我国县级政府管理创新的制约因素及对策研究_李玲.docx

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1、 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人或集体己 经发表或撰写过的研宄成果，对本文的研究做出贡献的集体和个人均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 论 文 使 用和 授 权 说明 _ 本人完全了解云南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交学位论文和论文电子版；允许论文被查阋或借 阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文。 (保密的论文在解密后应遵循此规定） 本人及导师同意将学位论文提交至清华大学 “ 中国学术期

2、刊（光盘版）电 子杂志社 ”进行电子和网络出版，并编入 CNKI 系列数据库，传播本学位论文 的全部或部分内容，同意按中国优秀博硕士学位论文全文数据库出版章程 规定享受相关权益。 随着经济全球化、文化多样化和社会信息化的不断深入发展，世界局势正 在发生深刻而复杂的变化，在这样复杂多变的全新局势下，我国各级地方政府 管理创新也面临着新的机遇和挑战。 县级政府是我国地方政府的重要组成部分，县级政府管 理是构成我国整个 政府管理系统的重要元素。县级政府在管理层面有其自身的特殊性，县级政府 是县域经济和社会发展的 “ 前沿载体 ” ，其管理主要是通过运用具体的政府管理 方式直接面对农民、农村、农业和市

3、场进行的管理和服务换言之，县级政府 的管理有 “ 直接性 ” 和 “ 农政性 ”的特点。当前，我国县级政府在管理过程中 依然存在一些弊端，这些弊端经过日积月累逐渐成为制约我国县级政府经济社 会发展的障碍。为了进一步提高我国县级政府的行政效率和管理效能，有效解 决当前我国县级政府管理面临的种种困境，对县级政府管理创新的制约因素进 行 分析，探索出县级政府管理创新的对策，成为各个县级政府转变政府职能、 提高政府治理能力的重要手段和有效工具。 本文的主要创新之处在于：笔者综合运用新公共管理理论、新公共服务理 论和公共组织理论作为理论支撑，对县级政府管理创新的必要性、重要性和影 响因素进行综合分析，然

4、后通过对 X 县政府管理创新的现状、制约因素进行分 析研究，提出适宜在 X县政府推广试用的政府管理创新的对策。 关键词： X 县；县级政府；政府管理创新；制约因素 Abstract In the world today is undergoing profound and complex changes, world multi-polarization and economic globalization is developing in depth, and cultural diversity and social informatization promoting continuous

5、ly, new breakthroughs in science and technology revolution, global cooperation to multi-level comprehensive development, emerging markets and developing countries, the overall strength increase， the intematioml balance of power in a direction conducive to safeguarding world peace development, in suc

6、h a complex and changeable, under the new situation of our country all levels of local government management innovation is faced with new opportunities and challenges. The government at the county level is an important part of local governments in China, the government at the county level is our cou

7、ntry the government management system important constituent elements. The government at the county level is the frontier of county economic and social development, the management of county government has its own characteristics, its management is mainly by way of using specific government administra

8、tion directly to farmers, rural areas, agriculture and market management and service. So, the management of county government has f,direct,r and farmers. At present, our country government at the county level in the process of management still exist some disadvantages, these disadvantages after accu

9、mulate over a long period to become restrict our country government at the county level of economic and social development difficulties and obstacles. In order to further improve the administrative efficiency and the management efficiency of the government at the county level in our country, effecti

10、ve solution to the current plight of the government at the county level management, analyzes the restricting factors of county government management innovation, explores countermeasures of county-level government management innovation to become the county government transform government functions, i

11、mprove government management ability of the important means and effective tool. The main innovation of this paper lies in: the integrated use of the new public management theory, new public service theory, the contingency management theory and modem government theory as the theoretical support, the

12、county government management innovation the necessity, importance and influence factors in comprehensive analysis, and then based on the present situation of the management innovation of X county, the paper studied the restricting factors and puts forward appropriate in X county government to promot

13、e the trial countermeasures of government management innovation. Key words s X County; County Government; Government management innovation; Restricting factors III 目录 m . I Abstract . II m Tk . 1 () 选题背景和研究意义 . 1 1、 选题背景 . 1 2、 研究意义 . 2 (二） 理论依据和国内外研究综述 . 2 1、 理论依据 . . 2 2、 国内外研究综述 . 4 3、 对以上综述的评价 .

