宁波市公路路政管理条例.doc

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1、宁波市公路路政管理条例立法后评估意见一、评估工作总体情况根据遵照市人大常委会关于“完善立法绩效评估机制，加强对法规贯彻实施情况的跟踪督查，提高法规的针对性和可操作性”的要求精神,市人大法工委决定于2009年3月至7月，组织对开展宁波市公路路政管理条例(以下简称条例) 开展立法后评估工作，。根据立法后评估工作程序和要求，我局于2009年2月25日拟定了条例立法后评估工作计划，成立了以梁成初副局长为组长，由局政策法规处为主，局建设管理处、市公路管理局相关人员组成的立法后评估小组。整个评估工作采取执法部门评估、社会参与评估、专题调研评估相结合的方式进行。其中，执法部门评估由市交通局组织对条例实施情况

2、进行调查研究，形成评估意见。根据市人大要求，我局在2009年2月25日拟定了条例立法后评估工作计划，成立了以梁成初副局长为组长，由局政策法规处为主，局建设管理处、市公路管理局相关人员组成的立法后评估小组。2009年3至5月，根据我局条例立法后评估工作计划,市交通局立法后评估小组着重开展了以下三方面调研：一是召开了全市公路路政管理机构座谈会，对全市公路路政基本情况开展比较全面的调查，就条例具体实施情况进行了讨论；二是邀请市工商局、市交警支队、市法制办、市安监局等相关管理部门对条例能否解决行政管理的具体问题进行了探讨；三是通过各种途径对公路路政管理及立法情况进行了解研究。在此基础上，完成了条例立法

3、后评估意见。二、条例实施绩效的基本评价条例于1996年11月29日经市十届人大常委会第二十八次会议通过，1997年4月20日省第八届人大常委会第三十五次会议批准，1997年6月1日起正式实施。2004年3月20日修改，经修改后的条例于2004年5月28日施行。条例的实施，在公路保护、公路路政许可、公路附属设施管理、公路建筑控制区等方面实现了有效监管，为保障公路完好畅通，维护公路使用者的合法权益等方面发挥了积极作用，实现了公路路政管理的规范化、法制化，并取得了良好的法律效果和社会效应。（一）条例的法律效果1.条例具有一定的前瞻性。条例作为国内较早出台的一部地方性公路路政管理法规，与之后实施的公路

4、法和浙江省公路路政管理条例的很多表述基本一致，体现了对公路路政管理科学界定和规范。同时，条例在制定时能立足当前，顾及将来，结合实际迫切需要规范的问题作了相应规定。如对公路建筑红线控制范围的划定，既考虑到公路发展规划，又保障了公路的安全畅通；对公路路政管理职责、管理具体标准等作出了明确规定；对各有关职能部门在公路管理中的职责作出了合理界定。2.条例充分把握了合理性原则。条例结合当时及今后以后宁波经济和社会发展的需要，合理规定了公路路政管理的程序，便于公路管理机构依法管理。如条例对改建、扩建公路以及进行公路维护的，明确了交通行政管理部门和公安交通管理部门的责任；对开设公路平面交叉道口，规定了由交通

5、行政管理部门和公安交通管理部门批准，有利于保障公路交通安全。3.条例具有良好的实效性。条例以列举式的方式明确了公路及公路用地范围内禁止从事的行为，同时，对在公路及公路用地、公路建筑红线控制范围内从事特殊行为，必须履行的程序、取得同意的条件作出了较为详细的规定，有利于广大群众理解、把握和公路路政管理机构部门执法，具有很强的实际操作性。条例还规定，公安交通管理部门处理事故过程中，涉及公路损害的，必须通知交通行政管理部门参加，有利于公路路产得到有效保护。（二）条例的社会效益1.保护了公路完好。我市公路路政管理自上世纪80年代开始发展，但直至1987年10月13日国务院颁布了中华人民共和国公路管理条例

6、，公路路政管理才有了明确的法律依据。1988年6月28日交通部根据该条例制定出台了中华人民共和国公路管理条例实施细则，但有关公路路政管理的规定仅有10余条，规定还是不够全面。而条例的出台，从路政管理职责、路产管理、公路建筑红线管理和法律责任等方面结合我市公路管理实际作出了具体可行的规定。各级公路管理机构依据条例规范公路路政许可，加大公路巡查和违法行为查处力度，有效保护了公路的完好。截至2008年，我市公路总里程为9293公里，其中高速公路366公里，国道156公里，省道708公里，农村公路8067公里（县道、乡道、村道）。全市已基本建立了支队、大队、中队三级路政管理网络，共有11个路政大队，4

