广州市投融资体制改革方案.doc

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1、,城市建设投融资体制改革方案为深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，破解城市发展难题，创新城市建设投融资体制，加快宜居城市的建设步伐，按照市委、市政府的工作部署，现就我市城市建设投融资体制改革提出如下方案：一、改革目标及原则(一)目标。1. 减轻财政投资压力。改变当前城市建设投入以财政资金和银行贷款为主、投融资方式相对单一、投资责任机制不够完善的状况，形成多元化的投融资格局，扩大城市建设的资金来源渠道。2. 明确企业在城市建设中的投融资主体地位。通过改革，实现政企分开、政事分开、事企分开，体现政府主导、市场运作，培育若干个资产债务结构合理、具备可持续发展能力的专业性基础设施建设投融资集团。3

2、. 扩大增量资产、盘活存量资产。全面清理城市建设领域的债权债务并明确其归属，制定积极合理的增资减债方案，实现提高城建投融资绩效与提高公共服务效能相结合，经济效益和社会效益相统一，促进城建投融资进入平衡协调的良性循环轨道。4. 创新城市建设投融资体制。建立现代企业制度和法人治理结构，完善企业内部管理体制、国有资产监管机制、投资预算管理机制、绩效评估考核机制和风险控制机制，保证城市建设投融资体制改革的制度化、规范化运作。(二)主要原则。1. 责权利相统一原则。各投资主体作为市政府设立的大型国有投融资集团，负责各自领域内项目投融资、建设、运营和国有资产保值增值，并承担相应的社会责任。2. 自我平衡、

3、自我发展原则。政府通过对投资主体注入资产、授予专营权以及由投资主体参与土地开发，使各投融资集团具有合理的资产负债结构，实现自身良性发展。3. 强化政府监管原则。政府有关部门要履行好出资人的职责，加强绩效考核和风险控制，确保投资主体在安全范围内运营。4. 积极稳妥推进原则。理顺新组建投资主体与现有融资平台的资产债务关系，稳步推进投融资集团的组建。二、组建投融资集团方案按照印发关于推进广州市城市基础设施投融资体制改革的工作方案的通知(穗府200819号)要求，坚持“自主经营、自负盈亏、具备自我发展能力、企业产权清晰”的原则，推进投资主体的组建工作。(一)交通投资集团公司(下称交投集团)。1. 定位

4、。主要负责经营性交通项目的投融资、建设和运营管理,通过多种经营发展成为全市交通基础产业的大型龙头企业和上市公司。2组建架构。将市建设投资发展有限公司(下称市建投公司)年票项目、市市政园林局年票收费业务，及市公路局下属的市公路开发公司和工程公司经适当的资产重组，纳入已成立的交投集团。3资产债务情况。预计至2008年12月，按上述架构组建的交投集团资产总额656.9亿元(含拟纳入年票制的东南西环和新光快速路一期)，负债总额420.3亿元(含中心区交通项目世界银行贷款)，净资产236.6亿元，资产负债率64%。交投集团债务分为自身债务和年票制项目债务两部分：自身债务通过改善经营、资本运作等方式逐步消

5、化;年票制项目债务除未来年票(含次票)收入剔除按规定计提管理费后全部用于偿债外，其余部分由交投集团通过参与土地开发、发行企业债券、部分股权转让及公开上市等方式解决。4扶持措施。一是将市财政对新白云国际机场、武广客运专线、广珠城际线的投入转为交投集团资本金;二是将原市交通投资集团有限公司拥有的省机场集团49%股权转移给交投集团;三是考虑由交投集团参与新白云国际机场周边等功能区的开发建设;四是考虑分步移交，将年票制项目先纳入交投集团资产托管范围。在近期交投集团不具备年票制项目偿债能力情况下，由市协调贷款银行推迟还本年限，同时对年票收入还息缺口进行补贴。待条件成熟后，再纳入财务合并报表范围;五是妥善

6、处置与越秀交通有限公司在广州地区国道、省道上的经营权问题。(二)水务投资集团公司(下称水投集团)。1定位。统筹中心城区供水、污水处理、河涌综合整治、滨水土地及其附属水利设施等涉水项目的投融资、建设和运营，并通过市场化运作发展成为以广州为中心的水务龙头企业。2组建架构。成立水投集团，将市自来水公司、市市政污水处理总厂(市污水公司)、市自来水工程公司成建制划转为水投集团下属企业，原市建投公司名下涉水项目的资产债务移交给水投集团。3. 资产债务情况。预计至2008年12月，按上述架构组建的水投集团涉水项目投入将达到164.8亿元，其中市财政投入72亿元，银行贷款和国债92.8亿元。水投集团收入主要包

