基于预案的城市突发公共卫生事件应急救援体系构建方法研究.doc

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1、基于预案的城市突发公共卫生事件应急救援体系构建方法研究 司莹莹1 李倩2 李继宏1 曹高芳1 摘要 本文通过对国家突发公共卫生事件应急条例内容的分析，旨在提出各级政府在城市环境下，依据突发公共卫生事件应急预案控制卫生事件发展并尽可能排除事件的有效途径，并在运用知识管理的理论的基础上，提出了基于应急预案构建城市突发公共卫生事件救援体系的思路与方法。关键词 预案；城市突发公共卫生事件；应急救援中图分类号：R19，C931Research on the construction of emergency rescue response system to Public health accident

2、 based on emergency plansAbstract: By analyzing the content of disaster emergency predetermined plan on national, Public health accident, this paper is aimed to find an effective way for the various ranks of governments to control the development of public health accident emergency and remove the ac

3、cident as far as possible based on predetermined control plan, and propose a new method to the accident rescue system based on the theories of knowledge managementKey words: predetermined plan; Public health accident; emergency rescue 1引言突发公共卫生事件具有意外性、扩散性、群体危害性等特点，对公众健康和社会的稳定造成极大影响。20世纪70年代以来，建立 作者简

4、介：司莹莹（1982-），女，山东淄博，滨州医学院卫生管理学院教师，硕士，研究方向知识管理。作者单位： 1滨州医学院卫生管理学院，山东烟台， 264003；2淄博市周村区发展和改革局，山东淄博，255000。项目：滨州医学院社科计划（BY2007SK04）突发公共卫生事件应急管理体制和应急救援体系受到国际社会普遍重视。2003年5月9日，我国政府制定颁布了突发公共卫生事件应急条例，并陆续颁布实施了相关专项应急条例，将应急预案作为突发公共卫生事件应急处理的必要措施。在公共安全卫生管理体系中，应急计划是关键的要素之一，应急救援预案是应急救援体系的重要组成部分。通过事件监测、事前预警、准备等措施可以

5、预防事故发生，降低风险，但达不到绝对安全，这就需要制定事件发生后能够采取的紧急措施和应急方法，迅速控制事件发展并尽可能排除事件，将事件对社会、公众和环境造成的损失降到最低程度1。本文首先分析了公共卫生事件类应急条例的内容特点，指出了各级政府主管部门在城市环境下编制突发公共卫生事件应急预案过程中需要考虑的特殊因素，然后提出了基于预案的城市突发公共卫生事件应急救援体系的构建思路和实现方法，旨在通过救援体系，高效指挥城市突发公共卫生事件应急救援反应的全过程。2 公共卫生事件类应急条例内容分析我们以收集到的20部国家级应急条例中的18部专项条例为样本，重点分析了公共卫生事件类应急条例的内容特点。以突发

6、公共卫生事件应急条例为例，内容包含总则、预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理、法律责任、附则共六个部分。从公共卫生事件类应急条例的内容可以分析得出，该类应急条例主要包含以下九个要素：（1）事件类知识：条例的编制目的、依据、启动条件等。（2）应急部门：包括各类指挥机构（如国务院）和执行机构（如应急救援队伍、疾病预防控制部门、卫生行政监督部门等）。（3）各部门任务：如提供周围环境和人口密度的资料与危险性评估，报告事态发展和救治进展情况，派出有关人员和专家参加、指导现场应急救治等。（4）处理对象：即救援过程中需要处理的具体问题。如环境的恢复和人群的疏散等。（5）应急反应队伍：各部门任务的执行者（

7、如卫生救治机构、实验室等）。（6）应急基金和物资：保证应急反应顺利进行的资源。（7）应急处理方案：如危害类型辨识、趋势监控和信息报告的方法等。（8）专家组：在某一方面具有权威的人员，可以协助应急反应队伍做好工作。（9）信息发布、报告制度：制度和机制的保障。以上九个要素是公共卫生事件类应急预案形成的基础，当九个要素被赋以不同的内容并做适当组合时，就实现了不同类型、不同级别的公共卫生事件应急救援方案。城市作为现代人群居生活的主要形式，具有人口密度大、流动人口多、社会生活关联性强等特点。公共卫生事件在城市环境发生会促使疫情迅速蔓延到社会各个角落，突如其来的灾难更可造成人群心理恐慌。因此，需要制定事件