7、4个路政中队，3个超限运输检测站，路政管理人员315名。2008年，全市路政管理人员累计上路巡查72292人次，发现路政违法案件10725件，查处违法案件10656件，拆除违法建筑9254平方米，清理公路堆积物38719立方米，拆除非公路标志2281块，整治马路市场403个，收取公路损害赔偿费21237787元；检查超限运输车辆222746辆，查处违法超限运输车辆9448辆，卸载98281吨，处罚款25795001元；办理公路路政许可412件。2.保障了公路安全畅通。条例的实施，促进了我市公路路政管理的全面、健康发展，特别是公路安全畅通得到了有效保障。（1）公路附属设施得到有效管理。公路交通标

8、志标线原是由公安机关交通管理部门管理。由于条例规定对损毁、拆除、涂改或擅自移动公路标志、标线等公路设施的违法行为由公路管理机构监管，1998年公安机关交通管理部门将公路交通标志标线管理职责移交给了公路管理机构。从1998年至2008年10年间，我市公路管理机构不断加大投入完善公路交通标志标线，共计投入标志标线设置维护经费13942万余元，新增标志29249套，漆划标线146万余平方米，更新道口标柱8062套，橡胶减速带1058米。目前我市7米以上公路已全部漆划道路标线；国省道公路标志标线完好率达到100%，县道公路达到93%，乡道公路达到77%，村道公路达到62%；标志标线设置基本规范。200

9、7年根据国家高速公路网线路命名和编号规则要求，在全省率先启动国高网外围指路标志设置和调整工作，并于2008年底完成，共设置412套。通过完善公路附属设施，近三年实现了公路交通事故零增长目标。（2）公路施工现场秩序得到有效管理。条例第十四条对公路施工现场秩序管理作了具体明确的规定：“改建、扩建公路的，施工单位应当向社会公告。改建、扩建公路以及进行公路维修，施工单位应当按规定在施工路段两端设置明显的施工标志，合理安排施工时间，遵守公路施工现场的施工秩序，保证车辆安全通行。施工现场的施工秩序由交通行政管理部门负责管理、监督，施工现场的交通秩序由公安交通管理部门负责管理、监督。公路路政管理人员参加维护

10、，确保公路畅通，施工单位应予以配合。”我市公路管理机构、公安机关交通管理部门一直严格公路施工现场标志及安全设施设置维护的监督检查，所有涉及影响公路交通安全的施工作业必须事前经过路政、交警同意，施工期间路政部门加大巡查力度，发现问题现场纠正，并书面向施工作业单位提出整改意见。2006年以来我市未发生施工路段重大交通事故和安全责任事故。3.规范了公路路政管理行为。（1）公路路政管理职责明确到位。条例明确了公路管理机构的七项具体管理职责，并对路产管理和公路建筑红线管理做了较为详尽的规定。市公路局根据条例先后制定了宁波市公路路政管理工作手册、宁波市公路路政管理岗位责任制等一系列制度，对我市路政执法管理

11、的具体行为、执法程序、实体规定进一步作了明确，便于基层路政管理人员正确履行职责。(2)建章立制，推进路政执法有序开展。根据条例规定，先后制定实施了一系列配套制度。制定了宁波市公路路政巡查实施规程、宁波市路政强制措施实施规程宁波市路政处理处罚实施规程，重大公路路政处罚案件集体讨论制度，规范有序地推进了整个执法流程；出台宁波市国省道公路路政许可操作规程，全面统一规范了行政许可工作；启用宁波市超限运输车辆处罚处理系统、宁波市公路路产赔（补）偿处理系统和浙江省公路路政管理系统，实现电子化操作，提高办事效率。 (3)规范治超行为，建立长效管理机制。近几年为了加强超限治理，在宁波境内先后设置了34省道宁海

12、超限运输检测站、318省道鄞州超限运输检测站、杭州湾跨海大桥宁波超限运输检测站等3个超限运输固定检测站；沪杭甬高速公路宁波超限运输联合检查点和309省道奉化超限运输联合检查点2个临时检查点，逐步铺开治超网络。同时，为建立长效管理机制，相继制定出台了宁波市高速公路超限超载车辆集中整治实施方案、宁波市车辆超限超载长效治理实施方案、宁波市治超联席会议制度等制度，保障了公路安全畅通，确保了运输市场有序竞争。三、条例存在问题的评估分析条例由宁波市第十届人大常委会根据本市公路路政管理的具体情况和实际需要制定，并经浙江省第八届人大常委会批准后施行。条例对公路路产管理、公路建筑红线控制、路政违法行为的查处、公