14、 11 (三） 研究方法与思路 . 11 1、 研究方法 . 11 2、 研究思路 . 12 3、 技术路线 . 13 4、 创新点 . 13 5、 难点 . 13 一、政府管理创新的相关概念介绍 . 14 (一） 政府管理创新的内涵 . 14 1、 创新与管理创新 . 14 2、 政府管理创新的起源与内涵 . 16 3、 县级政府管理创新的概念与目标 . 18 (二） 影响我国县级政府管理创新的若干因素 . 20 1、 外部因素 . 21 2、 内部因素 . 22 (三） 我国县级政府管理创新的必要性和紧迫性 . 24 1、县级政府管理创新的必要性 . 24 IV 2、县级政府管理创新的紧迫

15、性 . 25 二、 X 县政府管理创新的现状及制约因素分析 . 26 (一 ） X 县政府管理创新的现状分析 . 26 1、 X 县的概况 . 26 2、 X 县人民政府的概况 . 26 3、 X 县政府管理创新的现状分析 . 27 (二 ） X 县政府管理创新的制约因素分析 . 31 1、 管理创新观念层面的制约 . 31 2、 领导干部队伍层面的制约 . 32 3、 制度设计层面的制约 . 33 4、 职能转变层面的制约 . 34 5、 技术创新层面的制约 . 35 三、 国内外政府管理创新的做法和启示 . 36 (一） 国内政府管理创新的做法 . 36 1、 我国地方政府体制层面创新的做

16、法 . 37 2、 我国地方政府人员层面创新的做法 . 37 3、 我国地方政府方式方法层面创新的做法 . 38 (二） 国内政府管理创新的启示 . 39 1、 加快推进县级政府管理创新刻不容缓 . 39 2、 加强政府自身建设 . . 39 (三） 国外政府管理创新的做法 . 40 1、 新加坡政府管理创新的做法 . 41 2、 日本政府管理创新的做法 . 42 (四） 国外政府管理创新的启示 . 43 1、 进一步明确政府管理创新的内涵与实质 . 43 2、 信息通讯技术为政府管理创新提供强大的技术支持 . 43 3、 政府绩效考核是政府管理创新的重要内容 . 44 四、 X 县政府管理创

17、新的对策 . 45 V (一） 构建全面深化改革创新领导小组 . 45 1、 成立全面深化改革创新领导小组 . 45 2、 明确 X 县政府管理创新目标 . 46 (二） 转变管理创新观念并进行技术创新 . 47 1、 转变 X 县政府对政府管理创新的观念认识 . 47 2、 改进电子政务服务系统 . 48 (三） 加快转变政府职能 . 49 1、 推进 X 县政府的行政审批制度改革 . 49 2、 优化 X 县政府的组织结构 . 50 (四） 推进 X 县政府管理过程中的配套制度创新 . 51 1、 规范 X 县政府的公务员选拔录用制度 . 51 2、 创新 X 县政府的培训用人机制 . 5

18、2 3、 进一步完善 X 县政府的干部交流制度 . 53 4、 建立和完善 X 县政府的绩效考核制度 . 53 结论 . 55 附录一 . 56 附录二 . 59 参考文献 . 60 m . 63 攻读硕士学位期觸成 觀成果 . 64 VI () 选题背景和研究意义 1、选题背景 随着经济全球化的不断深入，文化多样化的日益演变以及社会信息化的持 续推进，我国正面临着复杂多变的内外部局势，我国各级地方政府管理创新也 面临新的机遇和挑战。在第十八次全国人民代表大会中，再一次将政府管理创 新提到一个更加重要的层面，从 “ 十一五 ” 的实践到 “ 十二五 ” 的规划，政府 职能的转变一直是我国行政管

