教育政策主体的利益冲突与整合.pdf

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1、JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 国家教育行政学院学报20123 教育政策作为一项公共政策， 从本质上讲 就是对教育活动中各利益主体矛盾的协调和处 理。 由于不同的主体所处的地位不一样， 持有 的立场、 观点不尽相同， 因此在利益诉求上存 在较大差异。 如何充分体现各利益主体的价值 诉求， 实现各主体利益最大化， 成为教育政策 制定及实施过程中一个不容忽视的重要问题。 一、 教育政策的多元利益主体 对于教育政策主体的界定， 一般是指直接 或间接地参与教育政策的制定、 执行、 评估和 监控的个人、 团体或组织。 但在教

2、育政策主体 的具体认识上， 不少学者存在着较大差异。 祁 型雨从 “谁的政策” 和 “谁制定的政策” 两个 方面加以理解， 认为教育政策主体应包含决策 主体、 咨询主体和参与主体； 1 高峰等从功能的 角度， 将教育政策主体划分为决策主体、 辅助 主体和参与主体三类； 2 孙孝文根据公共治理理 论， 认为高等教育政策主体由决策主体、 执行 主体、 合作主体、 评价主体和影子主体所构成； 3 王阳从教育政策的执行过程入手， 将教育政 策主体划分为强势利益主体、 弱势利益主体和无 关利益主体三类。 4 笔者认为， 对于教育政策主体的理解， 应结 合主体的哲学及社会学属性界定。 从哲学的角度 看，

3、主体是指从事现实社会活动并以某种方式改 变世界的人； 从社会学的角度看， 主体是指处在 一定社会关系中从事实践活动的人及其群体。 由 此， 教育政策主体不仅涉及 “谁的政策”、 “谁制 定政策”， 而且还应涉及 “谁执行政策”、 “政策 对象” 等。 “一般而言， 教育政策的利益主体可 分为教育政策制定者、 教育政策执行者和教育 政策对象。” 5 1.决策主体 决策主体是指处于统治地位、 具有决策权力 的政党及政府， 包括立法机关、 行政机关、 司法 机关和执政党。 他们具有法定的教育决策权， 对 教育政策的制订起着决定性作用。 政党和政府之所以能成为教育政策的决策主 体， 这与其所处的地位和

4、所掌握的资源是分不开 教育政策主体的利益冲突与整合 摘要： 教育政策主体由决策主体、 辅助决策主体、 执行主体和对象主体构成。 不同主 体的利益诉求存在差异， 引发了主体间的矛盾与冲突， 并导致政策效能降低。 要最大限度实 现政策目标， 就必须寻求主体间利益契合点， 提高主体素质和政策认同感， 完善决策机制和 监督制度， 强化主体责任。 关键词： 政策主体； 主体利益； 冲突； 调适 中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文章编号：16724038（2012）03003105 收稿日期：20111120 基金项目： 教育部哲学社会科学重大攻关项目 （10JZD0036）； 四川省教育厅人

5、文社科重点项目 （10SA032） 作者简介： 姚永强 （1976）， 男， 四川巴中人， 华中师范大学博士研究生， 西华师范大学教育学院副教授， 主要 从事教育经济与管理研究。 教 育 经 济 与 管 理 31 JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 20123国家教育行政学院学报 的， 他们在物质生产和精神生产均具有支配地 位。 古今中外， 无论何种生产关系和社会制度， 社会上占统治地位的阶级或利益集团始终是教 育政策的决策主体。 但在不同的社会形态和社 会发展的不同阶段， 决策主体的范围及表现形 式存在差异。 如在现

6、代社会中， 绝大多数国家 的执政党、 国家议会和人民代表大会以及政府 是决策主体， 而在一些封闭落后的国家里， 酋 长、 部落族长、 宗教集团或军事集团往往成为 决策主体。 2.辅助决策主体 辅助决策主体从本质上讲就是独立于决策 机构、 在教育政策提出、 制定及实施中提供咨 询、 建议、 评价服务的一定团体、 组织或个人。 教育政策的制定需要建立在大量的教育信 息和决策知识基础之上， 并能对纷繁复杂的信 息和现象进行较好的区分和辨别， 这都需要辅 助决策主体的参与。 辅助决策主体往往对教育 问题有着一定的专门研究， 拥有较为完备的政 策信息， 并掌握着政策所涉及的环境变化动态， 能够及时发现新

