2022年2022年公共危机管理 .pdf

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1、第五章公共危机管理绪论近年来, 我国突发性公共危机事件接连不断地发生：从 1998 年的特大洪灾到 2008 年南方雪灾、 汶川地震, 从 “非典”到禽流感到甲型流感、三鹿奶粉事件, 从北京密云踩踏事故到贵州瓮安事件、云南躲猫猫事件等等。这些突发事件都对政府的危机管理能力提出了挑战。完善我国危机管理机制, 对于我国和平崛起、建设和谐型社会都具有深远的意义。1998年 6月中旬9 月上旬我国南方特别是长江流域及北方的嫩江松花江流域出现历史上罕见的特大洪灾。截至8 月 22 日，全国共有 29 个省、自治区、直辖市遭受不同程度的洪涝灾害，江西、湖南、湖北、黑龙江、内蒙古和吉林等省区受灾最重。在国际

2、局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下 , 危机频发已经成为各国政府不可避免的重大挑战。世界各国现代化发展的历史进程表明 , 当一个国家或地区的人均 GDP处于 1000 美元至 3000 美元的发展阶段, 往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期 , 也是危机频发的时期。我国正面临公共危机频发的威胁：1、从社会发展：经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建2、从自然角来看3、安全事故：20W 、200W4、公共卫生5、社会安全第一节公共危机基本概念一、危机的涵义1、定义危 机的 概念 可以 回 溯 到 古 希腊 时代 。 “ c

3、risis”这 个字 在 希 腊 文 中是“crimein ”，其意义即为“决定”（todecide） 。故危机是决定性的一刻、关键的一刻，是一件事情的转机与恶化的分水岭，是生死存亡的关头， 是一段极不稳定的时间和极不稳定的状况，是一种迫切需要立即做出决定性的变革的状态。书本：危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、 产品、服务、资产和声誉造成损害， 甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 6 页 -

4、 - - - - - - - - 迅速应对以消除负面影响。2、危机事件的一般特征破坏性：对组织或社会的生存和发展构成威胁。突发性、不确定性：出乎决策者意料之外，连锁反应紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制。公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注。非程序化决策：双重性：危机事件：任何可能危及组织及社会的最高目标和基本利益、管理者无法预料但又必须在极短时间内紧急回应和处理的突发性事件。二、公共危机的涵义1、定义公共危机指由于突发事件引起、严重威胁与危害社会公共利益和公共安全、并引发社会混乱和公众恐慌、 需要运用公共权力、 公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。危机的公共性：性

5、质、内容、范围、对象、主体、手段、后果。2、突发事件、危机与公共危机区别突发事件：突然发生、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。危机：组织基本目标、威胁、突发性事件。公共危机：公共危机是指由突发公共事件引起的 , 对政府公信力和社会秩序造成严重威胁的状态（突然发生的、事关公共利益）突发公共事件：2、危机、突发事件与公共危机区别危机：是一种对组织基本目标的实现构成重大威胁、需要组织必须在极短的时间内作出关键性决策和进行紧急回应的突发性事件。突发事件， 是指突然发生， 造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。公共危机：

6、 突然发生的、 攸关公共利益的、 对于组织的存在和发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。国家突发公共事件总体应急预案将突发公共事件主要分为以下四类：自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。公共卫生事件。 主要包括传染病疫情， 群体性不明原因疾病， 食品安全和名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共

7、6 页 - - - - - - - - - 职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件。 主要包括恐怖袭击事件， 经济安全事件和涉外突发事件等三、公共危机的分类、分级（一）公共危机的分类（二）公共危机的分级（一）公共危机的分类从公共管理的角度出发， 可以把公共危机分为政治性的危机事件、宏观经济性的危机事件、社会性的危机事件、 生产性的危机事件以及自然性危机事件。 （没有考虑地域或国界）1、政治性危机事件一般涉及到政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。政治性危机性事件主要包括战争、革命、政变、武装冲突、大规模的政治变革(如前苏联

8、与东欧巨变等)、政府重要政策的变迁(国有经济改革、社会保障制度改革等)、大规模恐怖主义活动、民族分裂主义活动以及其它政治骚乱等2、社会性危机事件主要源于人们所持的不同信仰、价值和态度之间的冲突，以及人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机，以及各种反社会心理等。3、宏观经济性危机事件是一个包括内容十分广泛的领域，它主要涉及到宏观经济变量的波动4、生产性危机事件是最常见也是发生频率最高的危机性事件。生产性危机事件主要源于技术因素、 防护性因素、 质量因素、管理因素以及各种各样的偶然性因素5、自然性危机事件就是人们常说的天灾。自然性危机事件也是近年来频繁发生的事件，它是那些给人们的生命和财产造成

9、严重损失的自然状况的突变，包括雨量的变化(干旱、大水泛滥、山洪暴发等)、地震、台风或龙卷风、流行性传染病以及其它自然灾害等。 自然性灾害不仅会造成严重的生命损失，更会严重影响农业产出，损害工商业的生产能力和其它各种组织功能的正常发挥，从而造成巨大的经济损失和生产能力的急剧倒退。（二）危机的分级根据国家突发公共事件总体应急预案，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素， 将危机事件分为四级， 即级（特别重大）、级（重大）、级（较大）和级（一般） ，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分

10、别由中央级、 省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。不同的危机类型有着不同的性质和特征，同一种类型的危机事件也会呈现出不同的状态和程度。 按危机的严重程度对危机进行级别划分，以明确危机处理的权限和责任主体，是危机管理的前提。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 6 页 - - - - - - - - - 根据国家突发公共事件总体应急预案，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素， 将危机事件分为四级， 即级（特别重大）、级（重大）、

