某新城建设PPP项目实施方案.docx

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1、彭祖新城建设PPP项目实 施 方 案委托单位：彭山发展控股有限责任公司编制单位：四川开元工程项目管理咨询有限公司2016年4月目 录一、项目概况6（一）基本情况6（二）经济技术指标12（三）项目公司股权情况14二、风险分配基本框架16（一）本项目风险因素的特征16（二）本项目风险因素的识别18（三）本项目风险分配的原则21（四）本项目的风险分配22三、项目运作方式25（一）项目类型识别25（二）项目运作方式的选择28（三）项目期满处置32四、项目交易结构35（一）项目投融资结构35（二）项目回报机制39（三）项目配套安排50（四）运营期运营维护质量考核与绩效评价50（五）退出机制52五、合同体

2、系58（一）项目合同体系58（二）PPP合同框架草案59六、项目监管架构71（一）授权关系71（二）项目监管方式71七、招标方式选择75（一）招标方式的选择75（二）招标主要竞争要素75附件：绩效考核实施细则77前 言彭祖新城是彭山贯彻市委创新“四种模式”、加快“四个转变”、推进“城乡统筹” 战略的重大项目，并支撑天府新区和成眉石化园区工业发展。按照宜居、宜商、宜业“产城一体”的产业发展思路，深入实施“千湖之城”、“绿海明珠”战略，让城市融入大自然，提升彭山城市品位，不断增强“长寿之乡”的城市魅力。彭祖新城项目北至岷江二桥引道，南至彭祖牌坊迎宾大道，东临岷江，西接成昆线，总占地12.9平方公里

3、，项目被列入了2015年省发改重点项目之一。项目总投资25.5亿元，其中包括长寿湖湿地公园、长寿水乡、体育公园、“三馆”、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网等项目。新城充分利用自然禀赋，传承忠孝、长寿文化，坚持品质发展，建设“生态宜居之城”、“长寿养生之城”。一是提升品质，规划修编先行。抢抓撤县建区机遇，在市规划局主导和指导下，按照“市区一体、品质提升”的要求，启动彭祖新城控规修编，规划建设“生态宜居之城”、“长寿养生之城”。二是完善功能，基础配套先行。推进“三纵三横”道路主骨架建设，同步实施水、电、气和污水处理等市政配套设施建设，启动新城学校、医院、体育中心建设，完善功能配套。三是

4、统筹城乡，产业发展先行。大力发展旅游地产、养老地产、商业地产，采用货币化安置方式推动房地产，以产业带动就业、创业，实现人的城镇化，推动“以城为主、城乡统筹”。本项目拟引入社会资本参与建设，利用私营部门来提供资产和服务，为政府部门提供更多的资金和技能，给彭山区建设发展提供了多元化的选择，也为政府与社会资本合作建设项目起到示范作用。根据国务院、国家发改委、财政部等关于推广运用政府与社会资本合作模式的有关政策文件通知精神，结合本地区实际，制定本项目实施方案，本实施方案依据项目现有资料编制，后续将根据彭山区政府、相关行业主管部门及实施机构的指导意见和更新资料等进一步深化和完善。本实施方案编制依据如下：

5、 关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号） 财政部关于印发的通知（财库2014215号） 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号） 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号） 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号） 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号） 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号） 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460

6、 号） 国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号） 中华人民共和国政府采购法（2002年主席令第68号） 彭祖新城建设项目可行性研究报告。一、项目概况（一）基本情况1.项目提供的公共产品和服务内容本项目建设内容包括：长寿湖湿地公园、“三馆”、体育公园、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿水乡等。具体建设内容如下：（1）长寿湖湿地公园占地1500亩，水域面积1300亩，蓄水量300万立方的4A级景区湿地公园。（2）“三馆”项目包含彭山区文化馆，彭山区图书馆、彭山区规划馆，项目占地约60亩。（3）体育公园占地40亩，含足球场、室外篮球场、羽毛球场、体育器材活动场的市政