19、理体制改革的重点和难点，同时，政府管理创新 一直是我国各级政府管理工作的重中之重。县级政府的政府管理创新也一直是 县级政府管理工作的首要任务。 - 县级政府是我国地方政府的重要组成部分，县级政府是我国整个政府管理 系统中重要的构成要素。县级政府在管理层面有其自身的特殊性，它是县域经 济和社会发展的 “ 前沿载体 ” ，其管理主要是通过运用具体的政府管理方式直接 面对农民、农村、农业和市场进行的管理和服务。换言之，县级政府的管理有 “ 直接性 ” 和 “ 农政性 ”的特点。当前，我国县级政府在管理过程中 依然存在 一些弊端，这些弊端经过日积月累逐渐成为制约我国县级政府能力提升的障碍。 为了有效解

20、决当前我国县级政府管理创新面临的种种困境，笔者认为，对县级 政府管理创新的制约因素进行系统分析，探索出县级政府管理创新的对策，是 各个县级政府转变政府职能、提高政府管理能力的重要手段和有效工具。 笔者将本选题的研究对象拟定为我国县级政府管理创新，区域上选择了我 国云南省大理白族自治州的下辖县 X 县，原因主要有三个方面：一是 X 县政 府属于我国西部欠发达地区，县级政府需要进行政府管理创新的必要性和紧迫 性更强；二是因为结合我国当前西部大开发战略，该战略为我国县级政府管理 创新提供了更广阔的空间和平台。同时，县级政府管理创新又为西部大开发战 略的实施提供了重要的动力支持和制度保障。 三是 X

21、县政府隶属于大理白族自 治州，其本身存在一定的特殊性和典型性，因 X 县位于大理州的中部，是通往 S 马国芳：西部大开发与政府创新研究，经济科学出版社， 200 年版，第 8 页。 大理州各县市的交通枢纽，而且这里聚集了多个少数民族，少数民族聚居给 X 县政府管理带来更多的民族性、多元性和复杂性。 2、研究意义 目前，我国依然存在东西部区域发展不协调的现实，东部地区鉴于良好的 发展底子和发展前景已经有了超前的发展，而西部地区碍于历史、交通等因素 发展较为迟缓，从而使得东西部差距进一步拉大。所以，如何更好地促进西部 地区发展，成为县级政府当前迫切要解决的问题。笔者认为，对 X 县政府管理 创新进

22、行分析研究具有不可忽视的理论和现实意义。 (1) 理论意义 X 县政府管理创新制约因素和对策的探索研究有利于进一步丰富我国县级 政府管理创新的相关理论，它为我国地方政府管理创新提供了重要的理论指导。 当前学术界对地方政府创新的 研究成果比较多，但是对县级政府管理创新的相 关研究寥寥可数，特别是针对具体的某个县级政府管理创新进行分析研究的学 术成果几乎没有，笔者认为本选题可以进一步弥补这一研究领域的不足。 (2) 实践意义 本选题的研究还将为我国其他县级政府管理创新的过程提供实质性的对策 建议和实践指导，对我国地方政府进一步开展政府创新具有重要的实践指导意 义。笔者认为，本研究选题的重点在于最后

23、对策方案部分能够付诸实践，对策 的可行性和实践性将会为我国其他县级政府管理创新提供可借鉴的经验和相关 对策的参考。 (二）理论依据和国内外研究综述 1、理论依据 (1)新公共管理理论 20 世纪 50 年代，西方发达国家普遍运用凯恩斯主义经济学的思想来指导国 家的经济活动，并且普遍推行 “ 福利国家制度 ” ，主张运用增加国内需求和扩张 性的经济政策来促进本国经济的发展。 20 世纪六七十年代，由于经济危机的出 现，西方发达国家普遍面临经济的滞涨现象，一些国家还出现高税收、公共服 务无效率等现象，引发了公众的强烈不满和抗议。为了扭转经济发展颓势，西 方发达国家政府纷纷开始进行大刀阔斧的改革，以

