上海市城市总体规划(2017-2035年)文本.pdf

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1、（2017-2035年 2017-2035年）上海市城市总体规划上海市城市总体规划文本文本上海市城市总体规划（2017-2035年）文本上海市人民政府二一八年一月发布二一八年一月发布二一八年一月发布 国务院关于上海市城市总体规划的批复 国函2017147 号 上海市人民政府：你市关于报请审批上海市城市总体规划的请示收悉。现批复如下：一、原则同意上海市城市总体规划（20172035 年）（以下简称总体规划）。总体规划以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树

2、立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧密对接“两个一百年”奋斗目标，坚持以人民为中心，坚持可持续发展，坚持人与自然和谐共生，坚持在发展中保障和改善民生，注重远近结合、城乡统筹，注重减量集约、多规合一，符合上海市实际情况和发展要求，有利于促进上海城市全面协调可持续发展。二、上海是我国直辖市之一、国家历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。上海的城市规划、建设与发展，要立足国际国内和本地实际，主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展等重大战略，切实在全面深化改革、创新驱动发展、优化经济结构等方面下功夫，在深化自由贸易试验区改革上有新作为，继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先

3、行者，为全国改革发展稳定大局作出更大贡献。要在总体规划的指导下，着力提升城市功能，塑造 特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。三、优化城市空间布局。落实主体功能区战略，扩大生态空间、保障农业空间、优化城镇空间。根据市域内不同地区功能定位和资源环境条件，提升主城区功能等级，完善新城综合功能，促进新市镇协调发展，实施乡村振兴战略，逐步形成“一主、两轴、四翼，多廊、多核、多圈”的空间结构和“主城区新城新市镇乡村”的城乡体系。要加强城乡区域统筹，在上海市域范围内实行城乡统一规划管理，做到一本规划、一张蓝图覆盖全域

4、。从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。四、严格控制城市规模。坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线，着力治理“大城市病”，积极探索超大城市发展模式的转型途径。到 2035 年，上海市常住人口控制在 2500 万左右，建设用地总规模不超过 3200 平方公里。要严守城镇开发边界，完善管控办法。坚持节约和集约利用土地，严格控制新增建设用地，加大存量用地挖潜力度，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率。继续坚持最严格的耕地保护制度，保护好永久基

5、本农田。构建空间留白机制和动态调整机制，提高规划的适应性。五、加强生态环境保护。要增强绿水青山就是金山银山的意识，坚持节约资源和保护环境的基本国策。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，统筹山水林田湖草系统治理，形成合理的城市空间结构，促进经济建设、城乡建设和环境建设同步发展。要切实做好节能减排工作，加快淘汰落后产能，严格控制污染物排放总量。加强城市环境综合治理，加大对大气、水、土壤污染的治理力度，限期达到总体规划提出的各类环境保护目标。划定城市蓝线保护范围，结合水域自然形态进行保护和整治，提高水资源利用效率和效益，建设节水型城市。推行低影响开发模式，推进海绵

6、城市建设，积极发展绿色建筑。加强绿化美化，划定城市绿地系统的绿线保护范围。要强化生态基底硬约束，加强对自然保护区、森林公园以及湿地、水源地等特殊生态功能区的保护，划定生态保护红线，制定并严格实施有关保护措施。六、创造优良人居环境。要统筹安排关系人民群众切身利益的教育、文化、体育、医疗、养老等公共服务设施，提高生活性服务业品质，建设高品质、人性化的公共空间，构建宜居、宜业、宜学、宜游的社区服务圈。根据人口分布，合理安排居住用地布局及其配套设施建设，促进职住均衡发展。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。稳步推进城市有机更新，开展城市修补和生态修复，加强城乡环境综合整治和违法违规建设

7、治理，提高城市的承载力、包容度和宜居性。七、塑造城市特色风貌。坚持社会主义核心价值体系，进一步挖掘上海城市丰富的文化内涵，延续历史文脉，留住城市记忆，激发城市文化创新创造活力，提升城市软实力和吸引力。落实历史文化遗产保护和紫线管理要求，完善城市、镇、村的保护层次和体系，强化对 历史城区风貌格局的整体保护，加强对中共一大会址等各级文物保护单位、外滩近代建筑保护区等历史文化街区、历史建筑、工业遗产等的保护。做好城市设计，保护自然山水格局和城市肌理，加强对重要地段建筑高度、体量和样式的规划引导和控制，彰显自然、传统和现代有机交融，东西方文化相得益彰的城市特色。八、保障城市安全运行。要按照绿色循环低碳