8、发生后应采取的紧急措施和应急方法。由于城市本身的特点2，各级政府主管部门在制定突发公共卫生事件应急预案过程中，需要注意应急处理方案类内容的制定3。具体包含以下九个方面：（1）上报、通报方式。依据现有资源的评估结果，确定24小时有效的上报程序；24小时有效的相关部门沟通手段；事故通报程序。（2）预案分级响应条件。依据事件的类别、危害程度的级别、可能波及的环境和人群情况分析结果，设定预案分级响应的启动条件。（3）指挥与控制。建立分级响应、统一指挥、协调和决策的程序。（4）事件发生后应采取的应急救治措施。根据疫情的类型和潜在威胁，确定采取的紧急处理措施；疫情的波及范围和蔓延的趋势，以及应急处理方案；

9、敏感人群和特殊场所的保护（如学校、幼儿园）；根据其他有关信息确定现场应急处理措施。（5）警戒与治安。预案中应规定疫区现场控制、警戒区域划分、维护周边治安的程序。（6）人员隔离、紧急疏散和安置。依据对可能发生疫情的场所及周围情况的分析结果，确定对疫区人员监测、隔离的方式、方法；对非疫区人员预防和紧急疏散的方式、方法；周边城市的监测和应急措施的宣传的方式、方法。（7）危险区的隔离。依据卫生事件的类别、危害程度级别，确定危险区的设定范围；环境污染消除方法；周边区域的道路隔离或交通管制办法。（8）检测、救治及事件控制措施。依据相关实验室检测方法和诊断标准，确定现场实时采样、检测的方式、方法及采样检测人

10、员的防护措施；救治方式、方法及医疗人员的防护措施；应急救援队伍和应急物资的调度；控制事件扩大的措施；事件可能扩大后的应急措施。（9）危机公关技能。依据信息的时效性原则，借助城市发达的通讯网络，确定事件信息发布的方式、方法；对人群进行危机心理干预的方式、方法；面对应急情况采取的周期性宣传教育措施。除此之外，应根据不同城市的条件，将应急保障资源的配置落实到实处，针对具体任务进行现有保障资源的优化配置，并在应急预案中明确规定。3 基于预案的城市突发公共卫生事件应急救援体系虽然应急救援相关的内容基本包含在公共卫生事件应急预案中,但由于预案缺乏系统性和针对性的体系,导致应急预案中相关人员的责任不明确,

11、应急措施的针对性不强4。因此, 预案执行的有效性和操作的及时性较差,效率较低,救援效果难以保证。针对这些问题，我们提出了基于预案的城市突发公共卫生事件应急救援体系构建思路。依托管理部门制定的应急预案，运用知识管理的理论与方法，将文本化的预案内容有机组织起来，将预案高效地应用到事故救援的指挥调度过程中。城市突发公共卫生事件应急救援过程是“事件驱动”型的管理活动，只有当事件中的某一个突发问题出现时，才会触发这一管理过程。我们这里讲的“突发问题”是指城市突发公共卫生事件救援过程中出现的，需要管理决策者进行处理的每一个情况。城市突发公共卫生事件应急救援过程就是由一连串的突发问题组成的，过程本身也是一类

12、“突发问题”，只不过这个问题更一般化。从这个角度讲，我们可以把城市突发公共卫生事件应急救援的应急管理过程看作是“问题驱动”型的管理。“问题驱动”型管理活动围绕具体问题展开，是一个面向多任务的组织过程。在主管部门根据区域特点编制完成突发公共卫生事件应急预案后，以“问题驱动”型的管理方式，将预案中的内容进行实例化，依据预案内容制定本地区的应急救援机制。基于以上分析，本文提出通过以下方式建立城市突发公共卫生事件应急救援体系。首先，建立完善的城市突发公共卫生事件应急预案。在前文，我们已经对突发公共卫生事件应急预案的内容进行了分析，除了应该注意的九个方面，相关部门必须为全面提高应急能力而对应急人员进行教

