教育政策制定主体的变迁与模式选择.pdf

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1、第 5卷第 7期 2006年 7月 V o l . 5N o . 7 J u l .2006 收稿日期: 2006-04-20 作者简介: 石火学( 1968-) , 男, 安徽安庆人, 福州大学副教授, 博士, 从事教育管理学、教育政策学研究。 教育政策制定主体的变迁与模式选择 摘 要 :文章从教育政策制定主体的角度 ,在分析教育政策制定主体变迁的基础上, 讨论了教 育政策制定模式的变迁及发展趋势, 提出了适合我国国情的教育政策制定模式。 关键词 :教育政策 ; 制定主体; 模式选择 中图分类号: G40- 011. 8 文献标识码: A 文章编号: 1671- 394X ( 2006) 0

2、7 - 0038- 04 教育政策是指导与规范教育活动不可或缺的工 具 ,但只有当制定的教育政策体现了教育环境的要 求 ,并得到有力贯彻的情况下, 才能解决教育政策存 在的问题,实现教育政策目标。然而 ,由于教育政策 制定过程是一个复杂的系统工程 , 涉及到社会的方 方面面 ,再加上人们对教育政策制定的主体和模式 研究还不够, 为教育政策的制定带来了不少困难。 因为任何政策归根到底都是由人根据一定的逻辑程 序和方法来制定的 ,因此对教育政策主体及其制定 模式的研究尤为重要 。 一 、教育政策制定主体的变迁 教育政策制定主体,即教育政策的制定者 ,一般 为政府部门 ( 含立法机构 ) 等, 在我

3、国 , 党的组织机 构也是教育政策的制定主体之一。由于以上部门和 机构是由人组成的 , 所以 ,无论是政府部门, 还是党 的组织机构 ,只是一个抽象或名义上的主体,实际主 体应是在教育决策中起决定作用或影响的个人和利 益群体 。他们以机构的代言人出现 ,导致真正的教 育政策主体隐蔽于社会公众的视野以外。 教育政策主体的出现具有社会历史性, 是随着 教育的发展而出现的。二战前 , 教育基本上是一种 奢侈品 ,还处于社会的边缘地带 ,教育尤其是高等教 育对国家社会经济的发展作用不甚明显 ,教育政策 的制定基本上由教育家来完成, 因而, 此时教育政 策的制定主体是社会精英分子 。精英主体存在的假 设

4、前提是: ( 1) 社会分为有权的少数和无权的多数, 负责社会收益分配的只是少数人, 国家政策不是由 民众决定的; ( 2) 统治人的少数不代表被统治的多 数 。精英大多出自于社会经济的上等阶层 ; ( 3) 为 了保持稳定 ,避免发生革命 ,非精英上升到精英的过 程必须是缓慢而又不间断的。非精英只有接受精英 的基本观点 ,才能进入统治集团; ( 4) 精英们在社会 制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意 见一致 ,只是在很少的一些问题上有分歧; ( 5) 国家 政策并不反映民众的要求 ,而只反映盛行于精英中 的价值观。国家政策改变是缓慢的 , 而不是革命性 的 ; ( 6) 相对来说

5、,行动积极的精英受态度冷漠的民 众影响很小 。精英对民众的影响多于民众对精英的 影响。 尽管精英主持教育政策制定的模式受到很多的 批评, 但简单否认也不是实事求是的态度 ,精英模式 不仅体现了当时教育的时代要求, 而且至今也有其 生存的社会政治环境。首先, 在民主制度建设的初 期或对民主制度不习惯的国家, 社会公众缺乏参与 教育政策制定的兴趣和知识水平, 由精英制定政策 既是一个现实的选择, 也是决策成本最低的选择。 其次, 全民参与决策是政治民主制度最彻底的形式, 但要经历一个漫长的代议制民主阶段 ,只要代议制 民主存在,精英将会继续在教育政策的制定中发挥 作用。 1 371-372 二战后

6、 ,由于科学和技术的大发展,整个社会环 境的复杂化 ,以及利益的多元化 ,少数精英决策主体 不仅观察问题的角度和信息处理能力极为有限, 而 且共同的价值观和偏好,很容易导致决策的盲目性, 他们再也无法胜任教育政策的制定工作, 另外少数 社会精英制定主体也不符合现代社会民主政治的要 求 。适应教育环境变化的需要和政治民主化的要 求 ,教育政策的制定有必要发挥集体的智慧和力量, 由少数社会精英扩大为群体, 不仅包括原有的少数 社会精英,而且还有政府官员、专家学者和民意代表 等 ,以提高政策制定的科学性 。这一政策模式的特 征是: ( 1) 利益的多元化 。在制定政策的群体中, 有 各阶层利益的代表