8、的理念规划建设城市基础设施。进一步完善公路、铁路、机场、港口等交通基础设施，发挥综合交通枢纽功能，促进区域交通设施互联互通。坚持公共交通优先战略，鼓励绿色出行，加强城市路网和轨道交通线网建设，进一步完善以公共交通为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通体系。坚持先地下、后地上的原则，统筹规划建设水、电、气、通信、垃圾处理等各类市政基础设施，有序开展地下综合管廊建设，加强人防设施规划建设，提升各类基础设施对城市运行的保障能力和服务水平，确保城市生命线稳定运行。高度重视城市公共安全，加强城市安全风险防控，增强抵御灾害事故、处置突发事件、危机管理能力，提高城市韧性，让人民群众生活得更

9、安全、更放心。九、健全城市管理体制。创新城市治理方式，加强精细化管理，在精治、共治、法治上下功夫，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，逐步提升城市科学化、精细化、智能化管理水平，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。继续强基础、补短板，聚焦影响城 市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制。十、坚决维护规划的严肃性和权威性。总体规划是上海城市发展、建设、管理的基本依据，必须严格执

10、行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。上海市人民政府要坚持一张蓝图干到底，以钉钉子精神抓好规划的组织实施，增强城市的整体性、系统性，抓紧深化编制有关专项规划、功能区规划、控制性详细规划，分解落实规划目标、指标和任务要求，明确建设重点和时序，切实发挥城市规划的战略引领和刚性控制作用。要健全城乡规划建设管理制度，建立多规合一信息平台和城市体检评估机制。城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范围内（包括各类开发区）的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，市级城市规划管理权不得下放，切实保障规划的实施。要强化规划实施的监督考核问责，加强公众和社会监督，提高全社会遵守城市规划的意识。驻沪各

11、单位要严格遵守 总体规划，支持上海市的工作，共同把城市规划好、建设好、管理好。住房城乡建设部要会同相关部门，加强对总体规划实施的指导、监督和检查。国务院 2017 年 12 月 15 日 I 目录 第一章 总则.1 第二章 城市性质与发展目标.6 第三章 发展模式与城市规模.11 第一节 发展模式转型.11 第二节 人口综合调控.14 第三节 国土资源利用.15 第四章 城乡空间布局.22 第一节 区域协同发展.22 第二节 市域空间格局.27 第三节 空间分区管制.35 第四节 空间发展策略.40 第五章 产业发展和综合交通.47 第一节 核心功能.47 第二节 国际枢纽.51 第三节 城市

12、交通.55 第四节 就业环境.62 第六章 公共服务和文化风貌.64 第一节 十五分钟社区生活圈.64 第二节 高等级公共服务.69 第三节 国家历史文化名城保护.71 第四节 总体城市设计.81 第七章 生态环境和城市安全.86 第一节 气候变化应对.86 II 第二节 生态格局.90 第三节 环境保护.92 第四节 城市安全.96 第八章 规划实施保障.102 第一节 空间规划体系.102 第二节 政策法规体系.104 第三节 空间管理体系.106 第四节 社会参与体系.109 第五节 规划维护体系.110 1 第一章 总则 第1条 编制目的 体现国家战略要求和市民需求，立足目标导向和问题

13、导向，促进上海未来的可持续发展，编制本规划。第2条 规划作用 国务院 2001 年 5 月批复的 上海市城市总体规划（1999-2020），确立了把上海建设成为社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一的目标，对上海城市发展发挥了重要的引领作用，规划确定的发展目标已经初步实现。本规划是指导未来上海市行政辖区范围内城市规划、建设和管理的法定依据，是引领上海城市创新转型、促进区域协调发展、优化空间资源配置的战略蓝图、政策平台和行动纲领。凡在规划范围内涉及土地利用与空间布局的各项政策、规划的制定，以及各类规划建设活动，均应符合本规划。第3条 规划依据 1、中华人民共和国城乡规划法（

14、2008 年施行）2、中华人民共和国土地管理法（2004 年施行）3、中华人民共和国环境保护法（2015 年施行）2 4、中华人民共和国旅游法（2013 年施行）5、中华人民共和国文物保护法（2015 年修订）6、全国主体功能区规划（2010 年印发）7、全国国土规划纲要（2016-2030 年）（2017 年印发）8、全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）（2016 年调整）9、中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见（2016 年印发）10、中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016 年印发）11、国家新型城镇化规划（2014-2020