13、路施工秩序管理和公路路政许可进行了规范，建立了科学合理、监督有效的公路路政管理体系，有关制度设计方面也符合法治原则的要求。因此，条例的制定符合宪法精神及立法法的立法权限和立法程序规定。但是，近年来随着有关法律法规的相继颁行，条例与新颁布实施的行政许可法、物权法、道路交通安全法、城乡规划法、土地管理法、公路法和浙江省公路路政管理条例等法律法规的一些规定不相符。同时，因条例制订时对公路路政管理发展认识的局限性，某些制度如公路路产保护制度、公路建筑控制区管理制度的规定滞后于新形势发展需要，在合理性和可行性上存在一定缺陷；而我市经济社会的快速发展，人民生活水平的不断提高，公路在国民经济和社会发展中的地

14、位和作用不断提升，也对公路路政管理提出了新的要求。（一）关于执法主体问题1.公路路政管理执法主体的规定与上位法的规定不一致。条例规定:市和县（市）、区交通行政管理部门主管本行政区域内的公路路政管理工作；市和县（市）、区公路管理局、段受同级交通行政管理部门的委托，负责公路路政管理工作。而2005年颁布实施的浙江省公路路政管理条例授权县级以上公路管理机构具体负责实施本行政区域内的公路路政管理工作。可见，条例关于管理主体的规定与浙江省公路路政管理条例不一致，不利于健全权责一致、执行顺畅的管理体制，因此有必要加以调整。2.现有公路路政管理机构、人员、装备与我市公路管理事业发展不相适应。 （1）公路路政

15、管理机构作为执法主体的法律地位未得到确认。1995年我市建立了市公路路政管理支队、线及公路路政管理大队、县以下路政管理中队的三级公路路政管理网络，但只是公路管理机构的内设机构，到2008年底，宁波市公路路政管理支队、余姚市公路路政管理大队已经机构编制部门批准，其他均未得到批准，与公路路政管理实际需要不相适应，建议参照公安交通管理部门的模式设置相应的公路路政管理机构。 （2）公路路政管理人员严重不足，难以承担依法保护公路的重任。2008年底全市有公路路政管理人员315人，其中，高速公路路政管理人员155人，普通公路路政管理人员160人。而1996年普通公路路政管理人员就有168人，12年来还减少

16、了8人。而2008年底公路里程已达9660公里，相当于1998年的一倍多。因此，在公路里程飞速增长、机动车保有量大幅增加、新增农村公路路政管理职责的情况下，2002年核定的路政管理人员编制数各大队仅为8-25人，已远不适应现在路政管理工作的需要，建议改革编制核定标准，按管辖公路里程核定正常路政管理人员数（一般20公里1人），另根据治超管理需要配备相应路政管理人员（一个治超点需20人）。（二）关于公路管理职责问题条例中公路管理机构和其他相关管理部门在公路管理方面的职责分工比较笼统，实际操作中容易权责不清。1.对违法占用公路行为的管理职责。条例第九条、道路交通安全法第三十一条、一百零四条对违法占用

17、公路的行为均作了相应规定，明确了对违法占用公路行为的管理部门是交通和公安管理部门，但在实际管理过程中还涉及城管、工商等部门的管理职责。目前，只有浙江省人民政府办公厅转发省公安厅等部门关于进一步加强道路交通安全工作意见的通知（浙政办发20042号）中明确规定“各级工商、城管等部门要按照安全、畅通的要求，取缔以路为市、占道经营等危害交通安全，影响交通秩序的违法行为。”鉴于实际管理需要，又没有充分的法律、法规依据，建议今后在条例修改时对工商、城管等部门的上述管理职责进行细化补充。2.对公路两侧建筑控制区的管理职责。条例第十九条规定，凡涉及到公路建筑红线的，必须事先征得交通行政管理部门的同意。但根据土

18、地管理法、物权法的规定，公路两侧建筑控制区内的土地所有权，分别属于国家所有或集体所有，要使用公路建筑控制区内的土地，必须先经国土、规划部门批准。实际管理中，未经国土、规划部门批准，擅自进行违法建筑的行为很普遍，而具体查处职责由公路管理机构负责。因此，拟对国土、规划等部门对公路建筑控制区的相关管理职责、程序作详细明确的规定。3.村道公路路政管理职责。条例对国道、省道、县道、乡道路政管理作出了具体规定，对村道公路的路政管理职责没有规定。近年来，村道公路发展迅速，我市村道公路里程已占公路总里程的40以上。为做好村道公路路政管理，建议按照浙江省公路路政管理条例第五十八条“土地所有权属于农民集体所有并符