7、括土地开发收入、自来水费收入、污水处理费收入，支出主要为涉水工程建设、营运管理及公共服务成本。据市水务局初步估算，2010年前供水设施、污水处理设施及河涌综合整治等三大工程资金总需求为214.2亿元。资金来源方面，除考虑市财政今后3年继续保持原有的投入力度、水投集团净收入用于涉水项目建设外，其余由水投集团通过参与白云湖周边及涉水项目沿线土地开发和其他融资方式解决。4. 扶持措施。一是市财政今后3年继续保持对涉水项目投入力度;二是在国家价格政策允许的范围内，借鉴兄弟城市的做法，考虑企业经营成本状况，适时提高自来水水价和污水处理收费标准;三是由水投集团开发白云湖周边及其他涉水项目沿线土地;四是给予

8、其他扶持政策，如未形成投融资能力前的政府支持、授予水投集团中心城区供水、污水处理特许经营权，盘活其下属企业的现有资产和土地，解决事业单位转制为企业所需人员安置费用以及扶持桶装水业务等。(三)地铁集团公司(下称地铁集团)。1. 定位。将市地铁总公司整体转制为公司制企业，并通过设立股份公司上市，以及开展多种经营，筹集资金投入地铁新线建设，组建能实现“融资建设再融资”良性循环的地铁集团。2. 组建架构。在市地铁总公司下设股份公司(或有限责任公司)作为上市主体，先将地铁客流条件较好的一、二号线部分优质资产注入该公司实现上市。尚未注入上市公司的已运营线路资产先由市地铁总公司委托上市公司管理，条件成熟后由

9、股份公司通过市场化运作收购，总公司回笼资金用于新线建设。与此同时，同步推进地铁新线沿线物业开发工作。在此基础上，股份公司争取2011 年下半年在国内A股市场上市，预计筹集建设资金90亿元;2012、2014年分别再融资84亿元和54亿元，共筹集228亿元。2020年后，待条件成熟时将其他线路注入上市公司融资筹集建设资金。3. 资产债务结构。按有关规划，到2020年我市将在现已开通116公里的基础上，新开通449.4公里地铁线路，总计开通565.4公里(按市规划局方案二计，含广佛线广州段，下同)。其中，至2015年新开通253.4公里。经初步测算，预计2008年至2015年间新线建设资金需求约1

10、166亿元，加上期间各线运营期利息290亿元，合计总资金需求1456亿元。资金来源主要包括市财政投入(每年安排50亿元)、上市融资(228亿元)、沿线区(县级市)承担新线征地拆迁费用、沿线土地物业开发收益，缺口部分通过发行债券、银行贷款等融资方式解决。4. 扶持措施。一是尽快审批成立股份公司推进上市工作;二是由地铁集团负责推进新线沿线地块和物业开发;三是将整个线网经营权长期授予股份公司;四是地铁集团尚未形成足够融资能力时，政府承担资金缺口的还本付息;五是为提高股份公司盈利能力和融资能力，由政府向股份公司注入其他优质资产。(四)广州发展集团(下称发展集团)燃气板块。1. 定位。将市煤气公司成建制

11、划入发展集团，3年内使市中心城区(由市煤气公司负责供气的越秀、黄埔、天河、海珠、白云、荔湾六区)具备用气条件的居民和商业用户天然气气化率达到90%以上;燃气服务水平和质量不断提高;5至10年内使发展集团燃气板块成为以广州为中心，跨地区发展，拥有完善上下游产业链的国内大型燃气专营商和能源供应企业。2. 组建架构。市煤气公司全部人员及债权债务成建制划入发展集团，并逐步将发展集团属下燃气业务与煤气公司原业务进行整合。3. 资产债务情况。预计到2008年底，市煤气公司资产总额达到38.3亿元，负债总额27.8亿元，资产负债率72.6%。为达到市区天然气气化率90%以上的目标，2012年前需投资18亿元