7、体育活动中心。（4）彭祖新城电力隧道全长5公里10KV电力隧道，是彭祖新城项目的主要电力通道。（5）彭祖新城配套市政道路及管网包含彭祖新城三横三纵主要干道、长寿湖湿地公园环湖市政道路及项目规划道路、地下综合管网。（6）长寿水乡位于彭祖新城长寿大道以东滨江大道以西，是彭祖新城养老养身产业中心。2.项目采用PPP模式运作的必要性和可行性（1）采用PPP模式进行公共基础设施建设，是响应国家政策号召、促进政府职能转变的重要途径国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）文件要求各级政府部门积极建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。财政部关于推广运用政府和社会资本合作

8、模式有关问题的通知（财金201476号）文件指出，在基础设施及公共服务项目中采用PPP模式实质是政府购买服务，能够从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，有利于深化财税体制改革。国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）指出，鼓励和引导社会资本采用PPP模式增强公共产品供给能力是贯彻落实“促进调结构、补短板、惠民生”精神的重要途径。国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）指出，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新

9、增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、环境保护、医疗养老、教育文化等公共服务领域广泛采用PPP模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。因此，本项目是积极响应国务院、财政部、发改委及四川省政府政策号召的重要工程，是促进地方政府职能转变、激发市场活力的重要举措。（2）采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够有效提高社会资本的利用效率，弥补政府资源短缺的短板现阶段我国的公共基础设施项目主要由中央和地方财政拨款进行投资建设，资金来源有限，一旦出现政府财政短缺的状况，政府则需要向国际金融组织进行贷款，即使是通过发行国债的方式，也不能满足公

10、共设施项目建设的长期需求。在本项目建设过程中采用PPP模式，能够使社会民间资本充分参与到公共基础设施项目融资中，能够有效填补政府资金的缺口，促进彭山区、眉山市甚至四川省公共基础设施设施建设项目的发展。 （3）采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够整合社会民间资源优势，提高运作的灵活性在本项目建设过程中采用PPP模式，能够有效发挥社会资本在商业运作以及项目建设技术上的优势，提高项目的运转效率，缩短建设周期。同时，政府可以通过制定优惠政策、提供信用担保等，能够使社会资本拥有更为优惠的融资条件，实现了政府与社会资本互惠共赢的目标，提高了建设效率。（4）采用PPP模式提升政府治理能力，可以发挥社会资

11、本的市场竞争优势，提高项目管理水平在本项目建设过程中采用PPP模式，能够促进地方经济转型升级，支持当地新型城镇化建设，具体是指拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；同时，利用PPP模式亦能够加快转变政府职能、提升国家治理能力，具体是指该模式能够减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，体现现代国家治理理念；并且能够使政府由项目建设的提供者逐渐转变为项目的参与者与监管者，提高了项目市场化运作效率，有利于政府职能的转变；同时，在保证项目按照市场

12、机制运作的前提下，发挥社会资本在项目建设与管理的优势，保证项目实施质量监督与管理质量，提高了项目管理水平。（5）采用PPP模式优化风险管理流程，可以降低公共部门的风险承担比重，降低项目全生命周期成本公共基础设施项目建设融资往往伴随着大量的、错综复杂的风险因素，对项目投资控制带来巨大挑战。在本项目建设过程采用PPP模式，其风险管理与传统项目融资的风险管理有所不同，需要政府部门与社会资本对项目进行风险管理流程的优化，对其中涉及的风险进行有效识别、评价与分担，这样既能进行有效的风险管理，亦能充分降低政府部门承担风险的程度，最终实现项目设计和建造风险的优化目标。（6）采用PPP模式为项目提供衡量杠杆，

