个税改革_背景_现状与挑战.pdf

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1、个税改革 封面专题 COVER STORY024 中国经济报告 2018年第8期 个税改革： 背景、 现状与挑战 在深化税收制度改革的政策背景下，个税税制改革完善成为其中重要一环。此次改革内容 中，对部分所得综合征收、增加专项扣除等成为改革亮点，预示着中国个税向综合与分类 相结合税制迈出重要一步 2018 年 6 月 19 日， 中 华人民共和国个 人所得税法修正案（草案） 提请 全国人大常委会审议，6 月 29 日， 全国人大公布修正案草案与说明， 公开征求意见。自此，中国个人所 得税法第七次修正拉开序幕。 改革背景 1. 新一轮税收制度改革的政策 背景。财政是国家治理的基础和重 要支柱，中

2、共十八届三中全会通过 的全面深化改革若干重大问题的 决定中，对深化财税体制改革要 求下税收改革序列作出安排，指出 了增值税、消费税、个人所得税、 房地产税、资源税、环境保护税六 大税种的改革方向，明确要“逐步 建立综合与分类相结合的个人所得 税制” 。中共十九大报告指出，要 加快建立现代财政制度，深化税收 制度改革。2018 年政府工作报告中 进一步提出，要改革个人所得税， “提高个人所得税起征点，增加子 女教育、大病医疗等专项费用扣除， 合理减负，鼓励人民群众通过劳动 增加收入、迈向富裕” 。 2. 中国个税规模扩大，地位提 高。 中国于1980年9月10日通过 中 华人民共和国个人所得税法

3、 ，正 式确立个人所得税制度。2000 年以 来，中国个人所得税收入增长迅速， 2017 年达到 11966 亿元，占全国总 税收收入比重的 8.29%，并在 GDP 中占比达 1.45%（如图所示） ，表明 随着中国经济发展，居民收入增加， 个人所得税收入规模不断扩大。 同时，个人所得税在中国税收 体系中的地位也在提高。财政部公 布的财政收支数据显示，2017 年 全国国内增值税收入为 56378 亿 元，同比增长 8% ；国内消费税收 入为 10225 亿元，同比增长 0.1% ； 企业所得税收入为 32111 亿元，同 比增长 11.3% ；个人所得税收入为 11966 亿元，同比增长

4、18.6%。个 人所得税已成为中国仅次于增值 税、企业所得税的第三大税种，且 收入规模增长迅速。在此基础上， 加快推进个税改革，能更有效地发 挥个税功能，实现改革目标。 图 2000-2017年中国个人所得税收入及其在总税收收入、GDP中占比情况 数据来源：2000-2017年中国统计年鉴，2017年个人所得税数据来源于财政部公布 的2017年财政收支情况 2000 0 4000 6000 8000 10000 12000 14000 8.00% 9.00% 6.00% 7.00% 4.00% 5.00% 2.00% 3.00% 0.00% 1.00% 2000 2001 2002 2003

5、2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2011 2013 2014 2015 2016 2017 全国个人所得税收入 单位：亿元 个人所得税收入占GDP比重 个人所得税收入占总税收收入比重 个税改革 封面专题 COVER STORY025 2018年第8期 中国经济报告 个税现状与改革的内容和亮点 1. 现行个人所得税简况。中国 现行个人所得税实行分类制的征收 模式，税法规定有十一项个人应纳 税所得，包括 ：工资、薪金所得， 个体工商户的生产、经营所得，对 企事业单位的承包经营、承租经营 所得，劳务报酬所得，稿酬所得， 特许权使用费所得，利息、股息、

6、红利所得，财产租赁所得，财产转 让所得，偶然所得，其他所得。各 项所得分别适用各自的费用扣除和 征收标准。 2. 草案改革内容与亮点。根据 财政部部长刘昆作的关于 的说明 ， 此次个人所得税改革有六大主要内 容 ： 一是在纳税人规定上明确引入 了居民个人和非居民个人的概念。 二是按“建立综合与分类相结合的 个人所得税制”的改革方向，将工 资、薪金所得，劳务报酬所得，稿 酬所得，特许权使用费所得等四项 劳动性所得合并为综合所得，适用 统一的超额累进税率，进行综合征 税。将个体工商户的生产、经营所 得调整为经营所得，取消对企事业 单位的承包经营、承租经营所得税 目。早在 1995 年，中国在“九五

