论新型失地农民社会保障制度的构建_徐雷.doc

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1、论新型失地农民社会保障制度的构建 郑州大学公共管理学 院徐雷 、构建新型失地农民社会保障 制度的背景 失地农民的社会保障问题是一个“大问题”，是当 前迫切需要解决的一个经济问题和关乎社会稳定与改 革发展大局的社会问题。为此，有必要分析建立新型失 地农民社会保障制度的历史必然性。 (一） 失地农民社会保障问题的霣要性 。立足我国 国情，深刻认识失地农民社会保障问题在城市化建设 和工业化进程中的重要性，对全 面建设小康、构建和谐 社会具有重要意义。同时，做好失地农民社会保障工作 也是构建和谐社会的客观要求和题中之义。 (二） 失地农民的现状 1. 失地补偿金标准过低 。土地是失地农民对城市 化和工

2、业化建设的最大贡献，然而我国的土地性质为 国有土地和农村集体土地，而即使是农村集体土地也 存在“国有化”现象，土地的征用、补偿，政府在很大程 度上起主导作用。在 -些地方，失地农民始终无法抗拒 当地政府征地补偿偏低的行为，这一过程未能充分体 现农民的市场主体地位。 2. 失地农民现有安置方式不合理。 一是安置方式 单一。 在失地农民安置模式中，虽存在多种安置方式， 但货币安置方式所占的比重在 85%以上。目前各地对 失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式，即意 味着失地农民在一次性全额领取安置补助费后，自行 解决养老、医疗、就业等问题；二是失地又失业问题严 重。 3. 失地农民对补儅金的使用

3、不合理 。在土地补偿 金使用中，很多失地农民把钱用来改善住房条件，消费 需求高档化，婚、丧、嫁、娶排场化，生活质量得到了一 时的改善，结果补偿金在短期内就所剩无几，由于很难 再有稳定的经济来源，便形成了“住的好房子、手中没 票子、过的穷 R 子”局面，也就是出现了“上楼致贫”的 现象，生活十分艰苦。 4. 失地农民承担风险的能力薄弱。 对于失地农民 而言，如生病、子女上学、物价上涨等费用都需要土地 补偿金的“保命钱”来支付，一旦用尽，生活就陷人困 境。失地农民，他们既有别于传统意义上的农民，又不 同于城市居民，这些失去土地的农民失去了其原来生 活方式的物质基础，却并没有真正拥有城市居民的生 活

4、方式，这使得失地农民整体抗风险能力下降。 5.失地农民养老之忧难解 。征地前，虽然土地收益 不髙，但收人稳定，加上政府的惠民政策，这就为其提 供了基本的生活 保障。年事已高者在丧失劳动力后，依 然可以靠家庭养老，而家庭养老的基础则是其子女在 很大程度上通过土地产出来维持。农民失去土地后，传 统的养老方式也失去了基础，加之又未纳入城市社保 体系，养老也就失去了保障。因而，在失地农民中，年迈 者受征地影响尤为严重。同时，随着我国经济发展水平 的不断提髙，老龄化现象逐渐凸显，失地农民的养老问 题成为新的后顾之忧。 (三） 建立新型失地农民社会保障制度的紧迫性 1. 失地农民的权益保障问题亟待解决 。

5、随着城市 化建设和工业化进程的加快，城市周边地区的农民失 去了赖以生存 、发展和保障的土地。土地无疑是失地农 民对城市化的巨大贡献，但是目前失地农民的补偿安 置制度和部分地方政府在解决失地农民问题上的“不 作为”，必然使得失地农民的权益被侵蚀。 2. 农民失地所引发的社会矛盾急需破解。 来自国 土资源部提供的数字显示： 2002 年上半年群众所反映 的征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总釐 的 73%;其中 40%的上访人诉说的是征地纠纷问题， 这里面又有 87%反映的是征地补偿安置问题。国家信 访局 2006 年受理土地征用的初信初访 4116 件，大部 分也聚焦在失地失业问题上。据

6、统 计，在全国各地的土 地上访案件中，有 70%以上是因征地引发的，而且这种 上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。与 此同时，这类问题因时间跨度大、政策变化快、历史遗 留因素多等特点，已消耗政府的大量工作精力。 (四） 对我国既有的失地农民社会保陣的分析 。我 国在建立社会主义市场经济初期，有过对失地农民社 会保障方面的探索，这些有益的探索对初期的城市化 进程的加快、社会矛盾的缓和等都起到了积极的作用。 与此同时，伴随着城市的扩张，越来越多的农民被卷入 到城市化的浪潮中来，但基于我国城乡经济社会二元 分割的事实，他们作为一个整体难以融入城市文明，出 现了游离于城市和农村之间的第三方。

7、而同期，探索和 实施的有关失地农民的社会保障政策也缺乏实效，失 地农民社会保障体系尚不健全。 二、构建新型失地农民社会保障 制度应把握的几个基本原则 农民之所以称其为农民是缘于土地，拥有土地是 农民与社会其他人群相区别的一个重要特征，也是农 村家庭的核心秉性。笔者认为，要从根本上解决失地农 民问题，必须坚持“以人为本”，构建补偿、就业、社会 保 障“三位一体”的失地农民利益保障体系。即：改革和完 善土地征用制度，以土地的市场价值为依据，提髙补偿 标准；坚持“就业优先”原则，改变传统安置方式；坚持 “土地换保障”原则，以被征地所承载农民安置的实际 社会成本为依据，构建政府主导型的失地农民社会保