19、合公路技术标准的村道的路政管理，其行政许可、行政处罚及相关的监督检查，按照本条例对乡道的规定执行。村集体经济组织或者村民委员会应当协助做好相关村道的路政管理工作”和浙江省农村公路养护与管理办法第二十五条 “发生在农村公路上违反路政管理规定的行为，由县级公路管理机构或者其委托的乡（镇）人民政府依照中华人民共和国公路法、浙江省公路路政管理条例等法律、法规和规章的规定实施行政处罚”的规定，建议今后在条例中对村道公路路政管理职责进一步细化分解，尤其是村道公路的日常路政巡查、公路附属设施管理主体问题。（三）关于公路路产保护1.公路路产确权和登记。物权法第十条明确规定了国家对不动产实行统一登记制度。土地管

20、理法、土地管理法实施条例和土地登记办法也先后规定了单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。因此为保护公路路产，必须依法实行公路路产确权登记制度。虽然浙江省公路路政管理条例第十一条也规定公路管理机构应当建立公路路产登记制度。然而由于没有明确详细的操作程序，长期以来对公路、公路用地及有关附属设施的登记工作是欠缺的。建议今后在条例修改时制定具体可行的管理制度，并对申领土地使用权证所需费用作相应规定：已建公路的土地使用权证申领所需费用由财政支付，新建、改建公路的土地使用权证申领所需费用列入公路建设成本。2.废弃公路核准报废程序。近年来，随着交通基础

21、设施建设的飞速发展，宁波公路网络日益完善，公路等级日趋提高。新建和改建公路的同时也产生了大量废弃公路。虽然条例第十七条规定了“公路改建、扩建以及渡口改桥后的原公路及公路用地，经核准报废的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用权证”。但是，交通部门在废弃公路界定、废弃公路核准报废程序上没有相应规定，公路报废处置工作没能很好的开展。因此建议按照浙江省公路路政管理条例第五十七条第二款“因公路改道，原公路丧失通行功能报废的，交通行政主管部门应当及时将公路所占用土地移交国土资源行政主管部门”和土地管理法第五十八条“公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，由有关人民政府土地行政

22、主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，今后在条例修改时对废弃公路界定和报废程序作出具体规定，以便及时将废弃公路移交国土资源管理部门，避免土地资源浪费。3.城市规划区范围内公路性质变更、管理移交。随着我市经济社会迅速发展，城市规划区范围不断外延，处于城市规划区内的公路不断增加，由于公路管理、城市道路管理和规划管理适用的法律依据不同，对整个城市建设产生一定影响，部门之间矛盾较为突出。建议条例对城市规划区范围内的公路性质变更、管理维护职责移交进行合理、可行的规定。4.公路桥梁（涵洞）利用。条例对公路桥梁（涵洞）的利用未作规定，浙江省公路路政管理条

23、例规定，禁止利用公路桥涵堆放物品、搭建设施。由于公路大部分处于农村，公路沿线村民、企业保护公路意识不强，近年来在我省发生过多次因公路桥梁下堆放易燃物品着火而导致桥梁被毁事件。特别是高速公路桥梁因净空较高，被违法利用情况更多。目前对公路桥梁保护尚未有更好的防护措施，建议条例对公路桥梁的利用制定合理规定，对小桥、涵洞禁止利用，公路沿线乡镇（街道）加强监管；对大中型桥梁，在保障桥梁结构物安全和公路运行安全的前提下，进行有偿、合理利用，如属于收费公路的，由收费公路经营管理者组织实施，并承担安全监管责任，属于非收费公路的，则由公路管理机构组织实施，承担安全监管责任。（四）公路建筑控制区管理1.公路建筑控

24、制区范围划定。按照公路法第五十六条第二款规定“公路建筑控制区范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”。目前，国务院还未对公路建筑控制区的划定制订相应规定。条例第十八条虽然规定了“本市公路两侧边沟外缘至各侧公路建筑红线的距离为：高速公路不少于三十米，国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”，但对村道公路的建筑控制区未作出规定。同时，我市经过十多年来几轮公路大建设，现行公路建筑控制区的规定已不适应社会发展的需要，因此有必要对公路建筑控制区范围的划定进行科学、合理界定。2.公路建筑控制区内埋设管线、电缆等设施许可。公路法第五

25、十六条规定了公路建筑控制区内埋设管线、电缆等设施，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，但没有规定应具备什么条件方可批准。由于没有具体标准，造成只要申请就必须许可，影响了公路安全和公路的规划发展。因此，建议在条例中明确公路建筑控制区内埋设管线、电缆等设施首先要符合公路发展规划和公路安全等相应的前置条件。3.公路建筑控制区内合法建筑的管理。浙江省公路路政管理条例第四十七条“建筑控制区内的违法建筑，按照本条例第二十八条规定执行。建筑控制区划定以前已依法修建的建筑物和地面构筑物，因公路建设或者交通安全等原因需要拆除的，建设单位应当在依法补偿后予以拆除；对公路建设及交通安全无影响的，可以保留

