某某县PPP项目财政承受能力论证.docx

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1、某某县PPP项目财政承受能力论证 目 录 前 言 . 1 一、项目基础信息 . 2 （一）项目概况 . 2 （二）项目产出说明 . 3 （三）项目运作模式 . 3 （四）项目回报机制 . 4 （五）项目风险识别与安排 . 4 二、政府责任识别 . 12 （一）股权投资支出责任 . 12 （二）运营补贴支出责任 . 12 （三）风险担当支出责任 . 12 （四）配套投入支出责任 . 12 三、政府支出测算 . 14 （一）股权投资支出测算 . 14 （二）运营补贴支出测算 . 14 （三）政府风险担当支出测算 . 19 （四）配套支出费用 . 20 四、政府实力评估 . 22 （一）财政支出实力

2、评估 . 22 （二）行业和领域平衡性评估 . 24 五、财政承受实力论证结论 . 251前言本报告依据某某院关于创新重点领域投融资机制激励社会投资的指导看法（国发 „ 2014 60 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金 „ 2014 76 号）和财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金„ 2014 113 号）、关于印发lt;政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引gt;的通知（财金 „ 2015 21 号）等政府与社会资本合作系列文件要求，结合某某县职业教化中心一期工程可行性探讨报告、

3、某某县职业教化中心一期工程 PPP 项目实施方案、某某县职业教化中心 PPP 项目物有所值评价报告等资料，识别、测算政府和社会资本合作的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理供应依据。2一、项目基础信息（一）项目概况 项目名称：某某县职业教化中心一期工程 PPP 项目项目实施机构：某某县人民政府三江街道办事处 政府方出资代表：某某县三江新城开发投资有限公司项目性质：新建 项目位臵：项目位于某某县三江街道箬隆村，东侧为箬岙河、诸永高速，西侧为江东大道，北侧为防护绿地，南侧为现状农用地。项目用地：项目总用地规模 227141 平方米（折合 340

4、.7 亩）， 其中规划建设用地面积 150798.76 平方米（折合 226.2 亩），规划公 园绿地面积5503.10 平方米（折合8.2 亩），规划防护绿地面积 38273.03 平方米（折合 57.4 亩），规划道路面积 22927.15 平方米 （折合 34.3 亩），规划河道面积 9638.96 平方米（折合 14.1 亩）。建设规模：项目总建筑面积 171225 平方米，其中地上建筑面积 156867 平方米，地下建筑面积 14358 平方米。办学规模：办学规模短暂定位 120 个班，在校中职学生达到 6000 人，教职工定员 431 人。投资规模：依据可研报告估算，项目静态总投资

5、为 87014 万元， 其中工程费用 64382 万元（下浮 5%后），工程建设其他费 18327 万 元，预备费 4305 万元。资本金及股权比例：项目资本金 20000 万元，约占总投资 21%。项目建设成立特地 PPP 项目公司，其中社会投资人占股 95%，政府方3占股 5%。运作模式：BOT（即建设-运营-移交）合作期：15 年（其中建设期 3 年，运营期 12 年）选购方式：有限数量制资格预审+公开招标 （二）项目产出说明 1、建设工程产出：项目公司应根据政府方供应的经审批后的施工图进行工程建设， 在规定期限内竣工并通过某某县各职能部门验收。2、运营服务产出：项目公司应在某某县职教中

6、心建成后，负责担当食堂、超市、地面停车场、综合楼职业教化培训、整体物业的运营服务工作。政府方将对项目公司运营状况进行绩效考核，并依据绩效考核结果付费。3、建设期：3 年（自监理单位发出的开工令中标明的日期起至竣工验收合格之日止）（三）项目运作模式 本项目由某某县人民政府发起，属于政府方发起项目。某某县人民政府授权某某县人民政府三江街道办事处作为项目实施机构，并负责组织社会资本方招标工作，授权某某县三江新城开发投资有限公司作为政府方出资代表。依据发改委关于开展政府和社会资本合作的指导看法（发改投资20142724 号）和财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号