13、可以比较传统与新模式的效率，优化项目建设实施途径传统融资模式下建设的公共基础设施项目一般是由政府作为投资主体，进行垄断运营，由于体制缺乏创新，产品和服务定价不能充分反映市场规律，运营过程中效率不高。在本项目建设过程中，采用PPP模式进行融资建设能够以利润最大化为建设目标，降低项目的冗余开支，提高本项目的公共管理绩效。在进行PPP模式建设基础设施及公共服务项目时，能够通过项目识别与准备阶段的物有所值评价，衡量政府投资项目的传统建设模式和PPP模式的全生命周期成本的差额，比较两种方式的实施效率，从项目建设的全过程及运营期的全阶段优化项目的实施途径，发挥了社会资本参与本项目建设的竞争优势。（7）有利

14、于新的经济形势下政府对公共资源的控制与管理为推动国家经济的进一步发展，国家出台一系列针对城市基础设施建设的新政策。社会资本将会逐步引入城市基础设施的建设中和运行管理中。彭祖新城项目的集成性决定了政府可将其作为市政公共资源的监督平台，从而提高监管效率。因此，本项目的建设对加快彭山区经济发展和城市建设具有十分重要的现实意义。3.项目运作的目标和意义随着我国经济社会的快速发展，城市空间开发的急剧增加，社会对地下公共基础设施的需求逐步增大。一方面，国家财力有限，无法一方承担上述众多的公共基础设施建设资金压力；另一方面，私营资本充裕，正在寻求更好的投资途径和渠道。公私合营 PPP（Public-Priv

15、ate-Partenership）模式的引进可以同时解决上述的两个问题，它不仅结合了政府机构在规划、组织和协调方面的优势，而且能结合私营部门的资金支持、先进技术和高管理效率，使得合作多方可以达到比预期独自行动更为有利的结果。公共基础设施建设工程是国民经济和社会发展的大项目。目前，我国正面临着社会飞速发展与公共基础设施短缺、工程项目投资需求大与建设资金短缺等矛盾，通过PPP模式希望达到积极吸引社会资本，缓解政府财政压力，转移投资风险，保证公众利益最大化的目标。本项目的建设在地区经济发展与投融资模式探索中具有重要意义。通过本项目的运作实施，可以为彭山区公共基础设施网络打造奠定基础，加强城市建设规划

16、，提高各项目运营能力，实现相关工程功能效益最大化，有利于区域的土地开发，有利于拓展城市发展空间，扩大城市规模。最后，本项目PPP模式的实施，能够树立基础设施建设行业项目运作标杆，对促进区域经济发展具有重要意义。（二）经济技术指标1.项目区位彭祖新城位于彭山北部，紧邻成都，是由北进入彭山县的必经之地，项目可发挥区位优势，继承和发扬长寿文化，发展成为彭山的副中心、重要产业基地和服务中心，承担彭山北部地区的区域服务功能。彭祖新城沿江发展，规划面积12.9平方公里，南起中国长寿城牌坊，北至岷江二桥，东邻岷江，西接成绵乐高铁，是现有城区向北自然延伸。彭山中心城区城市空间布局结构为“双轴、三心、五片”。双

17、轴指南北发展轴、东西发展轴；三心为老城居住服务中心、北部教育行政文化中心和两河休闲旅游中心；五片为工业片区、老城片区、教育片区、北部新城片区、两河片区。在中心城区规划中，强调了整个城区的协调发展，同时突出山水景观特色，强调县域中心地位，坚持土地集约化与合理开发原则，立志打造一个集居住、商务办公、商业金融、文化休闲、科研教育于一体的复合型、生态型园林城市。2.投资规模本项目预计总投资约25.5亿元，其中土建费用及其他共计14.5亿元，征地拆迁费用共计11亿元，具体见下表（单位：万元）：序号项目名称土建费用及其他征地拆迁费用投资合计1长寿水乡5800040000980002“三馆”建设100001

18、0000200003体育公园50001000015000410KV电力隧道120000120005配套市政道路及管网4000020000600006长寿湖湿地公园200003000050000项目投资合计1450001100002550003.产出说明本项目包含六个子项目，具体如下：序号名称单位数量备注1长寿水乡1.1水岸线公里4.21.2水域面积亩13001.3室外停车场平方米185901.4配套建筑面积平方米29302三馆建设2.1占地面积亩602.2绿化面积平方米14000 2.3室外广场平方米62002.4文化馆平方米65002.5图书馆平方米70002.6规划馆平方米58003体育公