12、建设天然气气源、应急调峰系统、高中压管网和安全检测系统，其中资本金13亿元由发展集团投入，其余5亿元通过融资解决。届时发展集团燃气板块总资产将达到52.8亿元，营业收入将超过42.5亿元，资产负债率保持在50%以下。4. 扶持措施。一是按“成本+合理利润”的原则，由市物价部门核定燃气销售价格，建立科学的价格调整机制;二是由发展集团负责采购、分销上游管输天然气及全市范围天然气的总体供应;三是支持发展集团整合小型区域燃气公司，形成建设、运营相统一的燃气行业结构和经营机制;四是制定2010年后的燃气发展规划，在规划实施中对发展集团给予扶持。(五)广日集团有限公司(下称广日集团)垃圾处理板块。1. 定

13、位。按照“企业建设运营、政府购买服务”的模式，依托大型国有企业广日集团成立我市垃圾处理行业投资主体，由其负责全市(含10区2县级市)大型垃圾终端处理设施的投资和组织建设、运营，并通过发电收入和垃圾处理收费获得回报。市市容环卫局由目前直接负责项目建设转为进行行业监督管理。2. 组建架构。针对项目性质，采取分步移交方式：第一步，将所有已建、在建和拟建的垃圾焚烧发电项目的资产和债务，全部移交广日集团;第二步，非焚烧发电垃圾处理项目，根据项目类型进行细分，初步方案如下：(1)已投入使用的兴丰生活垃圾卫生填埋场，在建的兴丰渗滤液扩容工程、李坑渗滤液扩容工程和金沙洲真空垃圾收集系统工程，拟建的餐厨垃圾处理

14、厂、兴丰填埋二场一期工程等项目，视项目具体情况逐步移交给广日集团接管。过渡期继续由市市容环卫局牵头推进项目的建设管理。(2)已实施BOT招标的生活垃圾综合处理厂和已封场的李坑垃圾填埋场、大田山垃圾填埋场等项目，维持原模式。3. 资产债务情况。已投入使用和在建项目资产债务的转移，具体由广日集团结合市建投公司的资产债务移交方案分步实施，其中市财政已投入垃圾处理项目的资金，均作为政府注入广日集团的资本金。上述资产债务转移后，预计到2008年底，资产总额26.6亿元(广日集团垃圾处理板块资本金按3亿元计)，负债18亿元，资产负债率67.7%。至2020年，规划期内垃圾处理设施资金需求约110亿元，其中

15、新建垃圾焚烧发电厂80亿元，新建餐厨垃圾处理厂、兴丰填埋二场和配套设施约7.6亿元，李坑焚烧发电厂和兴丰填埋场债务14.4亿元，工程结算尾款和在建工程款约8亿元，由广日集团垃圾处理板块通过银行贷款、发行企业债、上市融资等方式筹集资金。2015年之前，广日集团垃圾处理板块以银行项目贷款为主要融资模式，2015至2020年期间，则主要通过上市直接融资和再融资方式筹集建设资金。预计到2020年，广日集团垃圾处理板块资产总额将达到110亿元，负债约60亿元左右，资产负债率下降到54.5%。4. 扶持措施。由于垃圾填埋场无现金收益，垃圾焚烧发电厂售电收入也不能弥补建设运营成本，因此，政府向广日集团垃圾处

16、理板块支付购买垃圾处理服务的费用，并确定市区统一的各类垃圾处理服务资费标准。据市市容环卫局按现行价格初步测算，2009至2020年，政府共需支付垃圾处理费61亿元，与同期政府直接投资模式相比减少28亿元(最终价格由市物价局依法定程序审定)。(六)城市建设投资集团公司(下称城投集团)。1. 定位。在市建投公司基础上组建城投集团，负责政府指定道路、特定区域开发、文化旅游、地下停车场及全市管线共同沟的投融资建设、运营管理和维护。3至5年后争取盈利，逐步走向整体上市。2. 组建架构。将现市建投公司的交通、水务、垃圾处理板块的资产债务移交给相应新组建的投融资集团，剩余部分全部转入城投集团，同时注入新的资