7、” 计划中即提出，要“建立覆盖全部 个人收入的综合与分类相结合的个 人所得税制” ，这项改革内容预示 着，历经二十余年，中国个税综合 改革终于拉开帷幕。三是在现行工 资、薪金所得适用税率基础上，调 整综合所得适用超额累进税率级 距。四是将综合所得的基本减除费 用标准（即通常所说的“起征点” ） 提高到 5000 元 / 月（6 万元 / 年） 。 五是增加规定子女教育支出、继续 教育支出、大病医疗支出、住房贷 款利息和住房租金等专项附加扣 除。中国个税在综合所得项下增加 专项扣除，成为此次改革一大亮点。 专项扣除在国际上是较为普遍的做 法，有利于体现纳税人不同负担情 况，实现公平税负。六是针对

8、个人 逃税现象，增加反避税规定。 改革面临的挑战 1. 综合征收对征管条件要求更 高。此次改革，预示着中国个人所 得税由分类税制向综合与分类相结 合税制迈出了重要一步。但同时， 综合征收也对中国税收征管水平和 能力提出了更高要求。一方面，中 国个人所得税征收一直以来以代扣 代缴方式为主，综合征收以后，需 要纳税人按年度自行申报与汇算 清缴，不仅对税务机关工作提出更 高要求，也要求纳税人具有自觉良 好的纳税意识和较高的税务处理水 平 ； 另一方面，关于纳税人个人及 其收入信息的真实性、准确性，需 要公安、金融管理等部门协调配合， 提供与核对相关信息，这对税务部 门与其他相关部门间的协同机制也 提

9、出了更高要求。 2. 确定合理的基本减除费用标 准。基本减除费用标准，是指为保 障人民基本生活需要允许的税前扣 除，中国社会历年来都以“起征 点”来表述这一概念，而个税历次 起征点调整都受到社会极大关注与 讨论。中国现行个人所得税中，工 资、薪金所得税目的基本减除费用 标准为 3500 元 / 月。此次个税修正 案草案提出，将工资薪金所得、劳 务报酬所得、稿酬所得、特许权使 用费所得等四项劳动性所得合并为 “综合所得” ，综合征税 ； 综合所得 的基本减除费用标准为 5000 元 / 月 （6 万元 / 年） 。这一减除标准是否 合理？ 与新世纪以来个税基本减除费 用标准的几次改革相比较，如表

10、所 示，2006 年，个税工资薪金税目 费用减除标准确定为 1600 元 / 月， 2008 年 调 整 为 2000 元 / 月，2011 年确定为 3500 元 / 月，考虑到中国 表 中国费用减除标准对比情况 数据来源：国家统计局。2018年人均GDP采用2017年数据乘以7%预估得到 年份每月减除标准（元） 每年减除标准（元）（1） 当年人均GDP（元）（2）（1）/（2） 2006160019200167381.14709 2008200024000241210.994984 2011350042000364031.153751 201850006000063836.20.93990

11、6 个税改革个税改革 封面专题 COVER STORY026 中国经济报告 2018年第8期 经济发展水平与居民消费水平的变 化， 将其与当年人均 GDP 进行比较， 可见，中国 2018 年确定的标准似 乎最低。同时，纳入综合所得的其 他三个税目，劳务报酬所得、稿酬 所得、特许权使用费所得，在现行 规定中也有费用减除标准，每次收 入不超过 4000 元的，减除费用 800 元， 4000 元以上的， 减除 20% 费用， 由此，综合所得 5000 元 / 月的减除 标准似乎更低。 但另一方面，考虑到税制改革 “宽税基”的要求，个人所得税应 逐步扩大覆盖的社会成员数。2011 年 9 月 1

12、日个税起征点提高后，个 人所得税纳税人数由约 8400 万人 减至约 2400 万人，略高于全国人 口数的 2%，这可能导致个税“边 缘化”效应。再考虑到在基本费用 减除标准，以及基本养老保险、基 本医疗保险、失业保险、住房公积 金等专项扣除项目之外，草案新增 了专项附加扣除项目，来减轻纳税 人税负，基本减除费用标准也不应 设置过高。因此，基本减除费用标 准的合理确定，也是此次个税改革 面临的一大挑战，要通过认真测算， 综合考量，既保证税负合理，回应 社会和人民关切，也要按改革方向， 确保个税功能发挥。 3. 专项附加扣除的具体实施。 专项扣除是根据纳税人不同实际情 况或社会发展变化，设计的特