15、年）（2014 年印发）12、生态文明体制改革总体方案（2015 年印发）13、历史文化名城名镇名村保护条例（2008 年施行）14、国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（2016 年印发）15、城市规划编制办法（2006 年施行）16、长江三角洲城市群发展规划（2016 年印发）17、上海市城市总体规划（1999-2020 年）（2001 年施行）18、上海市城乡规划条例（2011 年施行）19、中共上海市委、上海市人民政府关于深入贯彻落实中央城市工作会议精神进一步加强本市城市规划建设管理工作的实施意见（2016 年印发）3 第4条 指导思想 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，

16、全面贯彻落实党的十九大精神，全面贯彻落实新时代中国特色社会主义的基本方略，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚决按照努力当好新时代改革开放排头兵、创新发展先行者的总要求，尊重城市发展规律，坚持以人民为中心，强化资源节约集约利用，着力探索高密度超大城市发展路径，推动上海城市健康可持续发展。第5条 总体思路 注重创新发展：注重创新发展：突出以人为本、内涵发展的本质要求，坚持将创新作为引领发展的第一动力，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市科技创新能力，探索具有中国特色、时代特征、上海特点的超大城市睿智发展的创新转型新路。注

17、重协调发展：注重协调发展：突出优化区域协同、城乡一体的空间格局，统筹空间、规模、产业三大结构和规划、建设、管理三大环节，提升城市发展硬实力和文化软实力，聚焦解决超大城市发展中不平衡、不充分、不协调、不可持续的突出问题。注重绿色发展：注重绿色发展：突出底线约束、低碳韧性的路径模式，把保护生态环境和保障城市安全放在优先位置，统筹生产、生活、生态三大布局，提高资源节约集约利用水平，探索上海在资源环境紧约束下可持续的发展方式，着力推进人与自然和谐共生。注重开放发展：注重开放发展：突出上海面向国际、服务全国、引领长三角的门 4 户枢纽地位，注重落实国家战略和发挥上海的开放优势，在保护和传承中国传统和上海

18、地方历史文化资源的基础上，加强全球经济、科技、文化交流。注重共享发展：注重共享发展：突出多方参与、协同治理的实施机制，统筹政府、社会、市民三大主体，强化规划的公共政策属性，将国家战略、市民期待与上海实际相结合，实现城市共治共管、共建共享。第6条 规划期限 本规划期限为 2017-2035 年，近期至 2020 年，远景展望至 2050年。第7条 规划范围 本规划范围为 8368 平方公里（其中陆域面积 6833 平方公里为规划区范围）。第8条 成果体系 本规划成果包括文本、图集、报告和附件，全部报送国务院。文本、图集是国务院审批的法定文件，文本中下划线部分为强制性内容。报告是文本、图集的具体阐

19、述和说明。附件包括分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲，是从分区、部门和时间三个维度，指引城市总体规划实施的配套文件。5 第9条 规划生效日期 本规划自国务院批准之日起生效执行，由上海市人民政府组织实施。上海市城市总体规划（1999-2020）同时废止。第10条 规划变更要求 文本、图集是国务院指导监督城市总体规划实施的法定依据，经批准后必须严格执行，不得擅自改变，如需修改应按中华人民共和国城乡规划法第四十七条规定执行。第11条 规划解释权 本规划由上海市城乡规划行政主管部门负责解释。6 第二章 城市性质与发展目标 中国特色社会主义进入新时代，将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。上海要努力

20、当好新时代改革开放排头兵、创新发展先行者，适应新趋势，应对新挑战，迈向新目标。第12条 城市性质 上海是我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城，并将建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。第13条 目标愿景 2020 年建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。在更高水平上全面建成小康社会，为我国决胜全面建成小康社会贡献上海力量。2035 年基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的

21、社会主义现代化国际大都市。重要发展指标达到国际领先水平，在我国基本实现社会主义现代化的进程中，始终当好新时代改革开放排头兵、创新发展先行者。7 2050 年全面建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。各项发展指标全面达到国际领先水平，为我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦谱写更美好的上海篇章。分目标 1创新之城：分目标 1创新之城：在 2020 年基本建成与我国经济实力和国际地位相适应、具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架的基础上，依托