19、园亩403.1十一人足球场平方米40503.26个室外篮球场平方米25203.312个羽毛球场平方米9843.4体育器材活动场平方米12003.5管理用房平方米14003.6室外停车场面积平方米1200410KV电力隧道公里55配套市政道路及管网5.1宽50米道路米80905.2宽36米道路米13005.3宽30米道路米13406长寿湖湿地公园6.1占地面积亩15006.2水域面积亩13006.3室外停车场平方米38006.4配套建筑面积平方米18004.资金来源本项目计划总投资25.5亿元。其中项目资本金占项目总投资的20%为5.1亿元，项目资本金中政府方以前期工作费用（包括环评、可研、勘察

20、、设计、图审等）作价入股占10%，不足部分由政府方以现金方式补足，为5100万元，社会资本金占90%，为45900万元。除项目资本金中社会资本出资部分外，剩余建设资金约20.4亿元亦由社会资本负责筹集。（三）项目公司股权情况本项目需在彭山设立相关项目公司，项目公司由彭山发展控股有限责任公司与社会资本共同出资组建，公司注册资本金暂定为5.1亿元，政府占10%，社会资本金占90%。政府方代表按约定比例出资与社会资本组建项目公司，政府出资部分全额用于项目支出，同时按照股权比例参与项目公司的收益分成，承担项目公司的亏损分摊。在项目公司开展项目建设过程中，政府与社会资本双方在项目运营过程中引进市场竞争机

21、制并建立完善的公司治理机制，项目公司在运营过程中应发挥双方股东的各自优势，提高项目的运营效率。社会资本作为控股方负责项目公司的经营运作，政府方主要承担相应的协调、监管责任。二、风险分配基本框架（一）本项目风险因素的特征彭祖新城建设PPP 项目是资金密集型项目，具有投资巨大、规模浩大、建设运营周期长、涉及面广、时间跨度大等特点，不确定风险因素较多，各种风险之间的关系也错综复杂。整个 PPP 项目从决策立项、融资、设计、建设到运营直至移交给政府部门，每个环节都是分别由不同的参与者负责完成,同时也导致PPP项目风险因素变化的多样性。总体来说本PPP项目中的风险具有以下特征：1.风险存在于项目合作期的

22、各个环节本项目的合作期的时间跨度较大，风险覆盖了项目合作期的各个阶段，直到社会资本将项目移交给政府，风险才完全转移给政府。因此，风险贯穿于项目合作期的决策、设计规划、建设、运营维修直至移交等每个环节，而且由于项目参与者众多且关系复杂，风险分担也在多个承担主体多个环节间交织。2.风险因素在项目各个阶段变化纷繁复杂本项目的风险在各阶段的变化性主要表现在两个方面：一是风险在项目的决策、建设、运营维护以及移交等各个阶段不断发生变化，其综合表现程度在决策和建设阶段表现出递增趋势，并在建设期结束后达到最大值，在运营期间风险的表现程度又在递减直至项目移交风险转移；二是 PPP 模式下的本项目面临各种各样的风

23、险，它们出现在项目的不同阶段，比如设计和建造风险一般只出现在建设期，运营风险也只在运营阶段呈现，但有的风险却经历了项目的整个过程，比如金融风险和法律政治风险。因此，在进行合理的风险分担和制定风险应对措施时都应关注风险的阶段变化性，要建立有针对性的风险预警机制，对各个阶段的风险分别进行辨识，从而为 PPP 项目的成功运作提供一定保障。3.项目的风险因素表现形式多样复杂本项目面临的风险涉及到国家政策、建设、运营维护、不可抗力和市场机制等多方面，同时这些风险又相互交织、相互影响，它们的关系错综复杂，比如政府对于项目运营期税收政策方面的变化也会影响到项目运营风险的变化。准确辨识这些风险并且采用相应的应

