构建“督察评估”体系.doc

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1、构建“督察评估”体系 -执法标准化体系下督察工作运行模式的探索与研究摘要：警务督察在我国最早始于上世纪90年代的公安机关。它是指警务督察机构在其法定职责范围内，依法运用一定的手段和采取必要的措施，对人民警察在执法执勤活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行现场监督和检查的一种专门活动。本文拟从警务督察在执法标准化体系中的重要性、问题汇总、对策思考等几方面，对现有的警务督察机制进行分析并提出对策。引言：为适应司法行政工作的需要，提高执法能力和水平，司法部于2006年9月12日下发了司法部关于加强警务督察工作的意见，2009年11月24日成立了司法部警务督察委员会，自此，我国司法行政系统的

2、警务督察机构开始正式运行。近年来，随着“依法治监”方略的不断推进，作为现代警务机制建设的继承和发展，“执法标准化体系建设”的开展必将成为上海监狱下一阶段的战略性重点工作。而监狱警务督察工作的运行模式如何更好的融入进“公正执法、依法治监”的执法标准化大环境，是监狱督察工作所面临的新挑战，新机遇。本文试以目前督察工作中最为缺失的评估机制为切入口，争取找出一条为监狱执法标准化体系保驾护航的监狱警务督察新航道，以期抛砖引玉。一、警务督察在执法标准化体系中的重要性 执法标准化是用程序法规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理，从而带动执法理

3、念、手段、方式整体提升的一种工作体系。执法标准化的实行的目的是为了从根本上杜绝对“警察权”这一公权力的异化，向真正意义上的法制化模式转变。但如此一来，监狱原有的狭义范围的内部行政监督已经明显不适用于监狱执法标准化运行模式。监督质量的低下，将有可能造成监狱工作局部的被动，进而影响执法标准化体系的推进。因此，以在现代警务机制建设中取得的显著成效为契机，开辟一条服务整体大局的监狱警务督察新航路，对于将“顺应科学发展要求，探索内涵发展新路”作为使命的新时代监狱工作者来说，是必须跨出并跨好的一步。正如恩格斯所说“文明国家的一个最微不足道的警察都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威”，而“民警个人

4、手中的执法裁量权小了，民警队伍的执法权威放大了”是执法标准化推行后的必然结果。作为一个庞大的“系统工程”，执法标准化体系在推行过程中，特别是初期，必然会产生这样或那样的问题，尤其是如何督促监狱人民警察认真落实监狱各项工作制度和要求，如何进一步提高监狱民警队伍的规范化执法水平及如何为执法标准化执行的细则制作提供基层数据依据等。笔者认为解决这些问题的钥匙就是利用好监狱警务督察，因此，构建一个监狱警务督察版的标准化体系是当前及今后一个时期监狱面临的一项十分重要且紧迫的任务。二、当前督察问题数据缺乏分类，体现在目标管理考核中有失公平笔者曾调研过外资企业的QC管理模式，深感外企对产品质量的考核往往基本能

5、与供应商的质量水平成实际正比，在数据对比下对产品质量的管控可以做到精确、客观。依笔者看来，监狱警务督察分队与外企的QC团队很相似，都是以找问题、促整改的形式服务大局的，但目前监狱督察分队与外企QC团队最大不同体现在对被督察对象的考核方式上，两相比较下发现目前监狱督察缺少将问题考核数据量化的机制，直接导致无法对基层单位发现的问题作出最客观的考核，扣1分还是2分，全凭“经验”或领导印象，容易造成考核结果受主观因素的影响而失真。三、构建监狱警务督察标准化体系的对策思考（一）监狱以“计划、执行、整改”为目的布局警务督察工作督察工作的合理布局是警务督察工作能否成功的关键，若能充分的利用现有资源，积极争取

6、相关配套政策并在此基础上加以整合，定能达到事半功倍的效果。在标准化执法体系中能起到的巨大作用，笔者试罗列出以下几点：（1）建立“督察问题分类库”，对基层单位进行更为公平的考核督察分队经过调研发现，基层单位普遍认为现有体制中，督察分队对督察问题缺乏客观的分类，希望将督察出的问题从“问题”、“提示”细分为“一般问题”、“较重问题”及“严重问题”。督察分队尝试在下一阶段工作中，参考“计分考评”模式对现有的督察问题“汇总化”、“定级化”， 以此来推动督察工作的整改效率。 “量化考核数据”是如何运转的呢？接下来，笔者尝试着结合现下监狱工作的实际环境来套用这种数据量化机制。假设督察中发现甲监区亲情会见录音

7、复听工作没有100%全覆盖，乙监区罪犯违纪证据保全工作有瑕疵，丙监区罪犯犯情分析台帐连续一个月未填写，那么按照以前的做法可能会将甲、乙、丙都作为督察问题来处理，既在目标管理考核中都扣2分。但是这三个问题给监管安全带来的隐患程度相同吗？很明显甲监区是工作上的疏忽。乙监区则是民警能力上的不足，但造成的后果则重于甲监区。丙监区出现的犯情分析台帐连续一个月未填写的情况则严重的多，一是该监区有没有按照规定召开犯情分析会，二是如果监区每周照常开犯情分析会的话，那么就是责任民警的未能完成职责。三是如果是责任民警业务上出现的问题的话，那么明显的问题，监区自身却不知情，或是知情不整改，那么监区的自查自纠功能疑问