22、国家创新体系建设，充分发挥服务长江经济带的龙头城市和“一带一路”建设桥头堡的作用，带动形成具有全球竞争力的长三角世界级城市群，基本建成具有全球影响力的科技创新中心。分目标 2人文之城：分目标 2人文之城：在 2020 年在更高水平上全面建成小康社会、基本建成更具影响力的国际文化大都市的基础上，积极培育和践行社会主义核心价值观，大力弘扬海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的上海城市精神，融入城市发展的各个方面。坚持不懈提升城市品质，建设更具人文底蕴和时尚魅力的国际文化大都市。不断完善多层次高水平的公共服务和社会保障体系，满足人民日益增长的美好生活需要，成为城市治理完善、共建共治共享的幸福、健康

23、、人文城市。分目标 3生态之城：分目标 3生态之城：在 2020 年生态环境持续改善，城市更有序、更安全、更干净，市民对“城市，让生活更美好”的感受度进一步提升的基础上，坚持节 8 约资源和保护环境的基本国策，持续改善空间资源环境和基础设施，满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设天更蓝、水更清、地更绿，人与自然和谐共生的美丽上海。构筑城市生态安全屏障，不断提升城市的适应能力和韧性，成为引领国际超大城市绿色、低碳、安全、可持续发展的标杆。表 2-1：上海市城市总体规划核心指标表 指标 分类 序号 指标 单位 指标值 2015 年 2020 年 2035 年 发展模式转型-紧约束下的睿智发展 1

24、 常住人口规模 万人 2415 2500 2500 左右2 建设用地总规模 平方公里3071 3185 3200 3 耕地保有量 万亩 285 282 180 4 永久基本农田保护任务 万亩 328 249 150 5 单位地区生产总值（GDP）建设用地使用面积 公顷/亿元 12.5 9.1 4.2 更具活力的繁荣创新之城 6 金融业增加值占全市生产总值的比例%15 18 左右 7 全社会研究与试验发展（R&D）经费支出占全市地区生产总值的比例%3.6 4.0 5.5 左右 8 文化类从业人员占就业总人口的比例%7.4 8 10 左右 9 产业基地内用于先进制造业发展的工业用地面积 平方公里1

25、20 150 150 10 年入境境外旅客总量 万人次 800 900 1400 左右11 航空旅客中转率%9.7 15 19 左右 12 公共交通占全方式出行比例%26.2 30 40 左右 13 对 10 万人以上新市镇轨道交通站点的覆盖率%53 70 95 左右 14 新增住房中政府、机%20 20 9 指标 分类 序号 指标 单位 指标值 2015 年 2020 年 2035 年 构和企业持有的租赁性住房比例 15 职住平衡指数 63-153（主城片区）65-118（整合提升型城镇圈）85-146（综合发展型城镇圈）80（主城片区）70（整合提升型城镇圈）100（综合发展型城镇圈）95

26、（主城片区）73（整合提升型城镇圈）115（综合发展型城镇圈）更富魅力的幸福人文之城 16 卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施 15 分钟步行可达覆盖率%73 80 99 左右 17 400 平方米以上绿地、广场等公共开放空间5 分钟步行可达覆盖率%60 70 90 左右 18 历史文化风貌区面积 平方公里41 建筑形态、空间格局和街区景观能完整地体现上海某一历史时期地域文化特点的地区，定期评估、应保尽保，不断扩大保护规模 19 全路网密度 公里/平方公里 9.6（中央活动区）5.7（中心城）10（中央活动区）8（中心城）10（中央活动区）8（主城区、新城）20 骨干绿道总长度 公

27、里 203 1000 2000 左右21 每 10 万人拥有的博物馆、图书馆、演出场馆、美术馆或画廊 处 0.5（博物馆）1.0（图书馆）0.5（演出场馆）2.0（美术馆或画廊）0.625（博物馆）2.0（图书馆）1.0（演出场馆）3.0（美术馆或画廊）1.5（博物馆）4.0（图书馆）2.5（演出场馆）6.0（美术馆或画廊）22 碳排放总量较峰值降低率%5 10 指标 分类 序号 指标 单位 指标值 2015 年 2020 年 2035 年 更可持续的韧性生态之城 23 河湖水面率%9.8 10.1 10.5 左右24 人均公园绿地面积 平方米/人 7.6 8.5 13.0 25 森林覆盖率%