24、对方案来合理处理它们之间相互作用是本项目能否运作成功的关键。4.政策制度的调整对本项目风险的影响较大由于本项目具有一定的公益性，其社会效益的部分是由政府部门来承担的，因此，政府在项目的运作中还具有一定的监管和介入的权力。一方面，政府部门有介入权，可以单方面终止或变更合同，这也就增加了项目的政治风险；另一方面，它还可以通过项目相关法律法规来控制社会资本的行为。5.项目风险会受到PPP协议的影响本项目的风险分析会受到项目建设期工程进度、项目运营期实际收益、通货膨胀等因素的影响，PPP 模式下的项目在PPP权协议中有一些特殊规定，这样就使得市场需求对项目收益的影响程度降低，从而降低了项目的市场风险。

25、此外，本项目既具有一定的市场性，又由于政府部门的参与从而也有一部分公益性，政府部门利用监管方式维持社会效益与社会资本的经济收益的均衡状态，当然这种模式也在某种程度上制约了社会资本的利益最大化，使得社会资本的风险增加。由以上分析可知，本项目的风险不但在项目的各个阶段表现的纷繁复杂，而且受到PPP协议、项目经营状况、政府政策环境变化的影响。因此在PPP项目中，需要政府和社会资本针对项目的特点，实现有效的项目风险分配，动态管理项目的风险，以期达到PPP项目的运作目标。（二）本项目风险因素的识别本项目采用 PPP 模式的优势在于其能够将项目的设计、建设和运营维护等各个阶段的风险进行合理分配，因而社会资

26、本不必承担 PPP 项目建设和运营阶段中的全部风险，从而提高了投资项目的积极性。以下即为本项目的风险因素识别的具体情况。本项目具有投资规模大，建设运营周期长、涉及参与方众多等特点，决定了它比一般的项目面临更多的风险。但从整体上看，项目风险主要包括系统性风险和非系统性风险两大类，系统性风险指 PPP 项目实施过程中受到的超出 PPP 项目公司或项目参与各方控制范围的经济、自然和政治环境的影响而遭受损失的风险，包括法律政治风险、金融风险和不可抗力风险；非系统性风险指与 PPP 项目的建设运营直接相关的风险，包括建设风险、运营风险、市场风险和技术风险等。就本项目系统性风险而言，政治风险主要表现在政府

27、在项目建设方面的法律法规政策变化，以及没有及时为项目提供其所要求的开发、建设和经营许可，从而造成工程延误或实际建设成本增加，同时可增加金融风险和设计和建造风险；政府对土地政策、环境保护以及税收政策作出调整，可能造成工程延期或费用增加；政府对合作期限内不在项目附近兴建任何竞争性项目等未做出承诺，造成运营收入的下降而导致市场风险。金融风险主要包括上级补助未及时到位，利率汇率变化以及通货膨胀等方面的风险。而不可抗力风险是由于发生了当事人不可预见、不可避免并且不能克服的自然事件和社会事件而给项目带来损失。本项目的建设和运营维护周期长，并且工程战线较长、地质条件复杂，因此受自然事件影响的概率也较大，风险

28、相对较高。此外，项目施工受季节影响较大，遇到雨季会直接影响施工进度，导致工期延误、工程成本增加等。就本项目非系统性风险而言，建设风险指在项目施工过程中发生融资风险、成本超支、进度落后、质量不达标甚至停工等风险。建设风险主要表现在：前期土地征地拆迁工作是否有高效，是否在规定期限内完成建设场地准备；项目融资资金渠道是否畅通，相关资金能否及时落实到位，将直接影响工程建设的总体进度；项目建设期间沙石、水泥等原材料价格上涨，劳务成本增加以及对不良地质的勘察不准确等，都会导致成本超支；监理单位监督不严或者监理人员业务水平不高，项目承包商投入不足或责任心不强，造成建设成本超出预算等。对于工程施工本身而言，有

