了信托业以经营银行业务为主的混业经营模式的合法性。（二）信托业的功能错位：偏离信托本源业务探索时

33、期，我国信托业的功能定位实际上偏离了信托本源业务，发生了错位。主要原因如下。1改革工具和融资工具的政策取向：难以定位于信托本业。信托业在我国的恢复是在完全没有制度供给的条件下起步的，国家没有明确的发展信托业的总体目标和思路，当时的许多制度规范笼统、模糊甚至错误，反映了社会对信托制度的陌生和信托观念的缺失。在把信托业作为改革工具和融资工具的政策取向下，加上长期以来形成的“非银行不金融、非信贷不信用”的错误观念，在业务定位方面，更多地把信托机构作为融资型金融机构而不是财产管理机构；在业务范围确定方面，没有正确地区分主要业务和兼营业务，更多地引入了非信托业务，颠倒了信托机构在业务经营上的主次之分，使

34、信托机构的主营业务等同于银行的资产负债业务，强化了信托机构的银行化特征，导致信托业没有致力于发展具有鲜明信托制度特征和体现信托优势的财产管理类业务，而是在行业扩张中一步步地偏离了自己的本源业务。另一方面，由于国家把信托业作为“改革的试验田”，许多新的金融业务交由信托机构先开办，很自然地引导信托机构演变成集银行主要功能、普通工商企业功能、证券公司功能于一体的“全能金融机构”。信托业“耕了别人的田，荒了自家的地”，功能错位就这样历史地形成了。2制度供给不足：信托本源业务难以开展。一般认为，要实现一国金融的发展，关键在于要建立一个良好的法律体系，以有效地保护投资者的权利。一国的法律制度越完善，对投资

35、者的法律保护越充分有效，融资障碍将越小，整个社会的融资成本将越低，金融市场及金融机构将越发达、越有效率以及市场价值越高，从而金融体系也就越有效。因此，以什么样的法律制度为基础来构建金融体系，对于一国的长期经济发展具有十分重要的指导意义。从根本上讲，信托是一种法律关系，委托人、受托人和受益人之间存在着复杂的权利和义务关系。信托当事人之间如何行使权利和履行义务，以及他们与其他第三方之间的关系，必须由法律来加以规范和调整；委托人和受益人的权利和利益，必须由法律加以保护。因此，制度建设特别是法制建设是信托业健康发展的根本保障。但是，在1979年到2000年的20余年间，我国从信托机构的设立到其业务运作

36、，却基本上处于无法可依的状态，制度供给严重不足，从而导致信托业无法真正成长和成熟起来。3人均收入水平低下：缺乏开展信托本源业务的客观经济条件。改革开放之初，由于经济长期处于停滞状态，我国居民收入增长很慢，绝对水平十分低下。1978年，城镇居民人均年收人为343元，而农村居民人均年收入则仅为134元；居民人均储蓄存款年末余额仅为21.9元。在改革开放之后相当长一段时间内，虽然居民收入有所提高，财富有所积累，但基本被用于满足长期以来压抑甚深的消费需求。因此，在整个20世纪80年代，人们所需要的不会超出银行储蓄这类“简单”的金融服务，不可能产生“投资”的愿望。在这种经济水平下，信托的本源业务财产管理

37、，只能属于金融服务的“奢侈品”范畴，曲高和寡，社会难以产生对它的需求，信托机构也就无从发展这类业务了。（三）信托业的清理整顿在探索时期，在上述这些矛盾困境中，信托业出现了普遍性的违规作业现象，使信托机构在我国金融制度变迁过程中常常成为一股无序的冲击力量，隐藏着巨大的风险。例如，一方面信托公司突破制度性限制，扩大资金来源，以各种方式超范围、超期限、超利率吸收存款，从拆借市场和证券回购市场违规拆人大量短期资金。这产生了转移银行资金、突破信贷规模的后果，削弱了中央银行监管的力度。另一方面，因为信托机构难以像银行那样得到廉价负债资金，往往使其提供信贷时不得不追求更高的利率水平，而根据风险和收益的对称关