13、殊扣 除，如住房支出、教育支出、赡养 支出、医疗保健支出等费用的专项 扣除。国际上大部分国家都实施分 类与综合相结合的个人所得税制， 并大都设有专项扣除项目。继 2018 年政府工作报告提出要增加个税专 项扣除后，此次个税法修正案草案 中正式明确，在划定综合所得征收 的基础上，增加规定子女教育支出、 继续教育支出、大病医疗支出、住 房贷款利息和住房租金等专项附加 扣除。若专项扣除能较好地落地实 施，将有效减轻纳税人税负，根据 个体差异，考虑其不同负担情况以 及公平税负， 并在教育、 医疗、 住房、 养老等与人民群众生活密切相关的 方面，体现人民群众需求。然而， 此次修正案并未提出专项附加扣除

14、的具体实施方案。在扣除范围、扣 除标准、扣除方式、扣除环节、征 纳操作等要素上，个税专项扣除的 实施无疑需要详细周到的安排与设 计。且专项附加扣除项目的信息提 供，需要纳税人承担举证责任，也 需要教育、卫生、社会保障、住房 等众多部门的协调配合，操作与管 理难度较大，实施成本较高。 4. 改革对税制公平原则的体 现。个人所得税具有筹集财政收 入、调节社会经济的功能，作为直 接税，相较取得财政收入来说，调 节居民收入分配、促进社会公平是 其更为重要的功能。此次个税修正 案草案将四项劳动性所得合并为综 合所得，使个税征收模式在综合与 分类相结合的方向上迈出重大一 步。尽管本次修正案延续了现行个 人

15、所得税制对稿酬所得减按 70% 课 税的优惠，但劳务报酬所得、稿酬 所得、特许权使用费所得并入综合 所得，适用超额累进税率，最高税 率可达到 45%，一定程度上增加了 教育、科研、文化等工作人员的税 负，不利于对教科文事业发展的扶 持和鼓励、实现经济的高质量发展。 另外，通常人们对于纳税人的劳动 性所得、积极所得普遍较为认可， 更期望个人所得税能够实现对资本 利得等消极所得以及畸高收入的明 星等高收入群体的有效税收调节。 而此次改革对资本所得改革力度不 大，利息、股息、红利所得和财产 租赁所得、财产转让所得、偶然所 得等仍实行分类征收，适用比例税 率。个税改革如何更好地体现税制 公平原则，缩小

16、社会贫富差距，也 是社会各界关注的重点。 5. 与企业所得税等的协调。此 次修正案草案规定，将个体工商户 的生产、经营所得和对企事业单位 的承包经营、承租经营所得简并为 经营所得税目，经营所得年应纳 税所得额超过 50 万元以上的部分， 按照 35% 税率征收。但是中国此前 已经将享受减半征收企业所得税优 惠政策的小微企业年应纳税所得额 上限，从 50 万元提高到 100 万元， 即其实际适用税率仅为 10%。个 人所得税和企业所得税之间差别巨 大，无疑增加了纳税人在两个税种 之间进行税收筹划的空间和可能。 因此，个税改革也要放在税收体系 的整体框架中进行，做好个人所得 税与其他税收制度和政策

17、间的协 调，堵塞税收漏洞。 未来改革的重点方向 1.坚持贯彻税收法定主义原则， 完善个人所得税制。 “法者，天下 之程式也，万事之仪表也” ，个人 所得税改革应贯彻落实税收法定主 义原则。此次修正案草案，仍留下 较大授权立法的空间。如对增加的 子女教育、继续教育、大病医疗、 住房贷款利息和住房租金等专项附 加扣除，草案提出， “专项附加扣 个税改革 封面专题 COVER STORY027 2018年第8期 中国经济报告 除的具体范围、标准和实施步骤， 由国务院财政、税务主管部门商有 关部门确定” 。而专项附加扣除的 具体实施办法，涉及诸多细节，应 按税收法定原则，由全国人大或其 常委会审议通过

18、，以提高个税法律 级次及效力，并保证个税税制的稳 定性。对基本减除费用标准，也可 考虑与居民消费水平挂钩，根据物 价或通货膨胀因素自动调整，防止 频繁修法。 2. 推进建立综合与分类相结合 的个人所得税制，完善专项扣除设 计。随着经济发展，收入来源多元 化，现行个人所得税分类制的征收 模式下，难以将个人的各种收入形 式列举穷尽 ； 且不同收入适用不同 的征收标准，也使同样收入水平的 个人税负不同，难以保证税收公平 原则。综合与分类相结合的课税模 式，既有利于公平税负，也克服了 综合制模式征管难度大、成本高的 问题。未来的个人所得税改革，应 按“逐步建立综合与分类相结合的 个人所得税制”的改革方