11、级（较大）和级（一般） ，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、 省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。四、危机管理及分类1、定义指对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。公共危机管理包括公共危机预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制和善后机制。危机管理不仅仅是紧急事件之后的救济工作，而是强调全过程的应急管理。危机决策的情报保障体系、 公共危机管理决策与指挥机制、 危机状态下社会动员与资源配置体制、 重大危机之后的社会重建与重新整合、涉及国际冲突与

12、国家安全的重大国际危机的处置、 社会危机管理理论研究与研究机构的建立等一系列重大相关体制与机制的建设。2、危机处理三阶段第二节我国公共危机管理体制及缺陷1、缺乏危机意识和危机管理意识长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。2、缺乏有效的沟通协调机制在我国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象。关键词：横向协调不够；

13、沟通障碍在我国现行的行政管理体制下， 政府职能的划分不够清晰， 许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象。各部门横向协调不够，资源共享度低，各层级、各部门衔接不力，沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下，各个政府、部门之间的协调非常困难。 当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确， 许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致，导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。3、 缺乏对民众的危机教育目前, 由于民众应对自然灾难的自救和抵御能力不高 , 面对突如其来的事件缺乏应有的心理准备, 使得民众在应对危机时无所适从, 政府在应对突发事件时名师资料总结 - -

14、-精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 6 页 - - - - - - - - - 得不到人民群众的充分配合。目前, 由于民众应对自然灾难的自救和抵御能力不高, 面对突如其来的事件缺乏应有的心理准备 , 使得民众在应对危机时无所适从,政府在应对突发事件时得不到人民群众的充分配合。4、缺乏常规性危机管理部门我国还没有常设性的危机管理综合协调部门，政府各职能部门间没有形成权责明晰的危机应对协调机制。 分部门管理的模式： 对于危机处理方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色

15、彩， 因此在进行跨部门协调时工作量非常大，效果也不明显。美国：联邦紧急事务管理署5、公共信息处理上, 缺乏信息公开机制和媒体舆论的引导、沟通和监督机制。6、没有充分发挥社会力量和民间组织的力量。中国传统的危机处理模式是靠政治动员，传统的政治动员方式在应对危机过程中的局限性和成本值得思考。7、缺乏法制规范我国在危机管理的法制建设方面则相对滞后，政府在处理危机时仍然习惯于运用人治方式，相对忽视了法治方式。单行的法律只能适用于一种紧急状态，覆盖面单一；防止公民权利受到侵害的执法监督方面。 我国采取的大部分紧急对抗措施一般都无法律依据。我国已制定了戒严法、 防灾减震法、 传染病防治法、 防洪法等，但这

16、些单行的法律只能适用于一种紧急状态， 覆盖面单一。 在执法方面还存在执行不到位的情况，依法行政尚待加强。另外，在政府处理危机过程中，防止公民权利受到侵害的执法监督方面，在我国法律体系中尚是空白。西方： 紧急状态法8、缺乏系统化、制度化的教育与训练机制西方：定期进行危机模拟演习， 检验政府应对危机的反应能力，检测已拟定的危机管理计划是否充实、可行等。我国：未制度化，缺乏系统化、制度化的教育与训练机制第三节完善我国公共危机管理机制的措施1、树立正确的危机意识在公务人员、普通公众中开展危机应对情景训练,危机应对教育和危机情势模拟, 增强公众的危机意识和应对危机的能力 , 使他们了解各种灾难发生的过程

17、,掌握一定自我保护的方法, 时刻做好应对危机的心理和物质准备。危机意识的薄弱，主要表现在以下三个方面：第一，公众对于危机征兆的反应不敏锐，感受力较弱， 即便感受到了也不能给予足够重视。第二，公众身边普遍缺乏应急设备。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 5 页，共 6 页 - - - - - - - - - 第三，公众普遍缺乏应对危机的常识与技能。2、 健全危机管理的相关法律法规根据我国危机管理立法的现状, 目前应该把涉及危机管理的不同部门的法律进行汇总, 出台一部全国统一

18、的, 居于核心地位的应对危机管理的法律, 明确危机管理部门的机构设置、职能地位、权力责任以及经费来源。目前, 虽然我国在应对突发事件方面已经出台了一些相关的法律法规,但还不尽完备、不够完善。根据我国危机管理立法的现状 , 目前应该把涉及危机管理的不同部门的法律进行汇总 , 出台一部全国统一的, 居于核心地位的应对危机管理的法律3、加大政府危机管理的投入力度当前我国政府在公共管理服务方面的投入严重不足 , 特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题。因此, 各级政府要在转变政府职能、推动政治体制改革的同时, 合理地调整公共财政支出范围, 专款专用, 确保应对复杂危机事件的正常运转。4、正确处理

19、政府与媒体的关系政府要增加透明度, 畅通渠道, 充分发挥媒体在危机管理中的积极作用。在汶川大地震中, 媒体发挥了它积极的作用, 将事件第一时间告知民众, 而且此次报道的总基调是能够激发中国人团结一心共渡难关的 , 起到了正面的影响。5、积极动员社会参与危机管理现代的社会, 是一个高度自治的社会, 社会需要政府, 但决不会在一切事情上依赖政府。我国NGO处于严重缺位状态, 我国应对危机的方式是非常传统的, 主要还是靠全能主义时代的政府那套思想。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 6 页，共 6 页 - - - - - - - - -