26、，但不得扩大建筑面积和占地面积，”对公路建筑控制区内合法建筑的管理有了明确规定。但在实际操作中，我市主要干线公路街道化非常严重，建筑控制区内有不少合法建筑，如按照浙江省公路路政管理条例的规定，这些合法建筑无法在公路建筑控制区进行扩建。如要扩建必须迁移到公路建筑控制区范围外，征用其他土地，这又与国家对土地实行严格的控制政策相违背。因此，有必要在符合公路发展规划的前提下，按照保障公路运行安全和节约用地的原则，对公路建筑控制区内的合法建筑扩建作出合理规定。 （五）关于公路路政许可1.公路路政许可条件。条例第八条、第十一条、第十二条、第十三条、第二十条规定了路政许可事项，但对具体许可条件未作出具体规定

27、，浙江省公路路政管理条例也对路政许可事项、许可管理权限作出了规定，但也未规定具体条件。因此，有必要在条例中细化，既有利于公路发展规划和公路交通安全，也有利于公路管理机构具体实施路政许可。2.公路路政许可安全评估。条例对涉及公路安全的路政许可事项没有规定安全评估，而浙江省公路路政管理条例第二十五条虽然明确了对涉及公路安全的路政许可进行安全评估，但对需要安全评估的具体情形没有具体界定。因此，有必要在条例中进一步具体规定。3.涉及收费公路的路政许可。条例对涉及收费公路的路政许可没有具体规定，浙江省公路路政管理条例第二十五条、二十七条规定“涉及收费公路的，申请人应当事先征求收费公路经营管理者的意见。”

28、作为路政许可的前置条件，如果收费公路经营管理者不同意或者收费公路经营管理者拒绝签署意见，公路管理机构能否作出准予许可的决定，没有明确规定，建议在条例中明确。4.涉及其他相关部门管理的路政许可。条例对涉及公路交通安全的路政许可，明确规定需要征得公安机关交通管理部门的同意。但在条例中没有规定对涉及公路建筑控制区的路政许可，需要国土、规划等部门的审批，有必要进一步完善。（六）关于公路附属设施管理1.公路附属设施管理的责任。浙江省公路路政管理条例第三十七条、第三十八条、第四十条对公路附属设施的管理有相应规定，但对不履行职责没有相应的措施，需要在条例中增加相应规定，便于操作。2.公路标志、标线管理责任。

29、公路交通标志标线对公路交通安全的关系重大，完善公路交通标志标线需要投入大量资金，条例对标志标线经费不落实、监督检查不力、维护管理不及时的责任没有规定。（七）关于其他问题1.公路平面交叉道口管理。条例第十三条规定“不得擅自在公路上开设交叉道口。确需开设交叉道口的，必须经交通行政主管部门和公安机关交通管理部门批准，在城市规划区内，还须经规划部门批准。”而公路法第五十五条、浙江省公路路政管理条例第二十四条均规定开设交叉道口必须经公路管理机构批准，未要求公安机关交通管理部门批准。同时，条例对公路平面交叉道口的定义没有界定，对开设公路平面交叉道口的具体条件没有具体规定。2.公路用地范围内非公路标志设置管

30、理。条例第九条规定：“禁止在公路及公路用地范围内设置广告牌、厂名牌等非公路标志”。而公路法第五十四条中规定：“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志”。条例与公路法的规定相矛盾，建议按照公路法的规定执行，同时要确定公路用地范围内非公路标志设置的范围、形式、期限、安全管理责任。四、条例论证评估的意见结论通过上述对条例比较全面的论证评估，我们的建议意见是：该条例总体上具备合法性、合理性和实效性，并有一定的科学性，为保障我市公路安全、完好和畅通，规范公路路政管理起到了积极作用和重要的法制保障。因此，建议保留该条例。然而，随着国家法制的逐步完善和我市公路建设的发展，条例在有些方面已不适应国家法律要求和实际管理需要，尤其在公路管理职责、公路路产保护和公路建筑控制区管理等方面存在一些不足甚至立法空白，亟待启动立法程序予以解决。因此，建议市人大根据国家相关法律、法规规定，结合宁波公路管理实际和条例存在的不足，对近期对条例进行比较全面的修改，以确保立法工作的统一性和严肃性，促进依法、合理行政。宁波市交通局二九年五月二十七日18 / 18