28、15 18 23 左右 26 细颗粒物（PM2.5）年均浓度 微克/立方米 53 42 左右 25 左右 27 原生垃圾填埋率%51.3 基本实现零填埋 0 28 水（环境）功能区达标率%53 78 100 29 消防站服务人口 万人/个消防站 17.8 14 10 30 应急避难场所人均避难面积 平方米/人 0.16 0.5 2.0 11 第三章 发展模式与城市规模 牢牢守住常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境和城市安全四条底线，合理分配各类城市发展战略资源，注重内涵发展和弹性适应，探索超大城市睿智发展的转型路径。第一节 发展模式转型 第14条 底线约束 1、人口规模 1、人口规模 严格

29、落实中央严控超大城市人口规模要求，持续优化人口结构和人口布局，有效调整人口密度和人均建设用地水平，促进宜居城市建设。2、土地资源 2、土地资源 明确城市建设用地总量和结构，通过鼓励和引导各项城市建设节约集约利用土地，加大存量建设用地挖潜力度，推进土地利用功能适度混合利用，实现规划建设用地总规模负增长，全面提升土地利用效率。有效调控水资源、能源的消耗，确保资源能源消耗总量在可承载范围内。3、生态环境 3、生态环境 把生态环境要求作为城市发展的底线和红线，锚固城市生态基底，确保生态空间只增不减。加强生态空间的保育、修复和拓展，从城乡 12 一体和区域协同的角度加强生态环境联防联治联控。4、安全保障

30、 4、安全保障 牢牢守住城市生产安全和运行安全底线，加强水资源、能源、信息、生态、国防等重大安全领域的支撑保障，提升城市生命线安全运行能力，强化城市防灾减灾救灾空间保障和设施建设，提高城市应急响应能力和恢复能力。第15条 内涵发展 1、实施创新驱动，激发城市活力 1、实施创新驱动，激发城市活力 统筹规划、建设、管理三大环节，充分体现规划的战略引领作用，以规划创新引领城市发展方式转型，挖掘创新源泉，持续激发城市创新活力。理顺政府、市场、社会的关系，通过适度管控、弹性调节，全方位、全过程、全要素保障和激励社会创新，最大程度释放市场活力。2、推动城市更新，注重存量优化 2、推动城市更新，注重存量优化

31、 以提高城市活力和品质为目标，积极探索渐进式、可持续的有机更新模式，以存量用地的更新利用来满足城市未来发展的空间需求，同时做好城市文化的保护与传承，倒逼土地利用方式由外延粗放式扩张向内涵式效益提升转变，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变。3、提升城市品质，塑造城市精神 3、提升城市品质，塑造城市精神 以实现全球城市发展目标、提高市民的幸福感为出发点，创造多元包容和富有亲和力的城市公共空间，以 15 分钟社区生活圈组织紧凑 13 的社区生活网络和休闲空间，营造人与自然和谐共处、历史底蕴和现代气息兼容并蓄、城市乡村各具特色的空间风貌。坚持中国特色社会主义文化，传承与发展城市文化内涵，提

32、高城市文化软实力和影响力，成为体现城市竞争力的核心资源，大力弘扬海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的城市精神，筑就城市文化之魂。4、推进城乡一体，引领区域协同 4、推进城乡一体，引领区域协同 优化城乡空间体系，促进城乡间在空间布局、产业经济、公共服务、生态保护、基础设施建设等方面的协调发展。实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，率先实现农业农村现代化。面向区域，合理布局各类空间资源，建立更加有效的区域协调发展新机制，加强跨区域的基础设施和生态环境共建共享。第16条 弹性适应 1、完善多情景规划策略：1、完善多情景规划策略：应对未来经济发展和人口变化

33、的不确定性，调控人口与用地规模的匹配关系，形成多情景应对方案，为未来城市空间发展预留规划弹性。2、建立空间留白机制：2、建立空间留白机制：远近结合、留有余地，为未来发展留足稀缺资源和战略空间，针对不可预期的重大事件和重大项目做好应对准备，提高空间的包容性。以机动指标预留的方式保障区域性重要通道、重大基础设施实施。结合市域功能布局调整，进行战略空间留白，明确对战略预留区的规划引导。针对人口变化的不同情景，调控土地使用供需关系，进行时序计划调控。14 3、创新功能布局弹性模式：3、创新功能布局弹性模式：强化多中心网络化的空间发展格局，采用分布式、单元化空间布局，适应城市功能的多样化，同时应对重大技