29、施工场地可行性、工程质量、工程安全、施工对环境的影响等风险。项目运营期间，运营维护管理水平决定了运营效率的高低和运营维护成本的多少，运营商的选择至关重要，同时运营期间政府还负有按时支付的义务。同时项目公司运营期间，还存在项目公司破产、设施所有权归属、合同违约、合同文件冲突、项目收益不足、公司坏账损失等风险。本项目的风险因素众多，不但包括超出PPP项目公司或参与各方控制范围的系统性风险，还包括与PPP项目建设运营直接相关的非系统性风险，并且由PPP项目实施实践可以知道，众多的风险因素并不是孤立的，而是相互交织影响的，因此对众多风险因素进行有效识别对本项目的实施具有重要的意义。（三）本项目风险分配

30、的原则风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力，还可以降低风险发生的概率及风险产生的损失，从而降低风险管理成本；第二，风险分担后，在 PPP 项目建设和运营过程中，风险承担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺利。为此，本项目风险分担需要遵循一定的原则。目前，工程项目实践中最广泛认可和接受的 PPP 项目的风险分担原则是：风险应分配给对它最具有影响力和控制力的一方来承担，或者是对它最有承受能力和成本最小的一方承担。同时财金（2014）113号文附件政府与社会资本合作模式操作指南要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考

31、虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。按照上述风险分担原则，如果能够判断出哪个项目参与方对哪种风险更具影响力，则可以将风险进行合理分担，但在 PPP 项目中还有一些风险，政府和社会资本双方对其都不具有控制能力，如不可抗力风险，此时应综合考虑风险发生的概率，社会资本对风险的承担意愿等因素。基于以上原则，在本项目风险分配中会按照“风险共担、风险与控制力相匹配、风险与收益相匹配及风险分担有上限”的原则进行风险分配。严格按照项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会承担，法律、政策和最低产品需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共

32、担进行风险分配。（四）本项目的风险分配按照以上风险分配原则与项目实际的风险因素，确定了如下社会资本与政府的风险分担表：风险类型风险描述分配风险方式政治风险运营权收回/违背政府承担政治反对、政局不稳政府承担法律变更风险政府承担产业政策政府承担土地政策政府承担城市规划政府承担审批延误“谁造成，谁承担”，政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担金融风险通货膨胀社会资本承担国家宏观经济调控共同承担不可抗力风险自然不可抗力事件共同承担社会不可抗力事件共同承担建设风险土地征拆政府承担融资风险社会资本承担产出说明变更政府承担政府协议监管风险政府承担分包商违约社会资本承担建设材料价格变化社会资本承担工程

33、质量社会资本承担完工延误风险政府造成延误由政府承担，社会资本造成延误由社会资本承担，不可抗力延误共同承担工地安全社会资本承担建设期环境破坏社会资本承担劳资风险社会资本承担建设成本超支超过财评控制价由社会资本承担，原则上不调整项目工程量，特殊原因需调整工作量的，后期加入清单单价不做调整的内容须经政府和项目公司共同确认后进行调整，政府造成的调整由政府承担，社会资本造成的调整由社会资本承担场地可行性/准备政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担工程风险社会资本承担运营风险运营成本过高项目公司承担运营商违约项目公司承担服务质量项目公司承担维护成本项目公司承担运营效率项目公司承担设备维护状况项目公

34、司承担政府支付延误政府承担法律风险项目公司破产项目公司承担合同违约“谁违约，谁承担”，政府违约由政府承担，社会资本违约由社会资本承担合同文件冲突合同签约方共同承担收益风险收益不足项目公司承担坏账损失项目公司承担移交风险项目移交失败政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担三、项目运作方式（一）项目类型识别本项目包含长寿水乡、“三馆”、体育公园、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿湖湿地公园等六个子项目，按照后期运营性质分类如下：1.准经营项目：（使用者付费不足以覆盖投资成本）本项目中准经营性项目包含长寿水乡、体育公园、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿湖湿地公园等四个项目，根据