7、 ,政策的制定过程在很大程度上 是一个相互妥协的过程, 妥协是政策制定的前提; ( 2) 制定的政策在反映弱势群体的同时 , 更多反映 强势群体的利益 ; ( 3) 政府代表在群体中起主导作 用 ,这是政策成为公共政策的前提 ; ( 4) 咨询系统是 教育决策科学化不可或缺的辅助系统 。虽然教育政 策的决策主体对教育政策的制定起着决定性作用, 但仅仅依靠决策群体不能制定出科学的教育政策。 上世纪末,知识经济初露端倪,教育深入到社会 生活之中,高等教育由社会的边缘走向社会的中心, 加上各国的政治民主化的进一步发展 ,社会公众参 与意识的增强, 教育政策主体逐步由群体转变为社 会公众 。在现代民主

8、社会里,社会公众对公共政策, 包括教育政策的影响始终存在 , 只不过这种影响是 间接的 、 有限的, 而且各个国家的差异很大 。在集权 国家, 社会公众对公共政策几乎没有什么影响 ; 在西 方发达地区 ,社会公众对公共政策也只是通过代议 制或民选代表的形式出现 ,还停留在间接的状态, 所 以 ,社会公众目前还只是教育政策的间接主体。随 着社会政治民主制度的不断发展 , 政策的制定制度 和技术手段不断完善 ,社会公众素质的不断提高, 社 会公众成为公共政策的直接制定主体应是教育政策 主体发展的必然趋势 。 上述教育政策主体的变迁只是一个大致的趋 势 ,由于历史文化传统的差异 , 以及政治制度的不

9、 同 ,各国的情况相差很大。美国的社会公众在很大 程度上已经成为教育决策的间接主体; 而在我国 ,教 育政策的制定主体主要还是社会精英 , 社会公众是 教育政策的间接主体主要停留在理论形态上 。 二 、 教育政策制定主体的变迁导致 教育政策制定模式的变迁 随着教育政策的制定主体由精英逐步向群体和 社会公众转移, 不可避免地导致了教育政策制定模 式的相应转移。 ( 一) 教育政策制定模式的涵义 教育政策制定模式属于理论模型, 理论模型是 指一组概念或命题按照其相互作用的本质联系被组 织在一起, 从而形成的一个逻辑结构严整的网络或 框架, 是在合理的假设的基础上 ,经过删减真实系统 或实在系统的非

10、本质性因素并凸现其本质因素, 抽 象而成的逻辑系统 。 2 80-81教育政策制定模式是对 教育政策制定的程序和步骤的概括, 3 119-120是政策 的理论工作者在总结政策实践的基础上进行理论探 索的结果。在教育政策制定的分析中 ,政策制定模 式得到了广泛的应用 。借用教育政策模式可以为政 策主体制定教育政策提供思路和逻辑方法 ,分析可 能的结果, 思考教育政策未来的发展趋势 ,加深对教 育政策的理解, 为教育决策的科学化提供帮助 ,是教 育政策分析中不可或缺的分析方法 。 ( 二) 与教育政策主体转移相关的几种模式 目前, 在教育政策制定实践中应用的理论模式 有近十种, 本文主要介绍与教育

11、政策主体转移相关 的几种模式 。 1. 理性主义模式 理性主义模式起源于传统的经济学理论, 其目 的是花最小的代价获取最大的收获 。其应用应具备 如下条件: 其一 ,决策行为是一个整体行为; 其二 ,决 策者具有绝对理性; 其三, 决策者具有完备的知识和 信息; 其四 ,决策目标明确单一 ; 其五 ,决策者具有一 以贯之的价值偏好; 最后, 决策者不考虑时间和其他 政策资源的消耗。结合上述条件 , 教育的理性决策 无疑会面临着障碍 , 其原因不在于它逻辑体系有缺 陷 ,而在于其前提假设有问题 , 4 69 - 70前提条件太理 想化。教育决策不可能同时满足以上 6个条件, 甚 至很难满足任何一

12、个条件 , 其原因不言而喻。尽管 理性主义模式在一定程度上带有 “空想社会主义 ” 39 第 7期石火学: 教育政策制定主体的变迁与模式选择 的色彩 ,并存在非民主化的倾向 。然而,该模式反映 了教育决策的科学化的趋势,体现了人的政策理想, 特别是关于理性的倡导,效率意识的伸张 ,对以经验 决策为主导的我国教育政策实践 , 无疑具有现实的 指导意义。如对教育政策的多次修改 ,反复求证, 使 教育政策以最小的代价最大限度地实现教育政策目 标等, 就是理性主义模式在教育政策中应用的表现 形式。 2. 精英模式 精英模式又称为杰出人物政策模式。最早是由 托马斯 戴伊、 哈蒙齐格勒在 民主政治的讽刺