8、？综上所述，如果在目标管理考核中对甲乙丙三个监区的问题都扣一样的分数显然是不科学的，那么可以尝试督察问题按“安全隐患”的严重程度分成“严重问题”、“较重问题”、“一般问题”，根据实际情况进行阶梯式的扣分，这样应能较客观的反应一个监区是否真的优秀，年终评优或是职务晋升也就有了依据。（2）完善督察考核机制，使督察结果在监狱考核中合理体现警务督察分队经过调研发现，将督察出的问题扣分并直接兑现在当月监狱目标管理考评中，对问题的整改落实帮助不明显。会导致部分基层单位觉得反正分数已经扣了，那么在下季度的跟踪督察或者下一次的相同项目督察前整改好就可以了，但是久而久之就把整改的事情给淡忘了，加之分数已经扣了，

9、上季度各监区间的排名也尘埃落定了，自然而然的就鼓不起彻底整改的动力了。针对这个情况，督察分队决定改变扣分方式，改成警务督察分队督察通报的问题，首次发现不予以扣分，但是会在次月的同旬对督察问题的整改落实情况予以跟踪（比如：4月第一周发现的问题，在5月第一周督察中的同时顺便予以跟踪），督察跟踪时仍未予整改的每件次扣2分，在下一季度督察跟踪时依然未整改的（比如：第二季度每一旬的督察跟踪发现的未整改问题，将在第三季度集中进行一次专项督察跟踪），视情节下发警务督察决定书。如此，各监区重视了督察问题的整改，尤其在涉及狱政条线的工作上，效果较显著。（二）督察分队改革落实各项针对性措施（1）碎片时间的利用督察

10、分队在实际工作开展中对每次督察后下班前的一段“碎片时间”的利用率较低。督察分队如果可以在下半年工作中尝试利用好“碎片时间”。比如：可以将每次督察结束后发现的不足、优点、监区的变化、监区警务组业务水平等要素利用“碎片时间”，以督察队员较直观的视角将其进行记录，形成一本督察日志，一方面，留下清晰的工作痕迹有利于上级部门对督察分队的考核及督察分队自我评估。另一方面，利用好“碎片时间”记录一些督察过程中常发生的问题，反思自身不足，为将来更好的进行督察工作打下基础。（2）警务督察评估，督察方案选择“五重点”“一次公正的评估，胜过百次的检查”，只有建立起一个更加合理的评估考核办法，才能真正促进警务督察考核

11、的导向作用。自建队以来，监狱警务督察分队从未间断在督察评估工作机制上的探索。事实证明，在督察发现问题较多的监区，整体目标管理考核名次也较为落后。督察问题整改力度较强的单位，整体目标管理考核也较好。再次基础上，督察分队结合了督察工作中不断凸显出的业务短板、职业倦怠感等诸多问题，在局警务督察室的指导下，依据上海市监狱管理局警务督察工作办法（试行）及有关文件精神，结合监狱警务督察运转实际，探索形成了警务督察评估办法（试行），在督察发现问题的同时，更加注意原因分析和解决问题。在加强自我评估的同时，引入监区目标管理考核和督察考评相结合，从督察分队的角度，对监狱监管安全现状进行评估。在警务督察评估办法（试

12、行）形成过程中，警务督察分队在总结了现有督察工作思路的基础上，以提升工作质量为目标导向，对考核要素予以提炼，找出关键点，分别归纳细化出评估项目六大类（队伍建设评估、督察内容评估、督察方式评估、督察整改评估、督察结果评估、督察目的评估）和二十五小项（督察过程管理情况、阶段性特点落实情况、督察结果分类情况、督察数据量化情况等），并形成了警务督察评估项目标准表、警务督察情况问卷调查表等量表，使每个项目附有具体操作办法和考核量表，更便于考核的公正性，使业务科室对照月度、季度督察分析材料，找出科室自身在业务指导、考核和基层自转作用发挥，做到“谁家孩子谁家抱”，从而更好地发挥警务督察在问题发现、隐患整改等

13、方面的“预检”功能。（3）加强警务督察分队与青年民警的联动建设经调研发现，督察工作在促进监狱整体工作提升方面大有潜力可挖，一直以来督察分队在监狱整体工作中往往都是扮演“啄木鸟”的角色，在基层民警眼里督察分队与自己只有“业务问题”上的交集，缺少 “能力培养”上的认识，对青年民警成长的帮助着实有限，但若是可以形成一种“交叉”机制并纳入合理的评估范围中去，形成一种督察队“搭台”，督察队员与监区业务骨干一同“唱戏”的学习氛围。具体表现在：每季度开展一次联合基层民警跨监区督察，根据监狱实际情况将四项重点工作作为交叉督察的试点项目。以联合监区业务骨干一同督察的形式，使监区民警在业务上有直观的对比，达到查漏补缺、共同提高的目的，尝试探索一条警务督察对监狱主业服务方式的新路。（4）建立督察反馈会制度，将督察问题切实传达至相关责任人警务督察分队将“会诊”机制引入到警务督察评估工作中。即：督察分队将每季度设为时间节点，联合业务科室、监区对上季度督察出的严重问题和共性问题进行共同研判，更大的借力业务科室，分析问题，寻找原因，整改问题。同时，警务督察分队制作严重（共性）问题督察现场反馈表，严重问题和共性问题的整改情况需由监狱业务条线主管领导签字确认，为确保督察发现的问题及时整改到位，督察分队将探索监狱业务条线主管领导带头整改方式。8