管理体制与组织第二章精选文档.ppt

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1、管理体制与组织第二章本讲稿第一页，共九十一页第一节公共事业管理模式的概念、演变与决定因素一、公共事业管理模式的基本内涵公共事业管理模式就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组 合方式。思考：“承担主体”有哪些？可以有政府、私人企业、非政府组织，涵盖政府、市场、社会三个领域公共事业管理模式的实质就是在一定条件下，政府与市场、政府与社会的关系状况。本讲稿第二页，共九十一页二、公共事业管理模式的历史演变(一)公共事业管理的保护模式（保守模式）1、存在时期古典自由主义经济时期2、特点政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本 上由社会自行提供，市场

2、也不介入这一领域。3、理论依据亚当斯密的“管得最少的政府是最好的政府”的主张，政府实行自由放任政策，基本上不对国民经济和社会生活进行干预。本讲稿第三页，共九十一页(二)公共事业管理的干预模式（官僚模式）1、存在时期20世纪30年代至80年代2、特点政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管 理，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会力量的参与是极为有限的。3、理论依据凯恩斯的经济学说，强调政府的作用与力量。本讲稿第四页，共九十一页(三)公共事业管理的市场模式1、存在时期20世纪80年代至今2、特点在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品生产和提供。政府、市 场和

3、社会共同负责公共事业产品的生产 和提供，政府与市场和社会分权，政府 不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。3、理论依据公共选择理论和新公共管理理论本讲稿第五页，共九十一页三、公共事业管理模式的实质及其决定因素(一)公共事业管理模式的实质是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或者 说是政府与市场、政府与社会的分工方式。政府与社会、政府与市场关系的确定，也就从根本上决定了公共事业管理过程中各公共事业产品提供者功能的定位、参与程度和参与方法，由此构成了特定的公共事业管理体制。本讲稿第六页，共九十一页(二)公共事

4、业管理模式的决定因素1公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素公共事业管理模式本质上是政府与社会和政府与市场的关系，即政府、社会组织 和市场都是进入公共事业管理领域的可 能主体，但谁应该进入或不应该进入，根本上则是决定于公共消费需求的程 度。本讲稿第七页，共九十一页本讲稿第八页，共九十一页3政府能力所谓政府能力，从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。政府能力涉及政府各方面因素的有机构成及其相互作用。从构成因素看，包括个 性因素和非个性因素。政府在生产和提供公共产品中的组织能力和管理能力，主要取决于政府组织自身 的发展程度，以及所拥有资源和资源的 整合方式，即公共财政能力

5、。本讲稿第九页，共九十一页4社会发育程度主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度。本讲稿第十页，共九十一页 第二节 公共事业管理体制本讲稿第十一页，共九十一页公共事业管理体制就是公共事业管理的体系与运行机制的总和。在现代市场经济条件下，公共事业管理体制的基本构成要素，主要有公共产品生产和服务提供者的法律地位、公共事业产品的供给范围、提供公共事业产品的组织形式、公共事业管理机构的权限和设置，以及调节、控制手段和监督方式等。本讲稿第十二页，共九十一页现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与

6、实施环节既统一又分离、管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统。这其中，各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用。本讲稿第十三页，共九十一页 政府与公共事业管理非政府组织与公共事业管理事业单位与公共事业管理本讲稿第十四页，共九十一页一、政府与公共事业管理政府概述(政府与市场的基本关系及现代市场经济下的政府职能）政府在公共事业管理中的地位公共事业管理与当代我国政府社会管理改革本讲稿第十五页，共九十一页政府概述（一）政府的产生与政府的基本属性与职能1.政府的产生关于政府产生的理论亚里士多德的自然论

7、霍布斯、洛克和卢梭的社会契约论摩尔根的社会分工论-马克思主义本讲稿第十六页，共九十一页政府的概念就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政、司法机关；狭义的政府即指国家行政机关。本讲稿第十七页，共九十一页2、政府的基本属性政府是表示和实施国家意志的代理机关，政府具有阶级性和社会性。所谓政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对 势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固 和保卫国家政权。政府的阶级性主要是体现在政治事务中。所谓政府的