35、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724号）的规定对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或者直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。本项目中每个准经营性子项目在运营期内由项目公司负责的运营维护内容和部分收入来源点分析如下:（1）长寿水乡：1）运营维护项目公司负责运营期内项目内部设施（包含但不限于土建工程）的维护维修、安全管理、后勤管理、保洁、公共场所次序维护等日常工作。2）项目收入来源 项目公司可于项目内部或周边合理位置设置相应广告位（如灯杆广告、落地式中型广告牌、立柱式大型广告牌等

36、），并按照相关文件规定结合市场行情，向广告投放者收取相应广告费； 项目公司可于园区水域部分设置游乐设施，按照地方标准向使用者收取服务费； 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费； 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，在度假岛、健康岛、养居岛、美食岛设立商业商铺并收取租金； 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，根据使用情况于运动岛向使用者收取场地费。（2）体育公园：1）运营维护项目公司负责运营期内公园内部设施（包含但不限于土建工程）的维护维修、公园安全管理、公园后勤管理、保洁、公共场所次序维护等日常工作。2）项目收入来源 项目公司可于项目内部或周边合理位置设置相应广告位，并按照相关文件规

37、定结合市场行情，向广告投放者收取相应广告费； 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费； 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，在配套建筑设置商铺并收取租金。 若其他企业、组织、团体等因活动需要需整体租赁足球场、篮球场、羽毛球场等场地，项目公司可按照地方标准收取相应管理费用，但应保留部分场地供市民娱乐和锻炼。（3）彭祖新城配套市政道路及管网1）运营维护项目公司负责运营期内道路和管网的日常保洁、维护维修工作，确保道路管网的有效使用性。2）项目收入来源项目公司可按照有关规定结合市场行情，于道路沿线合理位置设置广告位（灯杆广告、公交站台广告、大型广告牌等）向广告投放者收取相应广告费。（4）长寿湖湿地

38、公园：1）运营维护项目公司负责运营期内公园内部设施（包含但不限于土建工程）的维护维修、公园安全管理、公园后勤管理、保洁、公共场所次序维护等日常工作。2）项目收入来源 项目公司可于公园内部或周边合理位置设置相应广告位（如灯杆广告、落地式中型广告牌、立柱式大型广告牌等），并按照相关文件规定结合市场行情，向广告投放者收取相应广告费； 项目公司可于公园水域部分设置游乐设施，按照地方标准向使用者收取服务费； 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费； 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，在配套建筑设置商铺并收取租金。2.非经营项目：（缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本）本项目中非经营性项

39、目包含“三馆”项目、彭祖新城电力隧道等两个项目，根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724号）的规定对于缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BTO、BLT、BOO、委托运营等市场化模式推进，并且各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。其中每个非经营项目由项目公司运营维护的内容如下：（1）文化馆、图书馆、规划馆：项目公司负责三馆绿化、物业、电路通信、多媒体网络维护等工作；（2）彭祖新城电力隧道：项目公司负责电力隧道的日常运营维护，保障其正常运转。

40、（二）项目运作方式的选择PPP项目按照经营程度的不同包括经营性项目、准经营项目和非经营项目。在项目运作方式上，经营性项目可以通过政府授权采用BOT、BOOT等方式推进；准经营项目则可通过政府授权或直接资参股等措施采用BOT、BOO等模式推进；非经营性项目则主要通过政府购买服务，采用委托运营等模式进行，同时根据关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）等相关文件，结合项目实际情况及特点，积极探索、大胆创