34、术变革对城市空间结构和土地利用的影响。4、构建动态调整机制：4、构建动态调整机制：运用信息技术和大数据平台，建立“实施-监测-评估-维护”机制，根据城乡发展关键指标的变动，及时调整规划策略，增强规划的适应性。第二节 人口综合调控 第17条 常住人口规模 至 2020 年将常住人口控制在 2500 万人以内，并以 2500 万人左右的规模作为 2035 年常住人口调控目标。至 2050 年，常住人口规模保持稳定。加强分区、分类指导，调控土地供应规模、结构、时序和开发强度，实现人口规模调控。第18条 人口密度分区 疏解中心城过密人口，提高新城、新市镇的人口密度、就业岗位密度和城市空间绩效。新城人口

35、密度达到 1.2 万人/平方公里以上，新市镇人口密度达到 1.0 万人/平方公里以上。第19条 实际服务人口 应对包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在内的实际服务人口的需求，预留公共服务设施和基础设施的 15 保障能力。住房和养老、基础教育、体育、绿地等基本公共服务设施以满足常住人口需求为主。水、能源、安全、交通等设施需要满足实际服务人口的需求，考虑在常住人口基础上预留 20%以上的弹性。文化、医疗、教育、体育等高等级公共服务设施需要满足常住人口以及更大区域内人群的需求。第三节 国土资源利用 第20条 广域空间统筹 1、统筹陆海国土资源 1、统筹陆海国土资源 积极实施陆

36、海统筹发展战略，以陆域与海洋国土空间资源一体化利用为抓手，加强内陆、滨江沿海岸线和滩涂资源利用与保护的统一谋划，构建陆海开放型国土开发格局。岸线资源：岸线资源：合理划分生产、生活和生态岸线，统筹引导城市滨江沿海岸线的功能布局，确保生产岸线比例（含崇明岛）不超过 40%，恢复长江口、杭州湾北岸等地区部分岸段为生态岸线。保护崇明岛、浦东南部等重点生态岸段，控制岸线开发强度。滩涂资源滩涂资源：控制滩涂围垦速度，保障湿地总量不减少，维护滩涂资源动态平衡。严格保护崇明东滩、九段沙地区滩涂资源，合理保护和利用崇明北沿、南汇东滩、横沙东滩等地区滩涂资源，预留横沙东滩滩涂围垦资源作为城市长远发展的战略空间。近

37、海资源：近海资源：加强沿海防护林带、湿地和水生植物区的生态保护，控制长江口候鸟栖息地和迁徙通道，保护鱼类、水生物繁殖场所和洄 16 游通道，降低海底光缆、航道锚地、风力发电等设施建设对近海生态环境的影响。有序推进邮轮母港规划建设，适度开发和预留海上观光旅游设施的发展空间。2、充分利用地下空间 2、充分利用地下空间 地下空间优先安排市政基础设施、民防工程、应急防灾设施，有序、适度开发公共活动功能。逐步完善以主城区、新城为核心，以轨道交通换乘枢纽、公共活动中心等区域为重点的地下空间总体布局，形成功能适宜、布局合理的竖向结构。分类、分层开发：分类、分层开发：浅、中层地下空间（地面以下 30 米深度范

38、围）重点安排交通、市政、防灾等功能，适度安排商业功能；深层地下空间（地面以下大于 50 米深度范围）做好快速交通、物流调配、雨水调蓄、能源输送等功能系统的预留控制。在浅、中层与深层地下空间之间的过渡区域，控制厚度约 20 米的保护层，作为近期暂不开发的安全缓冲带，提高地下空间安全利用标准。协调连通：协调连通：坚持地下空间统筹规划、整体设计、统一建设、集中管理。深化地下空间的通道、管线等接口的预留控制，实现地下空间互联互通。在确保城市地质环境安全的前提下，加大地下综合管廊建设力度。地上与地下空间一体化：地上与地下空间一体化：在确保使用安全的前提下，利用地下空间建设对地面环境有影响的设施。至 20