7、的政策问题， 为解决各种问题 提供有效的措施及方法。 与决策主体不同， 辅助决策主体主要帮助 决策主体收集和提供教育问题的相关信息， 并 对这些信息进行分析和判断， 对相关重大问题 进行预测， 提出解决问题的各种方案和建议。 相对于决策主体， 辅助决策主体分布更广， 代 表性更强。 在我国， 教育政策的辅助决策主体 主要有国家及地方的教育发展研究中心、 教育 政策研究室、 各级各类的教育学会及知名专家等。 3.执行主体 执行主体是指负责贯彻落实教育政策的单 位、 组织和个人， 他们掌握着实施政策的资源、 手段和方法， 是将教育政策贯彻于政策对象中 去的施行者、 组织者和责任者。 任何一项教育政

8、策， 都必然有其特定的价 值诉求和目标设定， 而价值目标的实现是一个 实然过程， 需要一定主体的现实实践。 教育政 策的决策主体和辅助决策主体虽然关心政策目 标的达成程度以及实现政策目标的手段和方法， 但不担负政策实施的责任， 政策的贯彻落实需 要另一主体执行主体来加以完成。 特别是 在当代公共治理环境下， 政策的制定和执行是 分设的。 由于教育政策的实施是一项复杂的系 统工程， 既涉及教育活动本身， 也涉及社会其 他相关子系统， 因此各级地方政府的教育主管 部门、 人事部门和学校及其工作人员等都属于 教育政策执行主体的范畴。 4.对象主体 对象主体是指教育政策所发生作用的对象。 一项教育政策

9、， 它所要发生作用的对象不外乎 两个方面， 一是它所要处理的社会问题， 二是 它所要指向教育领域中的社会成员。 作为对象 之一的社会成员， 虽然能否成为主体或者说对 象主体这一称谓是否科学尚存在一定争论， 但 笔者认为， 对于对象主体的理解， 我们不妨从 主体界定及主客体关系的理解入手。 主体是对 客体具有认识和实践能力的人， 客体是主体实 践活动和认识活动指向的对象， 作为客体， 它 在一定条件下可以转化为主体， 存在着客体主 体化。 客体之所以能够转化为主体， 主要是因 为在自我主体之外的外在客观对象世界中， 既 包括了客体的物， 也包括了可能主体的人。 这 种可能主体的人相对于自我主体来

10、说就是客体 对象， 但他一旦参与社会实践并认识和改造外 在的物质世界， 这时就成为现实的主体。 二、 教育政策主体的多元利益诉求 在中国， 党组织、 人民代表大会及政府作 为教育政策的决策主体， 是国家的权力机构和 社会公共利益的代表， 它们首先关注的是整体 利益和长远利益。 “管理社会公共事务， 提供公 共产品是政府的基本职能之一， 它体现了公共 利益这一现代民主的本质属性， 离开了这种公 利性， 政府就从根本上失去了存在的必要性和 合法性。” 6 政府作为社会公共物品的提供者， 其职能的实现必须通过一定的途径， 借助于一 定的手段和方法， 而较为有效的手段就是政策。 任何一项政策， 都指向

11、了一定的社会问题， 问 题的产生是政策制定的根源， 而问题的解决则 是政策的最终归宿。 但在现实生活中， 决策主 体所面对的社会问题多种多样， 并不是任何社 教 育 经 济 与 管 理 32 JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 国家教育行政学院学报20123 会问题都能上升为政策问题。 “只有那些政府决 策者认为有必要加以解决并采取具体行动的公 共问题才能变成公共政策调整的对象， 即只有 当涉及社会公共利益的问题才有可能被政府所 关注。” 7 教育作为人类社会的一种实践活动， 关系到人的发展和社会进步， 我国一直将其放