8、社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。政府的社会性是政府 的基本属性之一。本讲稿第十八页，共九十一页3、政府的基本职能和特性政府职能，就是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能。政府职能是政府全部管理活动的“灵魂”，它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政 权力来实现的。政府的基本职能是阶级统治和社会管理。本讲稿第十九页，共九十一页政府基本职能具有下述特性：第一，整体性。阶级统治职能和社会管理职能相互渗透，相互支撑，构成一个统一的有机整体。第二，适应性。政府的基本职能的具体内涵，以及职

9、能的重点、管理的强度和实现的方式保持与外 部环境条件相适应。第三，差异性。不同性质的政府、不同国家中同一性质的政府、同一国家同一性质政府的不同时期 其基本职能不同。第四，统一性。行使政府基本职能的方式必须同基本职能的属性相一致。本讲稿第二十页，共九十一页（二）政府与市场的基本关系及现代市场经济下的政府职能1政府与市场的基本关系政府与市场均能对社会资源进行配置、对利益进行调解。政府与市场的基本关系是由其各自不同的 性质决定的。政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织体系。政府方式典型的例子是计划经济。市场是一个自发形成，分散决策、自由竞争的组织体系。市场方式即是市场经济。本讲稿第二十一页，共

10、九十一页对政府与市场基本关系的认识：取长补短。市场与政府各有长短，必须在市场经济的基础上把市场机制和政府作用结合起来，在市场能够起作用的资源配置及 利益调节领域，政府不要介入，以利于充分发挥市场作 用；而在市场缺陷或市场失灵的地方，应发挥政府的干预 作用。良性互动。一方面，政府能够通过立法和行政手段以及各种经济政策，改善和扩大市场的作用，如建立和维护市场竞争秩 序、规则，保持币值稳定、总量均衡等等，另一方面，市 场力量在改善政府功能上有着重要作用，在国家控制的公 共领域引入市场竞争，有利于改变其低效率运行状态本讲稿第二十二页，共九十一页2现代市场经济条件下的政府职能在政府与市场关系中界定政府职

11、能的主要依据是市场失灵。提供公共产品消除外部效应实现社会公平维护社会及市场秩序本讲稿第二十三页，共九十一页政府职能政务管理职能政府进行政治事务的管理。经济管理职能政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。社会事务管理职能政府对狭义的社会公共事务进行管理。本讲稿第二十四页，共九十一页政府在公共事业管理中的地位(一)政府是公共事业管理的主体政府的基本属性和基本职能从根本上决定了政府是公共事业管理的当然主体。在市场经济条件下，政府作为公共事业管理主体 的客观要求：公共需求扩大和公共事务增加公共事务管理的法制化、规范化趋势本讲稿第二十五页，共九十一页（二）政府是公共事业管理的核心1.政府在一定的公共

12、事业管理模式形成中起着关键的作用2.政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向3.政府决定着整个公共事业管理的体制和运行4.政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者本讲稿第二十六页，共九十一页公共事业管理与我国政府社会管理改革（一）社会管理改革是当前政府管理改革的重点和急需 1.市场经济对政府的社会管理提出新要求。2.社会管理体制不能适应需求。（二）公共事业管理体制的建立与公共事业的发展直接推动政府社会管理改革的深入本讲稿第二十七页，共九十一页现阶段我国政府的社会管理改革应注意以下方面：第一，确立改革目标政府职能正确定位。第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想。第三，进行

13、社会管理方式的转变，引入竞争机制。第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。第五，大力培育和管理好非政府组织。第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。本讲稿第二十八页，共九十一页二、非政府组织与公共事业管理非政府组织概述非政府组织在公共事业管理中的地位与作用当代中国公共事业管理中的非政府组织本讲稿第二十九页，共九十一页非政府组织概述（一）国家与社会的关系1.国家与社会关系思想中的国家、社会的基本内涵国家是指在一定领土范围内通过合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现强制性等级关系的总和。本讲稿第三十页，共九十一页2.国家与社会关