24、期改变国内经济发展的现状， 重新赢得公 众的支持。这一系列的政府改革构成了历史上著名的 “ 新公共管理 运动 ” 。由此形成的 “ 新公共管理理论 ” 为此后世界各国的政府改革奠定了坚实 的理论基础和实践指导。 新公共管理理论主张以顾客为导向，坚持顾客至上的全新价值理念，竭力 主张将政府职能从 “ 划桨 ” 转为 “ 掌舵 ” ，并将竞争机制引入公共管理的整个过 程中，在重视追求效率的同时，不断改造公务员制度，以创造有事业心和有预 见性的政府为最终目标。新公共管理理论的产生引发了新公共管理范式的出现 , “ 新公共管理范式 ” 本身就具有创新性， “ 新公共管理 ” 实质是公共部门的管理， 它

25、 为政府管理的相关研究奠定了更广泛、更坚实的理论基础；它具备一系列理 论主题方面的创新，并为公共行政学开辟了更广阔的理论视野，构建起一个更 加全面、综合的知识框架；此外， “ 新公共管理 ” 为政府管理提供了一种全新的 管理实践模式 (2)新公共服务理论 美国著名的公共行政学家罗伯特士 .登哈特针对企业家政府理论存在的弊端 和缺陷，与其他一些公共行政学者对其进行了严厉的批判和反思，从而建立起 新公共服务理论。 所谓 “ 新公共服务理论 ” 是一套关于以公民为中心的在公共行政领域运行 的政府治理理念。 “ 新公共服务 ” 更强调政府的职能是服务，而不是掌舵，它认 为政府应将公共利益作为政府管理的

26、目标，政府管理的原则是为公民服务，而 不是为顾客服务，它更强调责任和公民的利益。 “ 新公共服务 ” 理论与 “ 新公共 管理 ” 理论最大的不同就在于， “ 新公共服务 ” 理论更重视人，而不是重视效率， 更强调公民权利和公共服务的作用，而不是强调企业家精神。新公共服务理论 的核心理念是坚持将公民视为 “ 顾客 ” ，把政府的行政目标定位为 “ 为顾客服务 ” ， 同时不再强调所谓的 “ 企业家精神 ” ，而是强调把公共利益放在首位，将其视为 政府的 远景目标，更加注重政府的服务意识，更重视人的力量和公民权的维护。 丁煌：西方行政学说史，武汉大学出版社， 2011 年版，第丨 24 页。 3

27、 (3) 公共组织理论 公共组织理论最早由美国著名学者罗伯特 B.登哈特提出，它是一门关于研 究公共组织的建立、运行和发展过程的理论学科。 公共组织的存在不仅规范了 人们的行为，还进一步提高了公共组织内部的效率，并且促进了公共组织目标 的实现。事实上，公共组织理论存在的最终目的就是通过理论的规范和指导来 进一步激发组织成员的规范化行为，消除组织成员的个性化行为，从而使组织 内部成员团结一致形成一股合力促进组织目标的实现。公共组织的类型包括五 种：规制型组织、情感型组织、环境型组织、文化型组织和学习型组织，各种 类型的组织需要采取不同的管理方法进行管理。但是，目前，我国政府组织管 理过程需要有机

28、结合多种组织的管理方法进行管理。结合公共组织理论，笔者 将其融合于政府管理创新实践中的制约因素分析和对策研究中，从公共组织的 发展特点、运行过程等角度，有针对性地提出 X 县政府管理创新中有关政府自 身建设的对策。 2、国 内外研究综述 (1)国外研究综述 国外有关创新的研究最早始于法国， 1903 年法国相关机构对创新传播进行 了分析，由此法国成为最早研究创新的国家。随后，英国和德国也纷纷对创新 现象展开研究。美国和加拿大也在 19 世纪开始研究和运用创新。创新真正运用 于政府部门始于 19 世纪 60年代的美国和加拿大，劳伦斯 莫尔认为，创新的功 能除了能够促进经济发展之外，还有助于政府工