12、 在优先发展的战略地位， 并纳入政府公共服务 的范畴。 因此， 教育问题是社会的公共问题， 公共利益的实现是政府在教育政策上的价值诉求。 辅助决策主体作为教育政策的参与主体， 在现实中主要表现为正式或非正式的社会组织， 他们因某种共同的利益要求而形成利益团体， 并通过游说、 舆论宣传、 学术研讨等途径对政 策的制定产生影响。 “我国的利益团体通常会通 过各种合法的渠道， 以 接近 政府； 并采取 相应的措施表达自己的政策诉求和意愿， 从而 使得其所关注的社会问题成为政策问题。” 8 辅 助决策主体在信息收集、 问题分析及决策建议 时始终会持有特定的价值取向和利益偏好， 他 们不仅在一定程度上决

13、定着何种问题能否成为 政策问题， 而且还影响实现该政策目标的模式、 手段及方法。 由于辅助决策主体既涉及各级教 育发展研究中心、 教科所和教育政策研究室， 也包括各级各类教育学会、 教师联合会等， 它 们不仅人员组成不同， 而且层级和类别也不一 样， 因此他们对教育问题的认识以及在政策制 定过程中的利益表达必然存在较大差异， 其利 益诉求不仅与其他主体不一致， 而且内部也存 在矛盾和冲突。 地方政府及教育主管部门和学校是教育政 策的执行主体， 他们在将政策付诸实践的过程 中也将会按照地方利益或部门利益去追求自身 利益最大化。 当政策目标与自身利益漠不相关， 或者威胁到自身利益时， 政策的执行主

14、体将不 会有效地加以贯彻， 甚至有可能抵制这一政策。 同时， 公共政策的自身的弹性空间也为政策执 行主体的 “自由发挥” 提供了广阔的空间。 “行 政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运 行的， 这就给他们留下了较多的空间去决定做 什么或者不做什么。” 9 从当前各项教育政策的 实施情况来看， 无论是地方政府及教育管理部 门， 还是各级学校， 他们常常因自身利益而常 常敷衍执行、 附加执行、 选择执行或替换执行， 导致政策执行失真。 作为教育政策的对象主体， 一般而言也常 常以自身利益最大化为目标， 利益直接决定其 参与政策的强度与广度。 “追求利益是人类最一 般、 最基础的心理特征和行为规

15、律， 是一切创 造性活动的源泉。” 10 从哲学的角度讲， 主体自 身的发展以获取更多的个体利益为目标， 个体 利益的实现则激励主体自身发展并为其提供进 一步发展的条件。 人性的首要法则就是维护自 身的生存与安全， 并在此前提下实现个人利益 最大化。 一旦个体面对某项政策或成为政策对 象时， 他首先考虑的是该项政策对自己是否有 益以及获益多少。 作为对象主体， 当认为教育 政策的实施不损害自身利益或自身利益得到尊 重乃至增进时， 他们通常会表现出积极的态度； 而一旦认为教育政策的实施危及或损害自身利 益时， 他们就会表现出消极甚至反对的态度。 从当前教育政策的制度设计到实施结果看， 由 于部分

16、对象主体的价值诉求没有得到充分尊重， 个体利益受到了一定损害， 而补偿的不到位必 然导致他们对政策的抵制， 轻则敷衍应付， 重 则拒绝参与。 三、 主体间的利益整合 由于教育政策各主体的价值取向不同， 利 益诉求存在较大差异， 因此主体间的利益冲突 不可避免。 为了走出利益冲突的困境， 实现各 主体间的利益协调， 确保主体的行为理性， 就 必须找到他们之间的利益契合点。 1.正确认识与处理公共利益与个人利益的关 系， 建立利益补偿机制 公共利益和个人利益的关系一直是政治学、 法学、 经济学、 公共管理学、 社会学等学科探 讨的一个理论与实践问题。 马克思的对立统一论则认为， 公共利益与 个人利