14、系的基本思想内涵公民社会和政府是一个互促互动的发展过程。二者之间的 良性关系应该包括：独立主体关系：政府首先界定清晰自己的职责边界，有效履行自己的职能；公民自组织遵循公民自发、志愿参 与、自主治理的原则，充分发挥自身的优势。二者的独立 是形成互补合作的前提。政策参与关系：政府在公共政策的过程中吸纳公民的参与，积极与公民自组织进行制度性对话，公民通过自组 织或者其他途径参与公共决策，促进公共决策的民主化。倡导制衡关系：进行政策倡导，监督政府行为，是公民社会非常重要的作用之一。公民自组织作为民间的利益 表达渠道，反应民间诉求，或者批评政府、政策，正是改 善公共治理的重要机制。本讲稿第三十一页，共九

15、十一页合作伙伴关系：合作伙伴关系：政府与民间组织在相互独立的基础上，尊重、宽容、互动、分工合作，建立协同治理的伙伴 关系。在合作的过程中，也应防止公民社会与政府之间可能存在 的不良关系倾向，特别是以下两种：依附攀生关系：依附攀生关系：如果社会组织的发展不能以政府责权的明晰界定为前提，就会出现以社会组织的名义行使政府 职权的现象，或者政府干涉社会组织发展的情况，它不仅 影响社会组织的健康发展，而且造成公共权力的滥用，危 及整个公共治理体制。利益共谋关系：利益共谋关系：社会组织是利益表达的重要渠道，但是在某些情况下，政府可能被利益群体，特别是强势利益 集团的代表体“捕获”，从而丧失政府的公共性，影

16、响社会公正。因而，制度的公正，保障公民结社的多元性，是至 关重要的。本讲稿第三十二页，共九十一页3.社会自我管理的事务类别划分及与公共事业的关系(1)营利性中介组织及其管理服务对象其管理或服务的主要是与市场有关经济的非公共事务。(2)非营利性社会中介组织及其管理服务对象基本上是带有公共性的社会事务，与公共事业的基本内涵是吻合的。本讲稿第三十三页，共九十一页（二）非政府组织的概念与特征1.非政府组织是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利性的社会组织。本讲稿第三十四页，共九十一页2.非政府组织的特征：美国约翰-霍普金斯大学莱斯特 萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出

17、的所谓五特征：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治性；(5)志愿性。沃尔夫（Wolf）认为非营利组织有五项特质（1）有服务大众的宗旨；（2）不以营利为目的的组织结构；（3）有一个不致使任何个人利己营私的管理制度；（4）本身具有合法免税地位；（5）具有可以提供捐助人减（免）税的合法地位本讲稿第三十五页，共九十一页组织性必须具有正式注册的合法身份，有法人资格。民间性 体制上独立于政府，决策不受政府官员控制。非营利性不以营利为目的，不进行利润分配。自治性有独立的决策与行使能力，自我管理。自愿性非强制性。非政治性不是政党组织。非宗教性不开展传教等宗教活动本讲稿第三十六页，共九十一页

18、本讲稿第三十七页，共九十一页（三）民办非企业单位民办非企业单位登记管理暂行条例民办非企业单位登记管理暂行条例第二条第二条 本条例所称民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以本条例所称民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办，从事非营利性社会服务活动的社会组织。及公民个人利用非国有资产举办，从事非营利性社会服务活动的社会组织。第四条第四条 民办非企业单位应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对民办非企业单位应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对 宪法确定的基宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家

19、利益、社会本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会 公共利公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。民办非企业单位不益以及其他社会组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。民办非企业单位不得从事营利性经营活动。得从事营利性经营活动。第五条第五条 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民 政府的民办非政府的民办非企业单位登记管理机关企业单位登记管理机关(以下简称登记管理机关以下简称登记管理机关)。国务院有关部门和县级以上地方各。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的

