国土空间规划最全知识和解读.docx

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1、国土空间规划最全知识和解读国土空间规划最全学问和解读自然资源部对国土空间规划体系要点的解读，明确了规划层级和规划体系，内容涉及土地利用规划、城乡规划、旅游规划方面的今后调整方向、实施重点等相关内容。如何做好国土空间规划与现有规划的连接工作即成为热点。国土空间规划自然资源部解读要点：国土空间规划体系顶层设计和四梁八柱基本形成新的空间规划体系更加注意落实新发展理念国土空间规划按层级和内容分为五级三类做好新的国土空间规划与现有规划的连接工作地方政府要做好国土空间规划编制前期打算工作结合新规划体系的建立 大幅提高规划审查行政效率自然资源部于 2019 年 5 月 23 日发布中共中心 国务院关于建立国

2、土空间规划体系并监督实施的若干看法。国务院新闻办公室于 2019 年 5 月 27 日实行新闻发布会，自然资源部副部长赵龙、自然资源部总规划师庄少勤、自然资源部国土空间规划局局长张兵介绍中共中心 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干看法有关状况，并现场答记者问。国土空间规划是什么？ 国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发爱护建设活动的基本依据。2019 年党中心、国务院正式印发的 18 号文件明确提出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现多规合一。一、 一张蓝图干究竟，不得随意修改

3、（自然资源部副部长赵龙）一是贯彻党中心重大决策部署，坚决不移推动 多规合一 。自然资源部将接着坚持党对规划工作的领导，根据确定目标，坚决不移推动和实施多规合一，形成一本规划、一张蓝图，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发爱护一张图，落实好若干看法各项部署，实现国土空间开发爱护更高质量、更有效率、更加公允、更可持续。二是坚持科学编制，严格实施监督。落实新发展理念，坚持以人民为中心，促进高质量发展，在资源环境承载实力和国土空间开发相宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态爱护红线、永久基本农田、城镇开

4、发边界等管控边界，优化国土空间结构布局，爱护生态屏障，开展生态爱护和修复，完善基础设施和公共服务设施，持续历史文脉，突出地域特色。规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持先规划、后实施，严禁违规建设；坚持按法定程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要肃穆追究责任。三是坚持 放管服 改革，着力提高行政效率。在规划审批中，要削减报国务院审批的城市数量，同时根据管什么就批什么原则，精简规划审批内容，重点从目标定位、底线约束、限制性指标、相邻关系等方面进行限制性审查，大幅压缩审批时间，提高行政

5、效率；要结合多规合一，推动用地审批和规划许可多审合一多证合一，切实优化营商环境，体现多规合一改革效果。四是坚持上下联动、多方合作、久久为功，一张蓝图干究竟。若干看法的发布，标记着国土空间规划体系顶层设计和四梁八柱基本形成。建立一个全国统一、责权清楚、科学高效的国土空间规划体系是一项系统性工程，不行能一蹴而就，须要各地区各部门根据党中心、国务院部署，明确目标要求，落实主体责任，上下联动，形成合力，以钉钉子精神久久为功，一张蓝图干究竟。二、新的空间规划体系更加注意落实新发展理念 （自然资源部副部长赵龙）与原有的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划还有其他的空间类规划相比，新的空间规划体系首先是更

6、加注意落实新发展理念，促进高质量发展，更加注意坚持以人民为中心，满意人民对高质量美妙生活的愿望，更加致力于提高空间治理体系和治理实力现代化。详细有五方面：第一，新的规划体系有利于实现 多规合一 。过去的空间规划类型许多，同时各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。这次党中心、国务院明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，今后就是一个名称，叫做国土空间规划。同时形成一个平台，即国土空间基础信息平台，形成全国的国土空间规划一张图，从而实现规划编制更加科学，实施监管更加严格。其次，是体现国家意志的约束性规划。若干看法明确规定，国土空间规划是自上而下编制，同时还规定下级规划要听

7、从上级规划，专项规划和具体规划要落实总体规划。目的是要把党中心、国务院的重大决策部署，把国家平安战略、区域发展战略、主体功能区战略等国家战略，通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的具体规划等实施性规划上，保障国家重大战略落实和落地。第三，是强化规划权威的规划体系。一是明确国土空间规划的法定性，国土空间规划一经批准，任何单位和个人不得随意修改和违规变更。二是明确规定要先规划、后实施，各项开发建设活动要符合规划，不能违规进行建设。三是规划不是一成不变的，但对规划的调整和修改要有严格的限制。四是明确严格规划的实施监管，要求管控边界和约束性指标要落地；五是对违反规划的行为进行严格查处。第四，是用先进