17、益具有同一性和一致性。 “一方面， 没有 公共利益的保护， 个人利益是难以实现的； 另 一方面， 公共利益是以个人利益为基础的， 其 确立和保障的最终目的是为了实现和增进个人 教 育 经 济 与 管 理 33 JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 20123国家教育行政学院学报 利益。” 11 作为公共利益与个人利益， 二者相互 依存， 互为条件， 并且在一定条件下相互转化。 至此， 关于公共利益与私人利益关系的科学界 定才得以最终形成。 根据马克思主义关于人与社会的本质及其 关系的辩证观， 我们首先应充分肯定教育政策

18、的公共性。 因为教育政策的出发点在于解决教 育领域中的重大问题， 优化教育生态， 提高教 育质量， 为受教育者提供一个相对公平的受教 育环境， 从而实现教育公平和社会公平。 当然， 一项教育政策不可避免会触及乃至损害某些部 门及个人利益， 如经济发达地区、 重点学校以 及教师个人等。 因此， 作为教育政策的设计者， 应充分尊重和考虑各主体利益， 促进公共利益 与个人利益的协调， 实现整体利益最大化。 特 别是当政策对一些地区、 学校和教师个人造成 一定损害时， 应给予必要的补偿， 包括经济补 偿、 人事优先、 精神奖励等。 “通过补偿能最大 限度地减少对当事人的损害， 从而维护个人利 益， 进

19、而实现公共利益与个人利益的平衡。” 12 2.加强政策宣传， 提高各主体的政策认同感 政策宣传是政策实施过程中的重要组成部 分， 它直接影响到政策主体对政策意义、 目标、 措施及方法的理解、 认同及参与程度。 当前， 由于上级政府及教育主管部门对教育政策宣传 不到位， 致使一些学校、 教师及家长未能全面 了解政策的意义， 不能很好地处理各种利益矛 盾， 在面对政策时存在种种疑虑， 甚至产生误 解和抵制。 因此， 我们必须通过人员培训、 材 料发放、 政策宣讲等多种途径和手段， 对教育 政策的重要意义、 主要内容及成功经验进行大 力宣传， 对政策实施过程中各主体关心的热点、 焦点问题进行针对性地

20、解疑释惑， 提高各主体 的政策认同感， 为有效实施政策奠定坚实的思 想基础， 形成良好的政策环境。 3.建立健全公民有序参与决策的协商机制 民主协商不仅是党和国家的组织制度， 而 且也是公共决策的重要方式， 它是实现决策科 学和政策有效贯彻执行的保障。 我国教育政策 的出台， 中央及地方政府虽然通过一些形式和 途径征询了部分主体的观点与看法， 但应该看 到， 参与主体的数量及范围还非常有限， 特别 是对象主体的心声未能得到充分表达。 主体的 民主参与既缺乏制度化保障， 也没有建立起从 决策、 执行到反馈的系统机制， 操作程序上缺 乏具体实施办法， 包括参与的程序、 方法、 途 径等等。 因此，

21、 要保证教育政策的民主科学， 提高政策的社会认同感， 就必须建立一个依法 决策、 公民有序参与的协商机制， 让政策的执 行主体、 对象主体与决策主体有更多直接交流 和表达利益要求的机会， 以便决策主体能广泛 听取来自各方的意见， 及时发现政策及实施办 法中存在的问题和不妥之处， 进而进行修正和 完善， 把各主体的利益诉求吸收到决策中， 使 尽可能多的民众利益在政府决策中得到最大限 度的体现。 同时， 教育政策的制定应向新闻媒 体开放， 实现更大程度上的民主参与， 例如实 施听证制度、 网络调查、 社会讨论等， 做到决 策和实施过程的公开透明， 依法保障公民特别 是学校及教师的知情权、 听证权、