8、障体系，建立失地农民得以分享城市化、工业化成果的 长效运行机制。 ( )改革和完善土地征用制度，以土地的市场价 值为依据，给予农民公平合理的补偿 1.征地补偿要充分合理地反映土地价格和 劳动力 损失 。土地管理法第四十七条规定，征收耕地的补偿 费为该耕 地被征收前三年平均年产值的 6 至 10 倍，同 时还规定支付土地补偿费和安置费，尚不能使需安置 农民保持原有生活水平的，可将补偿费增至被征土地 前三年年均产值 30倍。而在现今部分地方土地征用过 程中，征地补偿未充分合理地反映土地价格和劳动力 损失，百姓居无定处或虽居有定处却无定心，最基本的 生存生活难以保障，长此以往，势必影响社会安定和 谐

9、。 2. 贯彻落实土地法，严格控制农用土地的被征 用。按照“保障农民权益，控制征地规模”的原则，改革 征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建 设用地，征地时必须 符合土地利用总体规划和用途管 制，并及时给予农民合理补偿。 (二） 坚持就业优先原则，改变传统安置方式 。这是 加快建立新型失地农民社会保障制度的催化剂。坚持 把就业放在首位，实行积极的就业促进政策。按照“市 场引导就业、培训促进就业、社会帮助就业、政府扶持 就业、个人自主择业”的思路，加大组织领导、宣传引导 和就业服务力度，帮助失地农民实现再就业。政府应制 定积极有效的就业政策，在促进就业的前提下，辅之以 必要的社会保障手

10、段 ，遵 循“以土地换保障”的原则，帮 助失地农民中年龄较大、文化较低的就业特困群体，解 除他们的后顾之忧。还应改变传统的以货币安置为主 要模式的失地农民安置方式，在满足失地农民现今短 期利益要求的同时，更要着重考虑失地农民的长远利 益。 (三） 以政府为主导，构建具有时效性和实效性的 失地农民社会保陣体系。 这是建立新型失地农民社会 保障制度最终的落脚点。构建政府主导型的失地农民 社会保障体系，政府应该坚持“ 有所为 、有所不为”的原 则，合理设计失地农民社会保障体系，精心构筑运行平 台，积极引导企业、个人、社会等多方面力量参与保障 体系建设，建立失地农民社会安全网。 1. 设立失地农民社会

11、保障基 金 。笔者认为，失地农 民社会保障基金应形成政府、企业、个人共同分担的机 制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充。为 此，必须改革现行的有关征地补偿和安置办法，为建立 失地农民社会保障基金提供法律上的依据。 2, 明确失地农民享受社会保障内容的范围 。笔者 认为，失地农民作为现今的社会弱势群体，社会保障是 他们的“应享权利”。失地农民的社会保障主要包栝失 地农民的基本养老保障、就业保障、工伤保险、社会救 助等。 (四）建立失地农民社会保陣制度，还应坚持低水 平、广覆盖的原则 。笔者认为，应逐步扩大失地农民享 受社会保障的范围和逐渐放宽失地农民享受较低水平 社会保障的权限。随着城市化

12、的发展，失地农民将会逐 步成为城市居民，虽说现在户籍制度已经没有什么实 质性的意义，但还是应当为失地农民转变户籍性质，由 农村户口转为非农村户口。在建立失地农民社会保障 的具体措施中，必须注意与城市社会保障体制的对接， 逐步建立城乡一体的社会保障制度。 三、对新型失地农民社会保障制 度的期望 城市化建设和； r 业化进程中的失地现象已引起了 党中央、国务院的高度重视。 2003 年党的十六届三中 全会提出 在征地制度上要保障农民权益，同时倡导建 立统一的城乡劳动力市场。 2004年国务院关于 _农民增 收问题的 1 号文件进一步强调了要妥善安置失地农 民，并为他们提供社会保障。党的十七大报告中

13、擇出： “要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民 基本生活。农村社会保障体系建设是和谐社会的基本 要求 ,也是全面建设小康社会的重要标志，农村社会保 障体系建设是一项全新的重大工程。”十七届三中全会 文件指出“健全农村杜会保障体系。贯彻广覆盖、保基 本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。 做好被征地农民社会保障 ，做到先保后征，使被征地农 民基本生活长期有保障。”十七届四中全会着重强调 “更加注重城乡统筹和区域协调发展，更加注重深化改 革开放，更加注重保障和改善民生”。上述相关举措为 我国失地农民社会保障制度的建立和完善奠定了良好 的政策环境。 城市化是解决中国“三农”问题的根本出路，政府 在推进城市化进程中，需要不断调整自身的决策方式， 通过城市化 、工 业化带动农民致富，缩小城乡差距，充 分保障农民的合法权益。笔者认为，只有克服现行失地 农民社会保障中的不足，才能真正确保失地农民的基 本权益，解除失地农民的后顾之忧 。失地农民的社会保 障之路，任重而道远。