17、源。城投集团下属四大板块：(1)文化旅游板块，负责电视观光塔、南越王博物馆、南越王宫署遗址、五仙观、长洲岛及其他可纳入商业运营的文化旅游项目的开发建设与经营;(2)珠江新城中轴线板块，负责珠江新城地下空间、海心沙公园、宏城广场以及有关地下停车场建设;(3)管线共同沟板块，以大学城投资公司共同沟业务为基础，负责全市管线共同沟的建设和维护;(4)土地资源开发板块，负责市政府指定的特定地块开发建设。3. 资产债务情况。预计至2008年12月，市建投公司城建项目投资763.9亿元，除财政投入352.9亿元外，其余411亿元为贷款和国债，其中年票制项目169.2亿元，水务项目84.6亿元，垃圾处理项目1

18、8亿元，非收益和其他项目139.2亿元。市建投公司年票制项目、水务、垃圾处理项目的资产债务，通过以下方式移交给对应新组建的投融资集团：(1)一次性移交。在原贷款银行同意的前提下，将市建投公司现有的交通、水务、垃圾处理等项目的资产及债务从该公司中剥离，按原贷款条件分别移交给新组建的交投集团、水投集团、和广日集团垃圾处理板块，由各集团承担还本付息任务，同时负责新项目的融资、建设和管理。(2)债务重组。目前，市建投公司债务存在多个债权人，意见难以统一，不易协调资产债务划转。可考虑与1至2家银行合作，或采取组建银团的方式，按原市建投公司的贷款条件，由各新组建的投资主体向其借贷，通过债务置换，将交通、水

19、务、垃圾处理等板块的债务集中到合作银行(或银团)。各投融资集团接收市建投公司相应板块的资产并承担债务，从而实现资产债务的转移。(3)分步移交。对无法按上述处理方式移交的交通、水务、垃圾处理的资产和债务，可考虑作如下处理：第一步，在市建投公司名下按交通、水务、垃圾处理三大板块成立相应的子公司，通过债务重组将相应的资产债务分别移交给子公司，实现债务在市建投公司内部的转移。子公司分别交由新组建的交投集团、水投集团、广日集团垃圾处理板块进行托管，负责其经营管理，实现所有权和经营权分离。原有债务和新增贷款以子公司名义借贷，由托管方提供担保。第二步，待新组建的投融资集团基本成熟，具备较强的融资能力后，再将

20、3个子公司整体划转到托管方，实现市建投公司交通、水务、垃圾处理三大板块资产债务的完全移交。市建投公司交通、水务、垃圾处理板块移交后，余下非收益性项目及其他项目资产和负债分别为206.8亿元和95.5亿元(截至2008年6月)，由城投集团负责。4. 扶持措施。一是建立债权、债务划拨的保障机制，使移交工作顺利进行;二是市政府按原有的投入责任，保证过渡期城建资金筹集和使用的延续性;三是对现有的“融、投、建、管”体制进行调整;四是市相关部门出台规范共同管沟管理的有关规章;五是政府支持城投集团利用现有资产规模发行企业债券。(七)亚运城经营开发。1. 定位。通过亚运城的经营开发，回收亚运城和市属亚运场馆投

21、入。2. 组建架构。由市土地开发中心负责，通过公开招标确定开发企业，即以招标方式，将赛前亚运城已建成经营性物业所有权以及赛后新增经营性用地使用权，一次性打包出让给开发企业，由开发企业负责物业销售及新增项目开发建设。3. 资产债务情况。亚运城总投入约129亿元(35%由市、区财政垫支，65%由银行贷款解决)。据测算，通过亚运城物业和土地出让，预计收入172亿元。全部收入所得优先安排用于亚运项目的还本付息，项目经济效益良好。4. 扶持措施。将亚运城规划总建筑面积由原定的274万平方米调整至362万平方米，增加88万平方米。三、工作安排(一)制定和审核实施方案。1. 由市委组织部牵头，负责提出新组建

22、投资主体的筹建领导班子。2. 由各投资主体筹建班子负责，按前述思路分别制定投资主体组建实施方案，并报市城市建设投融资协调小组(由市委组织部及市发展改革委、财政局、建委、编办、监察局、人事局、劳动保障局、文化局、审计局、国资委、旅游局、法制办等单位组成，下称协调小组)审核。3. 由协调小组牵头，负责审核投资主体组建实施方案，确保运营平衡，并报市政府审定。同时，协调解决投资主体筹建中遇到的具体问题，对重大事项提出意见报市政府。4. 由市发展改革委、财政局、建委、法制办牵头，负责会同市有关部门针对城市建设投资管理体制改革情况，根据国家基本建设程序要求，按照“精简高效、管理严格”的原则，提出相应投资管