22、 陈述权和参 与决策权等权利的有效行使。 4.完善政策执行与实施监督机制， 强化政 策主体责任 监督作为社会管理过程中的控制手段， 起 始于生产和分配中的记事和契约活动， 后被引 入公共治理领域， 主要针对公共权力的资源、 主体权责、 运行效能等方面进行的审核、 检查、 督促、 评议活动， 在现代社会公共治理中发挥 着越来越重要的作用。 在教育政策的制定、 执 行、 评估等过程中， 针对各主体的自利性行为， 我们应加强和完善监督机制， 在坚持内部监督 与外部监督相结合、 奖励与惩罚相结合、 预防 与堵漏相结合的原则基础之上， 实施全方位、 多层次监督， 建立起一个较为完善的教育政策 制定及实施

23、监督体系。 一是通过一定的治理机 制和内控机制， 加强教育问题调研、 政策制定 及实施、 效果评估等方面的自我监督和自我约 束。 如建立独立于决策机构的教育政策评议机 构， 完善决策主体自我监督制度等。 二是强化 权力机关对教育政策的外部监督及当期监督。 包括各级人大及政协对教育政策的价值取向、 实施路径、 主体行为等方面的合理性、 合法性 教 育 经 济 与 管 理 34 JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION 国家教育行政学院学报20123 进行审议和质询， 监察机关、 审计机关对政策 实施中的人事变动、 专项经费使用

24、的审查与核 实等。 三是积极发挥广大社会民众的监督作用。 包括教育政策研究机构、 教育学会等社会团体 的监督， 广播电视、 报纸杂志的舆论监督等。 四是建立相应的责任追究机制。 对决策主体超 越法定职权实施决策或未按决策程序进行决策， 以及执行主体未按上级要求及实施办法贯彻落 实政策而进行替换执行、 附加执行、 选择执行、 象征执行、 敷衍执行等行为， 应加大责任追究 力度， 实行问责制度、 奖惩制度、 引咎辞职制 度等。 5.提高政策主体素质 教育政策的制定与实施需要各主体的主动、 积极参与， 政策主体的素质高低直接影响到政 策本身的科学性以及政策实施效果。 “在政策活 动过程中， 政策主体

25、既可以积极主动地、 创造 性地制定和执行政策， 使政策活动顺利进行， 也可以消极被动地制定和执行政策， 抵制政策， 甚至利用政策而造成政策活动的最后失败。” 13 为此， 我们应着力提高政策主体素质： 一是通 过讲座、 培训等途径， 加强理论学习， 提高各 主体思想文化素质和工作能力， 特别是对各项 教育政策重要意义的正确认识， 树立大局观念。 二是要切实贯彻国家工作人员的录用制度， 把 真正具备较高政治素质和较强业务能力的人员 选拔充实到各级行政机构及学校， 提高决策水 平和执行能力。 参考文献： 2高峰， 杨晓明.从我国教育政策主体看 政策模型的选择J.教育探索，2004， （4）： 48

26、-50. 3孙孝文.治理环境下高等教育政策主体 责任界定J.江苏高教，2009， （5）：48-50. 63. 4王阳.教育政策执行过程中多元利益主 体的交锋与制衡J.清华大学教育研究，2010， （6）：108-112. 5李北群.论教育政策的利益分析： 必要 性、 框架及应用J.江苏社会科学，2008， （6）： 212. 6金太军， 张劲松.政府自利性及其控制 J.江海学刊，2002， （2）：106. 7王传宏， 李燕凌.公共政策行为M.北 京： 中国国际广播出版社，2002. 177. 8詹国彬.我国利益团体在公共政策中的 作用及其导向分析J.福州党校学报，2004， （1）：24. 9钱再见.影响公共政策执行主体的深层 机制研究J.理论与改革，2001， （5）：16. 10张文显.法哲学范畴研究M.北京： 中国政法大学出版社，2001. 220. 11 12范旭斌.论公共利益与个人利益 的平衡J.云南社会科学，2009， （6）：45. 13唐检云， 徐臻.论我国地方政府公共 政策的利益取向J.求索，2006， （5）：71. 教 育 经 济 与 管 理 35