7、）提出的运作方式，对比项目4特点以及不同 PPP 模式的适用范围后，本项目拟采纳 BOT 模式，政 府方和社会资本方根据比例为 95%和 5%出资成立项目公司。项目实施机构和项目公司签订 PPP 项目合同，授权项目公司进行某某县职业教化中心项目的投融资、建设、运营和维护、移交工作，实施机构对项目公司在建设期和运营期的绩效进行考核，并依据绩效考核的结果付费。合作期届满后，项目公司根据 PPP 项目合同要求移交给某某县政府或政府指定机构。（四）项目回报机制 本项目回报模式为可行性缺口补助模式，政府担当部分运营补贴支出责任。政府每年可行性缺口补助：社会资本方担当的年均建设成本（折算成各年度现值）减去

8、每年运营毛利润。（五）项目风险识别与安排 本项目作为新建项目，拟采纳 PPP 模式运作，除了须要考虑传统项目建设运营的风险分析，还须要针对 PPP 模式中特别风险进行各参加方风险安排。通过对项目合作期中的风险进行识别、评估，并据此在政府方和社会资本方之间进行风险安排，将项目的风险概率降到最低。1、风险识别 为了系统的分析项目风险，本方案根据本项目可能涉及的风险类别进行风险识别。（1）政治风险51）政策变更风险 项目合作期 15 年，在此期间，国家及地方的土地政策、产业政策、城市规划等都有可能发生变更，并对项目存续或运营造成肯定影响。2）政府继任者质疑风险 政府方与社会资本方签订 PPP 项目合

9、同后，若政府方继任者认为已签订的 PPP 项目合同存在争议，可能会导致 PPP 项目合同发生变更。3）政府审批风险 项目由政府方完成施工图设计后进行社会资本方招标，因此前期审批工作中的大部分风险已经避开，但项目建设、竣工、运营及移交过程中仍可能存在因政府审批延误导致的风险，从而可能造成项目建设期延长、政府付费延期、移交工作无法刚好开展等。（2）法律风险 PPP 项目的参加主体，一般包括项目实施机构、社会资本方、项目公司、勘察设计公司、施工企业、监理单位、原材料供应商、设备供应商、贷款银行、融资担保人、保险公司等，项目实施过程中涉及的法律众多，加之我国 PPP 项目推动仍在探究期，关于 PPP

10、模式的特地规定大部分都是出自发改委、财政部两部委及有关省市政府相关部门出台的政策文件，基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例尚在征求看法阶段，相应的法律法规不够健全，缺少法律层面的支撑。6从 PPP 各方的动身点来看，政府和社会资本均希望更好地完成 PPP 项目，以实现各自利益。因此防范、解决项目中出现的法律风险， 理应成为各方的关注意点。从政府的角度来说，政府应当转变职能， 强化契约精神，以同等的身份就 PPP 项目合作事宜与社会资本进行磋商，确保合同的可操作性；从社会资本的角度来说，可通过加强合同管理的方式来进行规避，例如在合同中对各方权利义务或法律法规没有规定的内容进行详细约定，明

11、确相应的法律后果和责任。（3）设计风险 项目施工图设计由政府方完成，社会资本方在投标时对政府方供应的施工图设计负有审查责任，并在投标文件中提出合理化建议，社会资本方在被确认为中标候选人后，与政府方在谈判确认工作中就施工图建议进行探讨，并经原施工图图审机构同意后可以进行变更，同时进行预算调整。最终施工图设计以双方确认为准，之后政府方和社会资本方再提出的设计变更，由提出方担当风险。（4）融资风险 PPP 项目融资是有限追索融资，对于融资风险的精确把握和合理分担不仅关系到能否回收到足够的资金用于清偿债务，还关系到能否获得肯定的收益用于满意投资者的投资期望。本项目在前期建设投资金额较大，融资金额达 6

12、 亿元以上，对于社会资本方的融资实力要求较高，项目融资交割能否刚好完成对于项目能否顺当实施具有重大影响。7由于基准利率上涨等经济政策缘由导致融资成本增加所产生的 风险，应由政府方担当，其他融资风险由社会资本方担当。（5）建设风险 项目建设阶段同其他建设项目一样，可能存在融资风险、分包商违约、工程质量、完工延误风险、工地平安、劳资风险、建设成本超支、社会稳定等风险。对于融资风险，可以实行增加资本金比例、选择有利的贷款品种、敏捷应用期权交易等多种方式。对于工程质量、进度、平安、成本方面的风险可以通过与设计方、施工方、设备方的施工合同以及购买保险等方式进行合理转移。对于项目建设可能造成的社会稳定风险