38、系，信托业比银行业面临着更大的风险，加上不少信托机构内部管理混乱，导致不良资产率较高。由于信托业上述负面影响冲击了经济的稳定，导致了在1982年至1999年期间，监管部门先后五次对全行业开展清理整顿规范工作，其中以从1999年开始的第五次清理整顿工作最为彻底和有效。1信托业的前四次清理整顿。第一次清理整顿是1982年，重点是行业清理。当时信托业基本上处于自由发展阶段出现了一定的盲目性，扩大了基本建设规模，冲击了信贷收支平衡。有鉴于此，国务院于1982年4月下达了关于整顿信托投资机构和加强更新改造资金管理的通知，要求信托投资业务全部由银行来办，地方信托公司一律停办。这一阶段整顿的重点是业务整顿，

39、限定信托业只能办理委托、代理、租赁、咨询业务。第二次清理整顿是1985年，重点是业务清理。1984年我国农业丰收，经济发展过热，信托业务出现了又一次高潮，但是，信托业务基本上是银行存贷款业务的重复，而资金运用则多投向固定资产领域，在一定程度上助长了固定资产规模的膨胀。1984年底，经济过热造成货币投放和信贷规模双重失控，金融信托业随着宏观经济的紧缩开始全国性整顿，暂停办理新的信托贷款和投资业务，对存贷款加以清理。我国在1986年以后出现经济过热，导致资金需求过大，引发了金融信托业的迅速膨胀，由于管理工作跟不上，干扰了正常的金融秩序，分散了有限的资金，扩大了固定资产投资规模，影响了国家的宏观调控

40、，再次给国民经济造成了负面影响，随着国家对经济实行治理整顿，金融信托业又面临整顿收缩的局面。1988年10月，人民银行根据国务院关于清理整顿公司的8号文件精神，开始对信托投资公司的第三次清理整顿，重点是行业和业务清理。1989年9月，国务院发布关于进一步清理整顿金融性公司的通知，决定由人民银行负责统一组织检查、监督和验收。经过一年多的清理整顿，到1990年8月，信托投资公司从最多时的600多家锐减到339家。20世纪90年代初，信托机构又有了较快的发展，到1993年，全国的信托投资公司达到创纪录的700多家（不含各地越权审批的机构）。与金融信托业大发展相伴，由于管理失控，监管滞后，大量的信托公

41、司出现盲目拆借资金，超规模发放贷款，以及投资炒作房地产和股票等问题。1993年，为治理金融系统存在的秩序混乱问题，开始全面清理各级人民银行越权批设的信托投资公司。1995年5月，国务院批准中国人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见，要求银行开设的信托投资公司全部与银行脱钩或转为其分支机构，不得从事银行业务以外的其他业务。到1996年底，脱钩、撤并了168家商业银行独资或控股的信托公司，全国具有独立法人地位的信托公司变为244家。总结上述四次整顿的主要特点，一是以堵为主。信托公司从1986年开始放开手脚经营资金委托业务和资金信托业务，1988年由于大量办理假资金委托业务，

42、资金信托业务被纳入规模管理，至1990年资金委托业务也被纳入规模管理。1992年信托公司又开始大量拆借，1993年清理乱拆措，信托公司的银行资金来源被堵死。1996年信托公司大量设立证券机构，办理证券业务，到1997年底，国家要求证券业与信托业分离。至此，经过不断整顿，信托公司所形成的大量资产，变成了一个没有稳定负债支撑的局面，面临着支付风险、经营风险和财务风险。由于信托公司的合法资金来源渠道几乎完全失去，许多机构铤而走险，走上违规经营之路，这完全与清理整顿的初衷相违背。二是由于对信托业的功能定位不清晰，一直没有对信托业的功能定位进行适当调整，深层次的问题未得到解决。当时的信托模式是在中国金融