13、育，应急训练和演习是一项必不可少的工作步骤。应急演练包括基础培训与训练、单项训练、联动协调训练和其他训练。通过演练、评审，为预案的完善创造条件。然后，根据预案内容构建地区内部救援体系。根据救援预案的内容，对相关应急职能部门和各项任务进行事前关联，防患于未然。通过事先监测、预警防范、准备等工作对可能发生的事故做到超前谋划、超前化解,把公共卫生事件救援工作纳入常规化、制度化、法制化的轨道，最大程度地减少突发公共卫生事件给社会和个人造成的危害和损失。图1是基于预案的城市突发公共卫生事件救援机制的一般性框架。图1 基于预案的城市突发公共卫生事件救援机制一般性框架从图1可以看出，当事件或事件中的某一个问

14、题发生时，指挥机构要进行分级应对，指派一个或几个相关的应急职能部门去执行一系列任务，每个任务又有其处理对象。各个职能部门在执行任务时，要明确执行任务的人员、所用的方案、资源以及能够咨询的专家。经过这一系列过程后，这个事件被处理完毕，当又有一个新的事件出现时，将会再次触发这样的应急反应过程。图1是一个一般性架构，其中的各个实体是可以扩充的，主管部门应根据本地区的特点和制定的预案的具体内容，搭建各自的应急救援体系。图2是某城市公共卫生事件救援机构体系的基本结构。图2 某城市公共卫生事件救援机构体系基本结构最后，根据应急演练和实际救援过程中的经验对城市突发公共卫生事件救援体系进行调整。通过以上步骤完

15、善城市突发公共卫生事件应急救援机制，实现过程如图3所示。图3 城市突发公共卫生事件救援机制构建过程4 结论与展望根据前文的分析，基于预案的城市突发公共卫生事件应急救援体系的构建思想，就是要依据国家颁布的相关法律、法规、预案等政策文件，借鉴已有的成功应对各类事件的经验，以主管部门制定的救援预案为依托，结合突发公共卫生事件应急指挥体系和信息技术支撑体系对事件职能部门进行重组和部署。决策者在事件发生后对整个事件处理过程的控制，是构建有效的城市突发公共卫生事件救援机制的关键。决策者能够在事件发生后，快速、准确地发布指挥调度指令，取决于两个条件：一是事件发生了，决策者应该知道怎么应对，即知道是什么，谁来

16、做，怎么做，以前相似的事件是如何处理的，何时做，用什么资源做，哪里有这些资源等。二是决策者应能够快速找到这些知识。海量的信息使得找到相关知识极为困难，这就为具体救援过程带来了难题。为此，我们将提出建立一种城市突发公共卫生事件救援决策知识的快速反应系统。它能够将指挥调度所需要的知识快速从政策文件中提交给决策者，结合已有的成功救援对策，通过合并或扩展应急实体、调整控制流程，实时组合出面向当前事件的各类应急救援方式，提供技术可行方案。期望通过这种动态的、可以直接指挥调度的系统，解决诸如事件发生后，决策者不能快速准确的找到相关知识等难题，为科学的决策提供强有力的支撑，以达到利用已有的预案、政策文件等知

17、识快速构建当前事件的应急救援方案的目的。参考文献1吴宗之.重大事故应急计划要素及其制定程序.中国安全科学学报,2002(1).2张文生,张这伦,周萍.城市突发公共卫生事件的特点及应对策略.现代预防医学, 2006, 33(4).3 Ministry of Health. Public health emergency statute. http:/ April 26, 2005.4傅华,叶细标,梁友信.公共卫生及其应对突发事件的策略.中华劳动卫生职业病杂志, 2003(6).5张慧,黄建始,段杰.医院突发公共卫生事件应对能力综合评价体系.中国公共卫生,2007(12).6范晨芳,杨一风,曹广文.脆弱性评价在公共卫生突发事件预警理论模型构建中的应用.第二军医大学学报.2007(10).7淳于淼泠,程永明,骆兰.日本政府应对突发公共卫生事件的组织创新.现代预防医学.2007(13).8王文科.突发公共卫生事件与政府应急能力建设.医学与哲学.2007(11).联系人：司莹莹单位：滨州医学院卫生管理学院信息管理学教研室地址：山东省烟台市莱山区滨州医学院烟台校区卫生管理学院信息管理学教研室 司莹莹邮编：264003电话：13863894092邮箱：siyingying_