29、作效率和国家竞争力的提高， 此外，它对维护和保障公共秩序和政治权威性也有较好的作用。随后，西方的 发达国家纷纷将创新运用于政府治理过程中，并且显有成效 。以至于进入 21 世 纪后，政府管理创新已经成为全球性的善治活动。 劳伦斯 莫尔将创新定义为一种新的手段或目的。他还对创新的生成机制和 类型进行了研究和探讨。 关于创新的类型，埃莉诺 .格洛尔根据创新动机、 组织文化和面临的挑战三个维度将创新分为八种类型，分别是：反应型、积极 型、必需型、强制型、前摄型、持续型、购入型和转化型。 D罗伯特 B.登哈特 ： 公共组织理论，中国人民大学出版社， 2003 年版，第 12 页。 Lawrence B

30、.Mohr,1969,1976;Jack L.Walker,1969;Gray V.,1973. Sandford Borins,Innovations in Government,Washington D.C.:Brookings Institution Press?2008,pp.ix. 4 自 20 世纪七八十年代之后，世界各国政府纷纷进行政府的再造和改革，改 革内容主要涉及政府的管理方式、管理理念和组织机构等方面。关于西方各国 政府管理创新的经验和教训，国外很多学者都对其进行了研究和总结。这些地 方政 府所采取的手段和措施使得该国地方政府的管理效能和水平得到了较大的 改观和提升，对我国

31、的地方政府，尤其是县级政府管理创新具有重要的指导作 用。 伊莱恩 卡马克认为，各国政府管理创新的成功经验主要包括五个方面：一 是低成本政府；新加坡政府推行建立低成本政府，主张运用最少的行政成本建 立最高效的政府；二是优质政府；美国联邦政府通过实施客户标准很好地改善 了公民服务的水平。三是专业政府；新加坡政府通过高薪养廉政策成功塑造了 具备专业能力的高素质公务员人才队伍。四是电子政府；同样是新加坡政府， 他们在利用电子信息技术 建设低成本政府和服务政府方面取得了不小的成功。 五是廉洁和透明政府。瑞典是世界上公认的最廉洁的国家之一，它于 1766 年开 始实行政府档案公开，加大了公众对政府的监督。

32、墨西哥于 2003 年通过了 “ 政 府公共信息透明法案 ” ，为墨西哥透明政府的建立做了前提性的准备。 高和 里兹维研究美国政府管理创新时指出政府创新的经验主要包括四个 方面：一是政府角色定位；他认为政府应对自身所扮演的角色进行重新定位， 充分运用公民社会和市场的专长与资源共同参与社会治理。二是政府组织结构 的调整；他认为 21 世纪的政府不应该再依靠增设 官僚机构来解决问题，政府应 该转变为以监管和培育功能为主的组织。三是政府运行方式的转变；他认为政 府的运行方式应该转变成以调控、改善和创造一个有利于发展和赋权于民为主 的方式。四是政府创新的评价标准。他认为政府创新应该从提高公众的生活质

33、量和推动民主治理、民主制度和民主进程的发展两个维度进行评价。 美国的地方政府管理创新主要通过采取以下三个方面的举措进行，分别是： 第一，美国地方政府逐渐实现了从分权向集权的转变，加大了地方政府的行政 权力；第二，美国地方政府采用科学管理的原则，将企业管理的制度引入地方 政府的管理之中；第三，美国地方政府不断提高地方政府官员的业务素质，采 取专家执掌市政的原则。 总体来说，美国的地方政府实行严格的三级制，包括 Sandford Borins,Innovations in Government,Washington D.C.-.Brookings Institution Press,2008.pp