13、中提出来的 。这一模式适合于经济比较落后, 人们 的知识水平不高 ,以及民主制度建设的初期或对民 主制度不习惯的传统的集权国家。其特点是: 教育 政策不反映公众的要求,而是精英们的价值和偏好。 因此, 教育政策的创新和变革只是精英们对价值的 重新界定的结果 ,出于维护统治和既得利益的需要, 以及精英们的价值认识的一致性 , 教育政策的变化 必然是渐进性的 ,新政策的制定立足于对原政策的 修修补补。相应地 ,教育政策的科学性取决于精英 们的智慧。鉴于教育的滞后性和潜隐性, 精英们的 认识偏差将不可避免地给教育带来极大的损失, 教 育史上 ,这样的案例不胜枚举。 我国半个多世纪以来的教育决策中,

14、精英模式 是主要的决策模式之一。与一般意义上精英决策不 同的是 ,我国的精英们是在党的领导下,代表着广大 人民群众的利益 ,所以 ,作为教育政策主体的精英所 制定的教育政策不仅反映自己的价值和利益, 更主 要的是反映了广大人民群众的根本利益。尽管如 此 ,我国精英型的教育决策也无法避免因精英们的 认识狭隘而带来教育决策失误的缺陷。因此, 对于 精英决策在我国教育决策中地位,一方面 ,鉴于我国 的文化政治传统和我国人民的文化素质不高以及决 策能力有限的现实,在相当长的一段时期内,我们要 继续重视精英在教育决策中的作用; 另一方面 ,不断 提高广大人民群众教育水平,完善教育决策体制, 以 避免精英

15、们的决策失误所带来的损失 。 3. 渐进模式 当教育决策由精英过渡到群体时, 由于教育政 策追求的是公共利益, 而公共利益是各种不同利益 的聚合 ,具有趋中性, 任何大的教育政策变革必然导 致巨大的阻力,所以, 群体决策必然采取积小变为大 变的渐进决策模式。渐进决策模式是美国学者林德 布洛姆在批判理性主义模式的基础上提出的 。他认 为 ,政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程, 而是对以往的政策不断补充和修正的过程。该政策 模式的特点是注重纠正, 而忽视创新 。采取渐进政 策模式必须具备以下条件: 其一, 国家政局稳定, 社 会变化速率不大; 其二, 现行政策基本满足需要, 局 部的政策调整

16、能得到社会的认同; 其三, 公共问题具 有连续性; 其四 ,制定和实施政策的方法和手段具有 持续性 。总的来说 ,渐进决策模式是我国教育决策 的主要模式之一 ,在一定程度上避免了决策的风险。 但在现阶段 , 随着经济体制的转轨 , 以及加入 WT O 在经济和政治上的影响,尽管国家政局稳定, 但社会 变化速率较大, 教育政策环境发生了巨大的变化 ,客 观上要求教育政策创新 ,以创新的方法和手段解决 新的教育政策问题。在这种情况下 , 如果立足于对 原教育政策的修修补补, 无法解决教育政策问题。 4. 公共选择模式 教育政策制定的公共选择实质上是公共选择理 论在教育政策制定中的具体应用。在公共选

17、择理论 中 ,直接民主制和代议制理论所讲的主要是纯公共 物品的供给与需求 , 纯公共物品可以通过投票来表 示偏好 。考虑到投票成本, 在以民主方式进行的公 共选择过程中, 一般并不要求就公共物品的供给达 成完全一致的意见,通常采用简单多数规则, 一项提 案只需要简单多数通过即可。 教育政策的制定属于典型的纯公共物品的供 给 ,当教育政策的制定主体由群体过渡到社会公众 的时候 ,公共选择模式无疑成为公共政策的制定模 式 。在这个模式中,每人拥有相同的决策权力 ,只有 投票人认为自己的境况能够比以前变好的情况下, 也就是说能够有利于自己的情况下, 他们才会对教 育政策投赞成票 。这会使教育政策的制