39、35 年，主城区与新城新建轨道交通、市政设施（含变电站、排水泵站、垃圾中转站等）地下化比例达到 100%，并逐步推进现有市政基础设施的地下化建设和已建地下空间的优化改造。健全地下空间共同管理责任机制，逐步完善地上与地 17 下空间权属、建设用地有偿使用的管理制度。3、积极开发低空空域 3、积极开发低空空域 统一规划、科学安排低空空域通道，用于城市应急救援、商务旅游、海洋开发等领域，发展工农业作业、医疗卫生、抢险救灾、教育训练、文化体育、海洋开发等功能，建立多层次通用航空体系。合理选址布局通用航空基础设施，减少对城市居民的噪音干扰。第21条 优化生态、农业、城镇空间 1、扩大生态空间 1、扩大生

40、态空间 坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，突出生态文明建设。严守生态保护红线，扩大生态用地规模。积极调整生态用地结构，增加森林面积、提升生态服务价值。加强自然保护区建设，构建自然保护体系，确保自然保护区面积只增不减。实施滨江沿海、产业用地与环境敏感型基础设施周边、生态网络空间内的林地建设，加强农田林网、沿路及滨河林地建设，充分发挥林地生态调节保障功能。在生产、生活空间中形成弹性、友好的生态分隔。2、保障农业空间 2、保障农业空间 落实至 2020 年 282 万亩、至 2035 年 180 万亩的耕地保有量目标，至 2050 年，耕地保有量保持稳定。稳定粮食和蔬菜等城市主要农产品基本生产

41、面积，合理保障设施农用地，促进都市现代农业发展。逐步提升水域对维系江南水乡风貌和保障城乡防汛安全的功能，疏通河道水系，优化骨干河道布局。3、优化城镇空间 3、优化城镇空间 18 按照规划建设用地总规模负增长要求，至 2035 年，全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内，并作为2050年远景控制目标。预留规划建设用地机动指标约 80 平方公里，重点保障区域性重要通道和重大基础设施。第22条 土地利用优化 1、优化土地使用结构 1、优化土地使用结构 严格保护耕地，重点增加林地，严格控制建设用地规模。至 2035年，全市耕地、林地等非建设用地占全市陆域土地总面积的 53.2%以上，全市建设

42、用地控制在全市陆域土地总面积的 46.8%以下。（见表 3-1）居住用地：合理调控城镇居住用地规模，增加城镇居住用地特别是普通商品房和保障性住房用地规模，新增住房重点向新城、核心镇和中心镇倾斜，规划城镇居住用地面积约 830 平方公里，占规划建设用地比例控制在 26%左右。坚持农村低效建设用地优化与拆并并重的方针，规划农村居民点用地面积不超过 190 平方公里，占规划建设用地比例控制在 6%以内。公共设施用地：增加公共服务设施供给，加大基本公共服务向现状公共服务水平较薄弱地区倾斜的力度，以中心城行政区、主城片区、城镇圈为单元配置区级公共服务设施，以社区生活圈为单元配置社区级公共服务设施，规划公

43、共设施用地面积不低于 480 平方公里，占规划建设用地比例不低于 15%。工业仓储用地：保障必要的先进制造业、战略性新兴产业和都市型工业发展空间，积极推进城市开发边界内存量工业用地“二次开发”19 和开发边界外低效工业用地减量，规划工业仓储用地面积控制在320-480 平方公里，占规划建设用地比例控制在 10-15%。绿化广场用地：增加绿地供给，完善市域生态环廊，建设城乡公园体系，规划绿化广场用地面积不低于 480 平方公里，占规划建设用地比例不低于 15%。道路与交通设施用地：突出交通骨架引导作用，以区域交通廊道引导空间布局，以公共交通提升空间组织效能，形成“枢纽型功能引领、网络化设施支撑、

44、多方式紧密衔接”的交通网络，规划道路与交通设施用地面积约 640 平方公里，占规划建设用地比例约为 20%。其他建设用地：规划包括特殊用地等在内的其他建设用地面积约200 平方公里，占规划建设用地比例约为 6%。表 3-1：规划用地平衡表 用地类别 现状 2015 年 规划 2035 年 面积（平方公里）比例（%）面积（平方公里）比例（%）建设用地 城镇居住用地 660 21.5830 26 农村居民点用地 514 16.7190 6 公共设施用地 260 8.5 480 15 工业仓储用地 839 27.3320-480 10-15 绿化广场用地 221 7.2 480 15 道路与交通设施