41、新，灵活运用多种PPP模式，提高项目运作效率。1.运作方式选择本项目中，既包含有一定市场性项目，比如长寿水乡、湿地公园、体育公园等，又包含有公益性项目，比如“三馆”建设等，综合分析彭祖新城建设的实际需求、各子项目建设及后期运营安排、政府财政预算支出计划安排情况，拟采用BOT（建设-运营-移交）的运作模式来实施整个彭祖新城项目。本项目包含六个子项目，由于各个子项目前期准备工作进展不一致，现根据子项目前期准备情况将其计划为两期工程滚动开发，每期项目建设完成验收合格后即进入运营期，项目总计划建设期48个月，具体开工日期以实际为准。项目实施计划如下表所示：项目分期子项目内容建设投资计划建设期计划运营期

42、一期工程长寿湖湿地公园、“三馆”、体育公园8.5亿元3年17年2017年1月-2019年12月2020年1月-2036年12月二期工程彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿水乡17.0亿元3年17年2018年1月-2020年12月2021年1月-2037年12月上述实施计划是根据目前资料和项目准备情况总体计划的，因本项目涉及建设的子项目较多，前期工作复杂，实施周期长，在项目实施过程中，政府方应根据政策导向、规划条件、征地拆迁情况、项目实施条件等因素确定各项目滚动开发的具体计划，按照各子项目前期准备工作成熟一个开发一个的原则，保证项目的实施进度和总体建设目标。项目实施阶段，个别子项目

43、如因后期政策、实施计划等原因调整的，可根据实际情况暂缓实施或中止实施，具体情况需与相关社会资本方在竞争性磋商阶段谈判时明确，并将本条内容体现在谈判备忘录或PPP项目合同中。项目合作期间，由社会资本对其承担的建设资金进行融资，然后按照合同约定的建设等级和质量标准进行项目建设；待项目建设完成后，项目公司开展项目的运营维护工作，政府按照设施可用性和运营维护绩效考核情况分期支付财政补贴；项目合作期限完成后，项目公司按照PPP协议约定的移交范围、移交标准和移交程序等将项目设施向政府方进行无偿移交。在采用本模式过程中，首先由政府和社会资本按照协议约定出资比例、责权划分和具体流程成立项目公司。在合作期限内，

44、政府负责项目的建设质量的监督管理和项目运作环境的维护，同时需要在项目运营期内及时履行合同约定的财政补贴支付责任；在项目建设过程中，社会资本主要负责余额建设资金的筹措和工程施工工作，并且同时进行项目质量安全、维护管理等。在项目运营期内，项目公司应按照国家有关技术规范、行业标准的规定和谨慎运营惯例，对项目设施提供包括管理、维护在内的相关服务，确保各项目设施的正常使用。2.项目主要责任主体（1）政府主体。由政府授权眉山市彭山区国有资产监督管理局和眉山市彭山区彭祖新城管委会共同作为本项目实施机构，在合作期负责对项目融资建设和运营维护管理行使行政监管的权力和项目合同约定的权利，承担项目用地保障、项目手续

45、审批、维护市场秩序等协调配合工作。政府同时授权彭山发展控股有限责任公司与社会资本共同出资组建PPP项目公司，按不同权责共同实施项目的融资建设、运营维护和移交工作。（2）社会资本主体。社会资本按项目合同约定，享用实施项目、获得相应合理利润的权利；承担按约定提供项目资金，开展项目建造等义务，并承担相应的商业风险，同时履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务和相应的社会责任。（3）第三方主体。为保障项目的建设资金，顺利推动项目的建设，本项目可由社会资本根据项目实际需要，引入第三方金融机构提供合作期内的融资贷款保障。金融机构享有根据融资合同对项目建设资金、项目建设进度、项目运营维护管理实施监督的权利，根据融资合同享有逐年收取还本付息资金的权利。（三）项目期满处置PPP项目期满后，需要项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或政府指定的其他机构。在开展该项工作过程中，项目公司必须确保项目符合政府回收项目的基本要求，其中应重点明确项目期满移交的范围、移交的条件和标准移交的程序等。在本项目运营维护过程中，项目公司应严格按照国家标准进行设施维护，提供其基本公共服务。在合作期限内，社会资本会在建设期内按照合同约定进行项目的建设资金投入，待项目进入运营期时，由政府支付公共