18、定反映了公 共教育利益的诉求,体现了公平和多元化的原则 ,既 避免了精英模式中精英主体以自我为中心 ,使教育 政策可能成为少数人的政策所带来的缺陷 ,又摆脱 了渐进模式保守性的不足 。教育政策的制定模式由 群体模式过渡到公共选择模式是一个历史的进步。 但由于教育政策所追求的公共利益具有趋中性的特 点 ,并在相当长的时间内变动不大, 所以公共选择的 结果具有渐进性 ,同样存在着保守的缺陷 。另外 ,和 理性模式相反, 尽管公共选择模式体现了民主化的 40广州大学学报( 社会科学版)2006年第 5卷 要求, 但存在非科学化的倾向。 三 、现阶段我国教育政策制定 的模式选择 以上政策模式都是基于西

19、方国家的实践所总结 和提炼出来的, 与之相对应的原型即政策实践也存 在于西方国家。由于这些模式产生的文化背景差 异 ,以及各模式所依据的事实和特定经验各异 ,因此 我们在应用这些模式时, 无疑存在一个模式的选择 问题。另外 ,每个模式都有其优点和不足 ,对我国的 教育政策制定的实践而言 ,既有适用性的一面 ,又有 不适用性的一面 ,所以我国对教育政策制定模式的 选择不是非此即彼的抉择 。 基于上述认识, 在结合我国教育政策实践的基 础上, 本着扬长避短的原则 ,现阶段教育政策制定模 式的总体思路是 : 在理性原则的指导下,以精英模式 为基础 ,充分发挥各个模式的优势 , 抑制各自的弊 端 ,实

20、现精英模式 、 渐进模式和公共选择模式彼此结 合 。理性模式尽管是美丽的花朵,缺乏实践的基础, 但其存在与发展适应了现代社会追求科学 、 完美、理 性和效率的需要 ,所以应贯穿教育政策制定的始终, 作为教育政策制定努力的方向 , 成为教育政策制定 的指导性模式。精英模式尽管与民主背道而驰, 但 由于我国的文化政治传统, 以及广大群众参与政策 制定的能力有限等 , 所以 ,在现阶段, 精英模式成为 我国教育政策的基本模式, 应是一个现实的选择。 针对精英模式的缺陷 ,一方面, 应在理性原则的指导 下 ,采用先进的政策制定分析技术,同时扩大精英的 范围, 让更多的社会精英参与教育政策的制定 ,尤其

21、 要充分重视专家学者的作用, 确立和提高专家学者 和政策分析人员在教育政策制定中的作用, 提高其 科学性 ; 另一方面,用渐进模式和公共选择模式进行 弥补, 体现政策民主化的要求。渐进模式具有明显 的保守倾向 ,倾向于墨守成规 ,忽视社会变革, 与我 国现阶段的教育政策制定不相吻合 , 但与我国传统 的求稳的民众心理相适应, 并与渐进性的政治经济 改革方式有异曲同工之效, 有其存在的合理性。这 一点和精英模式是一致的 。公共选择政策制定模式 从长远而言 ,应是教育政策制定模式的必然选择 ,也 是教育政策民主化的必然要求, 缺点是科学化和理 性不足 ,应以理性模式予以弥补 。 我国的教育政策模式

22、以精英模式为主, 这是符 合我国现阶段国情的选择 。随着我国政治体制改革 的不断推进 ,社会公众的参与意识和决策能力的提 高 ,应逐步向公共选择模式过渡, 在理性原则下, 实 现教育政策制定的民主化与科学化的统一 ,应是我 国教育政策制定的发展方向。 【 参考文献 】 1 严强, 王强. 公共政策学 M . 南京: 南京大学出版社, 2002. 2 宁骚. 公共政策学 M . 北京: 高等教育出版社, 2002. 3 袁振国. 教育政策学 M . 南京: 江苏教育 出版社, 2002. 4 谢明. 公共政策导论 M . 北京: 中国人民大学出版社, 2002. E d u c a t i o

23、n a l p o l i c y - m a k e r s c h a n g i n ga n dm o d e l s s e l e c t i n g S H I H u o - x u e ( S c h o o l o f P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n , F u z h o uU n i v e r s i t y , F u z h o u , F u j i a n350002, C h i n a ) A b s t r a c t :T h e p a p e r d i s c u s s e s c h a n g

24、 e s a n dt r e n d s i ne d u c a t i o n a l p o l i c y - m a k in g m o d e l s fr o mt h e v i e wo f p o l i - c y - m a k e r s , a n ds u g g e s t s a ne d u c a t i o n a l p o l i c y m a k i n g m o d e l b a s e do nt h e p r e s e n t s it u a t i o ni no u r c o u n t r y . K e yw o r d s : e d u c a t i o n a l p o l i c y ; s u b j e c t ;m o d e l s e l e c t in g 41 第 7期石火学: 教育政策制定主体的变迁与模式选择