19、向，在此 次修正案对部分所得综合征收的基 础上，逐渐扩大纳入综合征收的所 得范围。在综合所得项下，根据社 会发展和征管条件成熟度，适时增 加子女教育、大病医疗、住房贷款 利息等专项费用扣除，以合理考虑 纳税人实际负担，减轻税负。 个税专项扣除的实施上，应综 合现有相关政策，做好具体制度设 计。以教育费用专项扣除为例，扣 除范围上，考虑到国家财政对义务 教育已投入较多，且大学阶段的奖 学金、助学金、助学贷款制度也较 为完善，教育专项扣除应该精准制 导，先瞄准学前教育和高中教育阶 段的相关费用，再逐步将范围扩大 至职业教育和终身教育等。扣除标 准上，可实行限额扣除，并类比现 行工资薪金所得税目的基

20、本减除费 用标准，全国统一实行，一方面统 一税制，为劳动力等生产要素在全 国自由流动创造市场基础条件，另 一方面，也相当于给予了欠发达地 区一种隐性支付，有利于缩小地区 间差距。扣除单位上，前期可在个 人自主申报制度基础上，以个人为 单位、或归集到家庭中的单方，待 征管条件具备后，再以家庭为单位 进行申报扣除。并要完善配套措施， 包括增强公安、金融、教育等部门 与税务部门间的数据共享，建立涵 盖家庭人口、收入、财产、教育等 信息的大数据系统 ； 对低收入群体 辅以财政补贴等。 3. 着重发挥个税的调节功能。 根据国家统计局数据，中国基尼系 数长期在 0.47 左右，中国家庭金融 调查与研究中心

21、公布的调查数据更 显示，2010 年中国家庭收入的基尼 系数为 0.61，反映中国收入分配不 公平，社会贫富差距大。而个人所 得税作为直接税，是进行社会再分 配、调节收入差距的重要手段。因 此，应着重发挥个人所得税的调节 功能。对资本所得，可考虑制定累 进税率，加强对消极所得或非劳动 所得的调控力度，鼓励国民通过劳 动增加收入、迈向富裕。对高收 入人群、尤其是收入畸高者，要 加强税收征管，在增加反避税条 款同时，加大对偷逃税的监管和 处罚力度。 4. 逐步扩大个人所得税税基， 提高中国直接税比重。中共十八届 三中全会提出，要深化税收制度改 革，完善地方税体系，逐步提高直 接税比重。2016 年

22、 5 月 1 日后，“营 改增”全面推开，2017 年全国国 内增值税收入占税收收入比重达到 39.05%。2018 年 5 月 1 日起，增值 税 17% 和 11% 两档税率分别降至 16% 和 10% ；财政收支数据显示， 2018 年 1-6 月，国内增值税收入占 税收收入比重降到 36.67%。这在降 低市场主体税负的同时，也有助于 减轻中国增值税“一税独大”的风 险，推进中国直接税和间接税之间 的税制结构“跷跷板”式的优化。 在国际税收竞争将重点放在企业所 得税的背景下，中国提高直接税比 重的努力更应放到个人所得税上。 要根据“宽税基、少优惠、低税率、 严征管”的国际税制改革方向，

23、通 过合理设计，扩大个人所得税税基， 增加个税规模，提高中国直接税比 重，优化税制结构，并健全地方税 体系。 5. 充分利用大数据等手段，增 强技术征管能力。按照“数据多跑 腿，群众少跑路”的治税思想，应 充分利用云计算、大数据等技术手 段，深入推进“互联网 + 税收”工 作。个税改革中的综合征收、增加 专项附加扣除等，都要求加强税务 与相关部门间的数据和信息共享、 进行大数据交叉比对等 ； 个人自主 申报及汇算清缴的征管方式改变， 也要求利用互联网手段拓宽税务知 识宣传方式及渠道、健全电子申报 制度，提高纳税人纳税意识和报税 能力等。要通过加强技术管税，提 高个税征管能力和水平，推进个税 治理体系和治理能力现代化。