45、用地 430 14.0640 20 其他建设用地 147 4.8 200 6 小计 3071 100 3200 100 非建设用地 耕地 1898 1200 林地 467 980 其他非建设用地 1397 1453 小计 3762 3633 总计 6833 6833 20 备注 1：根据国标城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）的用地分类和比例要求，按照规划发展目标导向，结合现状用地结构，确定各类规划用地比例构成。在各区总体规划、单元规划层次和详细规划层次，应当根据用地平衡表的比例要求，在各类用地功能区内部细分用地分类，确保各类用地比例的深化落实。备注 2：未来上海将结合长

46、江口、杭州湾河势控制形成新的土地，规划用地构成将在严格控制规划建设用地总规模前提下适当调整。备注 3：规划用地平衡表的用地分类与规划用地布局图不是一一对应关系，用地布局规划图采用主要功能区的表达形式，代表该地区主要的用地功能引导，内部应布置必须的配套设施用地，还可以布置其他可以兼容的用地。2、提高土地利用绩效 2、提高土地利用绩效 强化生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、文化保护控制线“四线”管控，引导各类建设用地紧凑布局。强化土地利用全生命周期管理，完善土地资源配置方式，不断提升配置效率。至 2035 年，全市单位地区生产总值（GDP）建设用地使用面积不超过4.2 公顷/亿元。

47、3、鼓励建设用地功能复合优化 3、鼓励建设用地功能复合优化 探索商业、办公、居住、公共设施与市政基础设施等用地的集约复合开发。加强各类基础设施走廊的综合设置，重点推进轨道交通场站周边地区的综合开发利用，引导大学校区、工业园区与居住社区的融合发展。在保障土壤安全和环境品质的前提下，鼓励工业用地的功能置换和混合使用。鼓励社区农场、屋顶菜园和立体绿化建设。4、加强农用地复合利用引导 4、加强农用地复合利用引导 在结构上，通过农用地的轮作休耕和产业调整，促进农业生产向生态型生产方式转变。在空间上，强化种养结合、林下经济和立体种养等生产模式，加强农田林网建设。在功能上，强化农用地功能的共生融合，发展都市

48、型精品农业，拓展农业的生态景观、休闲观光和文 21 化教育等功能。5、有序调节用地供应 5、有序调节用地供应 推进低效建设用地减量，按照“以拆定增”的原则安排新增建设用地供应。近期新增建设用地指标优先保障公益类、民生类项目和基础设施建设，适度向新城、核心镇、中心镇及重点地区倾斜。针对人口变化的不同情景，通过土地供应计划控制住宅等用地的供应节奏，调控土地使用供需关系，优化用地结构和标准。22 第四章 城乡空间布局 落实国家战略，突出区域协同，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。优化城乡体系，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间结构。明确分类、分层、分级的空间指引策略，

49、夯实“规土融合”的空间政策平台。第一节 区域协同发展 第23条 协同发展要求 1、发挥上海在“一带一路”建设和长江经济带发展中的先导作用 1、发挥上海在“一带一路”建设和长江经济带发展中的先导作用 提升上海国际枢纽地位，强化上海在金融、贸易、航运、文化和科技创新等方面的功能引领性，增强上海对区域的辐射带动，推动在环境保护、产业布局、人文交流、信息共享、海外市场拓展等方面的协作，充分发挥长江经济带龙头城市和“一带一路”建设桥头堡作用。2、强化上海对长三角城市群的引领作用 2、强化上海对长三角城市群的引领作用 共守生态安全，共享基础设施，创新治理模式，推动长三角城市群成为最具经济活力的资源配置中心

50、、具有全球影响力的科技创新高地、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、亚太地区重要国际门户和美丽中国建设示范区。3、以都市圈承载国家战略和要求 3、以都市圈承载国家战略和要求 发挥上海作为都市圈中心城市的辐射带动作用，依托交通运输网 23 络推动 90 分钟通勤范围内，与上海在产业分工、文化认同等方面关系紧密的近沪地区及周边协同形成同城化都市圈格局。完善区域功能网络，加强基础设施统筹，推动生态环境共建共治，形成多维度的区域协同治理模式。第24条 区域生态环境 共同维护区域生态基底，共同完善长江口、东海海域、环太湖、环淀山湖、环杭州湾等生态区域的保护，严格控制滨江沿海及杭州湾沿岸的产业岸线，严格