8、技术支撑的规划体系。国土空间规划的基础信息平台建设，要利用最新的自然资源调查数据，应用全国统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间数据，利用先进的信息化手段来构建全国统一的空间基础信息平台。第五，是落实 放管服 改革的规划体系。一是削减报国务院审查总体规划的城市数量；二是根据管什么就批什么的原则，重点实行限制性审查，削减过去审查内容承载过多的问题。同时把县以下的规划审批权力交给省级政府。三、国土空间规划按层级和内容分为五级三类 （自然资源部总规划师庄少勤）国土空间规划四梁八柱的构建，也是根据国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建。可以把它简洁归纳为五级三类四体系。 从规划运行

9、方面来看，可以把国土空间规划体系分为四个子体系：根据规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系；从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。若干看法指出，2020 年要基本建立国土空间规划体系。自然资源部组建以来就着手来推动这四个子体系重构的前期工作，目前已经形成了一些阶段性成果。从规划层级和内容类型来看，可以把国土空间规划分为五级三类。五级是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。三类是指规划的类型，

10、分为总体规划、具体规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性，是对肯定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间爱护、开发、利用、修复做全局性的支配。具体规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对详细地块用途和开发强度等作出的实施性支配。具体规划是开展国土空间开发爱护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。这次特殊明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为具体规划，进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是特地性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特殊是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发爱

11、护利用作出的特地性支配。四、地方政府要做好国土空间规划编制前期打算工作 （自然资源部国土空间规划局局长张兵）关于新的国土空间规划和现有规划的连接工作，将从三方面绽开：第一，要加快开展全国的国土空间规划编制工作。这是整个国土空间开发爱护利用修复的一个总纲，体现的是战略性、系统性的支配，是特别重要的内容。目前各省已经在开展省级国土空间规划的编制，在一些特定的区域或流域也已经开展相关规划的编制工作。其次，对现行的城市或者镇的总体规划和土地利用总体规划，在实施中存在冲突的差异图斑进行协调性、一样性处理，保证营商环境顺畅连接。在做好协调性和一样性处理的过程中，有四个不得突破：一是不得突破土地利用总体规划

12、确定的耕地保有量等约束性指标；二是不得突破已经确定的生态爱护红线和永久基本农田限制线；三是不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容；四是不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求。四个不得突破是协调性和一样性的工作底线。第三，规划立法方面的工作。目前，土地管理法、城乡规划法都是有效法律，要接着落实好这些法律，同时要加快国土空间规划相关法律法规的建设工作。自然资源部将牵头抓紧梳理和国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对多规合一改革涉及突破现行法律法规的有关内容要进行梳理，按程序报批，取得授权后进行实施，做好过渡期内法律法规的连接工作。五、结合新规划体系的建立 大幅提

13、高规划审查行政效率 （自然资源部副部长赵龙）若干看法明确要求，要解决规划审批周期过长的问题，大幅压缩规划的审批时间。主要有四方面： 第一，削减报国务院审批总体规划的城市数量。过去土地利用总体规划和城市规划报国务院审批的城市，分别是 106 个和 108 个，其中 31 个省会城市和直辖市，5 个安排单列市，剩下的主要是按城市规模来确定的。所以，这次要体现地方对规划的自主权，主要是落实国家的限制性指标和管控边界。国务院审批城市重点是安排单列市、省会城市、直辖市这三类，一共是 36 个城市，其他指定城市要大大削减。初步设想的名单也许在 50 个以下，在审批数量上要削减一半。其次，变更审查的内容。若

14、干看法明确指出管什么就批什么，上一级政府审查下一级政府的规划，要明确上一级政府对下一级政府规划有什么要求，从技术性审查转换到限制性审查。重点审查发展目标、约束性指标、管控边界、相邻关系四个方面，审查内容会大大削减。初步的设想是把报国务院审批总体规划的审查时间尽量限制在 90 天之内。第三，取消编制大纲或规划纲要的审查环节。就是在规划成果正式上报前的一个中间审查环节，削减重复性的审查，取消这个环节也可以压缩时间。第 四，对于市县一级不是报国务院批准的城市审查的内容和程序，由省一级人民政府依据自身的实际状况来确定。把这个权力交给了地方，地方依据自身的实际确定审批的内容和程序，也会进一步提高审批的效

15、率。六、看法图解七、看法原文中共中心 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干看法国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发爱护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现多规合一，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中心、国务院作出的重大部署。为建立国土空间规划体系并监督实施，现提出如下看法。一、重大意义 各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效爱护方面发挥了主动作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程困难、周期过长，地方规划朝令

16、夕改等问题。建立全国统一、责权清楚、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发爱护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境爱护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推动生态文明建设、建设漂亮中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美妙家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理实力现代化、实现两个一百年奋斗目标和中华民族宏大复兴中国梦的必定要求。二、总体要求 （一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推动五位一