43、体制改革的过程中历史地形成的，出现种种问题的最重要原因是没有根据经济环境的变化，从制度上及时调整信托业的功能、地位和业务发展方向，使信托公司始终游离于财产管理等本源业务之外。2第五次清理整顿。1999年3月，国务院办公厅转发中国人民银行整顿信托投资公司方案的通知（国办发1999 12号）下发，标志着改革开放后信托业恢复发展以来最彻底的一次制度再造式改革正式启动。国办发125号文明确规定了这次整顿的目的，即通过整顿，实现信托业与银行业、证券业严格的分业经营、分业管理，保留少数规模较大、管理严格、真正从事受托理财业务的信托投资公司，规范运作、健全监管，切实化解信托业金融风险，进一步完善金融服务体系

44、。第五次整顿的具体措施主要包括：一是化解原有信托业风险。对问题严重、地方政府不愿救助或无力救助的信托公司一律实行停业整顿、关闭、撤销；少数经营状况良好或者经营状况尚可、地方政府又有意救助扶持的信托公司，采取政府注入资金、债权转股权、引入新的战略投资者、合并重组等方法化解债务、增加资本金，并全面清理债权债务，解决各类历史遗留问题，然后经人民银行验收和重新登记。二是实行与银行业、证券业分业经营、分业管理。禁止信托业从事负债业务，对信托公司所属的证券资产限期以自组控股证券公司、以评估后的证券资产参股其他证券公司、转让等方式全部剥离。三是明确将整顿后的信托业定位于主营信托业的金融机构，开展真正的受托理

45、财业务。这一次根本性改革的历史意义在于，国家以在制度层面上重新定位信托业的基本功能、促使信托公司回归财产管理的本业为主要目标，力图通过强制性制度变迁，彻底打破信托业发展的路径依赖，从根本上解决信托业无序经营、没有自己独特功能和独特业务的问题，从而再塑信托业，使之真正成为金融业的支柱之一。这次整顿于2001年基本结束。通过整顿只保留了60多家信托公司，我国信托业步入了规范发展时期。二、2001-2006年：信托的规范发展时期（一）“一法两规”相继颁布现代信托业的本源业务财产管理业务的核心基础是信托法律制度。改革开放后，我国信托业虽然恢复、发展了20余年，但历经曲折，主业不明、功能错位，是长期以来

46、困扰信托业的痼疾。回顾信托业的发展历程，信托机构一再偏离主业，虽有信托之名，却未行信托之实。一个重要原因是，长期以来我国的信托法律制度建设几乎是空白，信托的观念和运用多处于误解和歧义之中。2001年4月28日，在信托发展历史上终于迎来了一件具有里程碑性质的大事-中华人民共和国信托法正式通过。经过8年酝酿的信托法，最终将源自普通法系的信托引进了经济快速增长的中国，它的颁布和实施是建立我国信托制度的基石，为我国信托业回归信托本源业务提供了根本的制度保障，极大地促进了信托功能在我国的发挥和应用。在信托法实施后，2002年信托投资公司管理办法和信托公司资金信托管理暂行办法相继由中国人民银行发布实施。按

47、照这两个办法的规定，信托公司从制度上定位于主营信托业的金融机构，可以经营资金信托、动产信托、不动产信托和其他财产信托四大类信托业务，以及代理财产管理与处分、企业重组与购并、项目融资、公司理财、财务顾问、代保管等中介业务。我国信托法和2002年中国人民银行信托投资公司管理办法、信托投资公司资金信托管理暂行办法，被称为信托的“一法两规”。在“一法两规”中，信托制度的基础是信托基本关系，信托法对这些基本关系进行了规范；利用信托制度进行营业活动的主体是信托公司，信托投资公司管理办法对信托公司经营活动进行了规范；资金信托是信托公司的核心业务，信托投资公司资金信托管理暂行办法对这项业务进行了规范。“一法两规”的颁布实施，是我国为了打破信托业的路径依赖所作的强制性制度变迁，对于实现信托业回归本业，促进信托机构按照需求尾随型的金融发展模式走市场化道路，大力进行信托创新，发挥了基础性的、重要的规范和引导作用。“一法两规”的出台，标志着中国信托业从探索时期步入了规范发展时期。（二）“一法两规”促进信托业功能回归虽然信托制度移植到我国经历了一个漫长的过程，而且将来还需要一个逐步完善的过程，但信托制度的本质要义，在我国信托法中均