23、理办法报市政府审定。(二)加快项目移交。由市建委、财政局、审计局牵头，负责针对目前我市基础设施项目多未完成竣工财务决算手续，无法形成固定资产的现状，研究制定加快推进基础设施竣工财务决算和资产划拨的相关办法。对未完成竣工财务决算手续的项目，可考虑采取在建项目直接移交的形式，尽快实现投融资集团之间的项目移交。(三)规范土地储备与开发。由市发展改革委、土地开发中心、编办、法制办牵头，负责研究提出设立土地储备分中心的具体方案，报市政府审定。总体思路是：在市土地开发中心下设地铁、水务、交通、城建等若干具有独立法人资格的土地储备分中心(下称分中心)，负责相关地块的开发储备;投资主体受分中心委托，从事土地一

24、级开发。地块条件成熟后，由市国土房管局依法组织出让。其中：1. 地铁、水务、道路、文化市政等项目沿线的土地开发，由市财政从该地块出让总收入中拨付一定比例(初步考虑70%)用于支付开发成本和投资主体承担的城市基础设施建设。2.市政府指定由投资主体及分中心负责的大型功能区，分中心负责土地储备;投资主体受分中心委托负责土地一级开发，并按市政府定位负责功能区招商工作。功能区地块出让收入不参与市、区土地出让金分成。(四)加强对投融资集团的监管。新组建的投融资集团业务涉及经营性、准经营性和非经营性等多个领域，且新划入的部分资产特别是土地资源难以准确测算其价值，为规范新组建投融资集团的运营，必须建立一套完善

25、高效的绩效考核机制和风险控制机制，加强对投融资集团监管。1. 由市国资委、市委组织部、市人事局牵头，加强投融资集团的组织结构建设。各投融资集团必须负责国有资产保值增值任务，同时承担市委、市政府赋予的其他社会责任。集团内部按照现代企业制度和公司法要求，设立相应的董事会和监事会，由市政府派出监事会进行监管。2. 由市国资委牵头，制定投融资集团运营绩效考核和分配制度。各投融资集团内部既有经营性、准经营性项目，也有公益性项目，根据投融资集团的这种特性，研究制定投融资集团运营绩效考核办法，在试行的基础上逐步完善。3. 由协调小组负责，完善投融资集团的风险控制机制。一是投融资集团要按照“净资产与负债的平衡

26、、现金流平衡、投入与来源平衡”的原则组建并运营，争取将资产负债率控制在50%以内;二是强化对投融资集团的政府监管，按国家基本建设程序管理投融资集团的投资行为;三是加强与金融机构的信息沟通。发挥金融机构外部监控作用，由金融机构每年对各投融资集团开展信用评级，进行资产结构和风险的总体评估，及时掌握金融机构对各投融资集团的信用等级评价。4. 为利于投资主体在市政府领导下承担市政府确定的开发建设任务，除交投集团、广日集团、发展集团由市国资委负责国有资产监督管理职责外，其余按原隶属关系，仍归口原职能部门管理，由市财政局派出监事。(五)做好人员安置及有关衔接工作。1. 由市人事局牵头，制定改革配套政策，解

27、决好投融资集团组建过程中的人员安置问题。各投资集团组建过程中，要按照“总体稳定、调整优化、人随事走、妥善安置”的原则做好人员安置，对部分岗位可通过竞争上岗、公开选拔等方式优化人员结构。2. 由市人事局牵头，制定事业单位转制为企业的人员安置配套政策，妥善安置改革涉及人员，确保投融资体制改革积极稳妥地推进。要按照经营性事业单位坚决推向市场的改革方向，加快实施公司制改造，建立现代企业制度。一是对纳入投资集团的事业单位进行改革;二是解决好转制为企业的事业单位在职人员转为企业人员的问题;三是解决好转制为企业的事业单位在职人员和离退休人员的安置政策问题;四是做好事业单位转制为企业后的人员社会保障衔接。3.为确保城市建设投融资体制改革的顺利推进，从本方案印发之日起，除特殊原因经市政府批准外，冻结所有涉及单位的人员调动和提拔以及今年计划外的大额采购和债务担保等业务。