13、，可在项目建设前开展社会稳定风险评估，并实行相关的风险防范措施，防止风险的产生。（6）运营风险 项目合作期长达 15 年，其中运营期 12 年，运营期风险是否能够完全识别和合理安排对于项目本身至关重要。运营阶段的风险主要指的是在项目实际运行过程中运营服务质量造成的风险。项目的主要服务对象是在校师生，运营维护服务质量干脆关系到师生的日常教学生活，例如食堂饭菜质量是否能够满意需求、对外教化培训是否会干扰正常教学等、校内平安是否得到有效保障等有关运营维护服务质量可以通过绩效考核的方式对项目公司进行监管。（7）期满移交风险 合作期届满时，项目公司需将项目完好、无偿移交给某某县政府或其指定机构，但项目公

14、司有可能未根据合同约定进行最终复原性大8修、设备性能测试不能完全符合 PPP 项目合同约定，或者因期满移 交导致各项设施运行不正常。为规避此类风险，实行的措施有：1）实施机构应提出复原性大修、设备性能测试的详细标准以及质量时间。2）移交时，实施机构和项目公司双方共同成立移交工作小组，根据合同约定开展移交工作。3）正式移交日之前，项目公司应向实施机构提交移交修理保函， 以保证项目公司到期移交的资产能够满意接着运行的要求。（8）合约风险 PPP 项目因第三方违约或者延误造成的风险由政府和社会资本双方依据各自权利义务安排各自担当。（9）其他风险 其他风险主要指不行抗力风险。不行抗力是指不能合理预见的

15、、不能克服和不能避开的事务或情形。以满意上述条件为前提，不行抗力包括但不限于：1）雷电、地震、火山爆发、滑坡、水灾、暴雨、海啸、台风、龙卷风或旱灾； 2）流行病、瘟疫爆发； 3）斗争行为、入侵、武装冲突或外敌行为、封锁或军事力气的运用； 4）暴乱或恐怖行为； 5）全国性、地区性、城市性或行业性罢工； 6）由于不能归因于甲乙方的缘由引起的教学中断。9不行抗力风险指的是由于不行抗力因素发生导致项目投资损失、 运行成本增加使项目失败的风险。为规避此类风险，合作期内，项目公司应向保险公司投保，将风险转移给保险公司，无法转移的风险由政府和社会资本双方共担。2、风险安排原则 （1）最优风险安排原则。在受制

16、于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应安排给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方担当，并且赐予风险担当方选择如何处理和最小化该等风险的权利。（2）风险收益对等原则。既要求社会资本担当风险管理成本和风险损失，又要敬重其获得与担当风险相匹配的收益水平的权利。（3）风险可控原则。应按项目参加方的财务实力、技术实力、管理实力等因素设定风险损失担当上限，不宜由任何一方担当超过其承受实力的风险，以保证双方合作关系长期持续稳定。根据风险安排优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理实力、项目回报机制和市场风险管理实力等要素，在政府和社会资本之间合理安排项目风险。风险安排方式分以下

17、三类：（1）项目建立、财务和运营维护等商业风险由社会资本担当； （2）项目设计、法律、政策等风险由政府担当； （3）不行抗力等风险由政府和社会资本合理共担。10由于实行 PPP 开发模式，则涉及的利益方及风险因素较为困难， 且这些风险不能仅仅依靠技术性措施进行避开。因此，必需在政府和社会资本方之间进行安排。3、风险安排 项目风险安排见下表：表 1 项目风险安排表风险类型风险描述 安排风险对象具体说明 政府 社会 资本 共同 担当政治风险 本级政府可控政策变更 风险 √由于本级政府可控的政策变更、政府继任者质疑、政府审批延误造成项目重新审查或者终止的风险应由某某县政府担当，本级政府不行控的.