34、.ix. 施富兰：美国地方政府的管理方式及其借鉴意义，载新疆社科论坛 ， 2005 年第 4 期，第 41 页。 5 县级、市级和镇级。县对美国而言是广域型的行政建制，县是面，市镇则是面 上的点，美国所实行的强市长制在很大程度上提高了美国城市政府的行政效率 和行政水平。实现城市自治是美国地方政府管理创新中最大的成果，市政府依 据市政宪章制定本地的市政管理政策，并实施自主性的行政管理，实现了地方 自治。 英国地方政府管理创新主要通过绩效管理的创新来体现。其内容主要包括 管理理念的创新、绩效评估机制的建立和创新以及地方政府信息交流与沟通机 制的创新三个方面。英国地方政府缋效评估的程序大致包括四个步

35、骤，第一步 : 地方政府自我评估 。第二步：审计委员会评估。由政府官员和专家组成的审计 委员会每年将会向各个地方政府派出评估小组以对各地方政府的绩效进行评 估。第三步：确定评估结果。每年的评估结果会在全国范围内公布，评估结果 一般按照星级进行评定，包括四星到零星不等。第四步：评估结果复核。对于 有异议的评估结果，各个地方政府可在收到评估结果后 10 个工作日内提出书面 申请，进行评估结果复核。 总体来说，国外地方政府管理创新有其自身的优势和缺陷，美国地方政府 管理创新更加强调地方的自治，各县、市和镇具有较大的行政自由裁量权，能 够自主管理，其权限更宽更大，管理起来更为方便和流畅，不会受到中央联

36、邦 过多的制约和限制，这值得我国县级政府学习和借鉴。但是，其弊端也不容忽 视，过多的自主权可能会导致过分分权，使地方政权过大，造成地方垄断，甚 至是出现与中央政府相背离的危险。英国地方政府实行的绩效管理同样值得我 国各县级政府借鉴和学习，在县级政府实行绩效管理有利于进一步提高县级政 府的行政效率和行政水平。但是，绩效管理在具体实施的过程中，应该由各县 级政府根据自身的特点和优势因时制宜、因地制宜地规划和实施。 (2)国内研究综述 目前，政府创新受到我国学术界和政界的普遍关注。党中央和国务院历来 十分重视我国政府行政管理体制的改革和创新，并且在中共中央关于深化行 政管理体制改革的意见中明确指出：

37、为了与全面建设小康社会的目标相适应， 洪浩：英国地方政府绩效评估对我国的启示，载云南行政学院学报， 2007 年第 6 期，第 93 页。 6 到 2020年，要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。为了实现这 一目标，地方政府必须不断深化改革，进行政府创新。 俞可平认为，政府创新不是一般的改革，而 是一种为了增进公共利益而进 行的包括行政管理体制、行政机构和行政程序的改革，它是政治体制改革的重 要内容。 杨雪冬认为，政府创新是政府部门所进行的、以有效地解决社会经济 政治问题，完善政府自身运行，提高治理能力为目的而采取的一种具有创造性 的活动。 方盛举认为，政府创新是政府为适应环境发展

38、变化带来的挑战，探索 和使用行政管理的新方法和新模式的活动。 张国庆认为，政府创新是指享有法 定公权力的国家机关，基于一定的公共价值观，为实现一定的公共目标而做出 的不同于以往、不同于其他主体的新的以至原创性的公共政策和公 共管理的选 择。 俞可平将政府创新视为一种改革，杨雪冬和方盛举都将政府创新视作一种 创造性的活动，而张国庆则将其界定为一种有关公共政策和公共管理的选择。 笔者认为，所谓政府创新是政府部门为了适应社会经济发展所产生的新形 势、新问题而采取的改革政府机构、提高政府管理能力、加强政府自身建设的 一系列活动。 政府创新的内容主要包括管理理念、管理方式、管理体制、组织结构、人 员等方面的创新。谢庆奎认为，政府创新的内容包括静态和动态方面的创新。 静态层面的政府创新包括四个层面，分别是理论层面的政府创新、体制层面的 政府创新、人员层面的政府创新和操作层面的政府创新；动态层面的政府创新 是指政府管理实践上的创新。政府管理方式是政府创新的重要组成部分，从内 涵来说，政府管理方式与政府创新是一种内涵上的隶属关系。随着我国行政管 理体制改革的不断推进，改革