17、体总体布局和协调推动四个全面战略布局，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际动身，根据高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施供应空间保障。健全国土空间开发爱护制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注意操作性，实现国土空间开发爱护更高质量、更有效率、更加公允、更可持续。（二）主要目标。到 2020 年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立多规合一的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发爱护一张图。到 2025 年，

18、健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发爱护制度。到 2035 年，全面提升国土空间治理体系和治理实力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，平安和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。三、总体框架 （三）分级分类建立国土空间规划。国土空间规划是对肯定区域国土空间开发爱护在空间和时间上作出的支配，包括总体规划、具体规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定

19、功能，对空间开发爱护利用作出的特地支配，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是具体规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与具体规划做好连接。（四）明确各级国土空间总体规划编制重点。全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局支配，是全国国土空间爱护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性，由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中心、国务院审定后印发。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发

20、爱护作出的详细支配，侧重实施性。需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府依据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。（五）强化对专项规划的指导约束作用。海岸带、自然爱护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批；涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境爱护、文物

21、爱护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。（六）在市县及以下编制具体规划。具体规划是对详细地块用途和开发建设强度等作出的实施性支配，是开展国土空间开发爱护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界内的具体规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制多规合一的好用性村庄规划，作为具体规划，报上一级政府审批。四、编制要求 （七）体现战略性。全面落实党中心、国务

22、院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性支配。落实国家平安战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态爱护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发爱护方式，提升国土空间开发爱护质量和效率。（八）提高科学性。坚持生态优先、绿色发展，敬重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、爱护优先、自然复原为主的方针，在资源环境承载实力和国土空间开发相宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态爱护红线、永久基本农田、城镇开发

23、边界等空间管控边界以及各类海疆爱护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，爱护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推动生态系统爱护和修复，依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，持续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参加制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。（九）加强协调性。强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用

24、。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。具体规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违反总体规划强制性内容，其主要内容要纳入具体规划。（十）注意操作性。根据谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、具体规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。五、实施与监管（十一）强化规划权威。规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改

25、一次规划。下级国土空间规划要听从上级国土空间规划，相关专项规划、具体规划要听从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持多规合一，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划连接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要肃穆追究责任。（十二）改进规划审批。根据谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。削减需报国务院审批的城市数量，直

26、辖市、安排单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的连接及一张图的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划一张图上。（十三）健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对全部国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行具体规划+规划许可的管制方式；在城镇开发边界外的建设，根据主导用途分区，实行具体规划+规划许可和约束指标+分区准入的管制方式。对以国家公园为主体的自然爱护地、重要海疆和海岛、重要水源地、文物等实行特别爱护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。（十四）

27、监督规划实施。依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实状况进行监督检查，将国土空间规划执行状况纳入自然资源执法督察内容。健全资源环境承载实力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。（十五）推动放管服改革。以多规合一为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动多审合一、多证合一。优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和

28、监管服务水平。六、法规政策与技术保障 （十六）完善法规政策体系。探讨制定国土空间开发爱护法，加快国土空间规划相关法律法规建设。梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对多规合一改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条款，按程序报批，取得授权后施行，并做好过渡时期的法律法规连接。完善适应主体功能区要求的配套政策，保障国土空间规划有效实施。（十七）完善技术标准体系。根据多规合一要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制方法和技术规程。（十八）完善国土空间基础信息平台。以自然资源调查监测

29、数据为基础，采纳国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。以国土空间基础信息平台为底板，结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划一张图，推动政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。七、工作要求（十九）加强组织领导。各地区各部门要落实国家发展规划提出的国土空间开发爱护要求，发挥国土空间规划体系在国土空间开发爱护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清晰楚。坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载实力，加快构建生态

30、功能保障基线、环境质量平安底线、自然资源利用上线。严格执行规划，以钉钉子精神抓好实行，久久为功，做到一张蓝图干究竟。地方各级党委和政府要充分相识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责人亲自抓，落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任，明确责任分工，落实工作经费，加强队伍建设，加强监督考核，做好宣扬教化。（二十）落实工作责任。各地区各部门要加大对本行业本事域涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，制定有利于国土空间规划编制实施的政策，明确时辰表和路途图，形成合力。组织、人事、审计等部门要探讨将国土空间规划执行状况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。纪检监察机关要加强监督。发展改革、财政、金融、税务、自然资源、生态环境、住房城乡建设、农业农村等部门要探讨制定完善主体功能区的配套政策。自然资源主管部门要会同相关部门加快推动国土空间规划立法工作。组织部门在对地方党委和政府主要负责人的教化培训中要注意提高其规划意识。教化部门要探讨加强国土空间规划相关学科建设。自然资源部要强化统筹协调工作，切实负起责任，会同有关部门根据国土空间规划体系总体框架，不断完善制度设计，抓紧建立规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，加强专业队伍建设和行业管理。自然资源部要定期对本看法实行状况进行监督检查，重大事项刚好向党中心、国务院报告。