20、有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位(以下简称业以下简称业 务主管单位务主管单位)。法律、行。法律、行政法规对民办非企业单位的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。政法规对民办非企业单位的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。本讲稿第三十八页，共九十一页（四）社会团体社会团体登记管理条例（1998年10月25日）第二条 本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意

21、愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。本讲稿第三十九页，共九十一页第三条 成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件。下列团体不属于本条例规定登记的范围：（一）参加中国人民政治协商会议的人民团体；（二）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；（三）机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。本讲稿第四十页，共九十一页第六条 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关（以下简称登记管理机关）。全国性的社会

22、团体的名称冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。本讲稿第四十一页，共九十一页社会团体的经费，以及开展章程规定的活动按照国家有关规定所取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配。社会团体接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限，方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，井应当将有关情况以适当方式向社会公布。社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。社会团体必须执行

23、国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受宙计机关的监督。本讲稿第四十二页，共九十一页第三十三条 社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（六）从事营利性的经营活动的；（七）侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的；（八）违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。本讲稿第四十三页，共九十一页非政府组织在公共事业管理中的地位与作用（一）非政府组织在公共事业管理中的地位非政府组织是公共事

24、业管理主体系统必要的组成部分，是当代社会公共事业管理市场模式中一个重 要构成部分。本讲稿第四十四页，共九十一页（二）非政府组织在公共事业管理中的作用第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。第二，非政府组织作为公共事业管理主体，能提高公共事业产品的供给效率。第三，非政府组织作为公共事业管理的主体，能较好地满足社会多元化的需求。第四，非政府组织作为公共事业管理的主体，还具有扩大就业渠道，增强社会保障制度能力，以及 提高公民民主意识，增加社会公民化程度等作 用。本讲稿第四十五页，共九十一页当代中国公共事业管理中的非政府组织（一）我国非政府组织的兴起当代我

25、国的非政府组织主要是在建立社会主义市 场经改革开展后逐步形成和发展起来的。市场经济为非政府组织的成长打下基础；市场经济体制的逐步建立和完善也对非政府组织的建 立提出了需求，开拓了发展空间。本讲稿第四十六页，共九十一页（二）当前我国非政府组织的不足非政府组织自身存在的问题身份不清亦官亦民，以非营利的身份从事营利活动。非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境相关非政府组织的基本政策的实施中一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督 的现象。包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律规定过于简略、薄弱。本讲稿第四十七页，共九十

26、一页（三）我国非政府组织改革发展的基本取向第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作。一是放权；二是给钱。第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作。一方面，完善法 律法规。另一方面，重点加强过程管理。本讲稿第四十八页，共九十一页三、事业单位与公共事业管理事业单位及事业单位管理体制概述事业单位改革的必要性及改革的目标取向事业单位改革的基本原则和分类改革本讲稿第四十九页，共九十一页事业单位及事业单位管理体制概述（一）事业单位的基本界定、类别和特征1.事业单位的基本内涵国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、

27、卫生等活动的社会服务组织。本讲稿第五十页，共九十一页 （1）教育事业单位 （2）卫生事业单位 （3）农业事业单位 （4）科技事业单位 （5）文化事业单位 （6）体育事业单位2、事业单位的类别、事业单位的类别：本讲稿第五十一页，共九十一页 （7）城市公用事业单位（8）交通事业单位 （9）社会福利事业单位（10）机关后勤服务事业单位（11）社会中介事业单位 此外，还有气象、环境保护、质量技术监督检 测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。本讲稿第五十二页，共九十一页3.3.事业单位的主要特性：事业单位的主要特性：服务性活动目的公益性组织目标追求社会效益实体性实

28、体化和职业化的社会组织公有性经费主要来自国家财政4.新的事业单位供给方式新的事业单位新的事业单位资金供给方式资金供给方式全额拨款差额拨款经费自理其他本讲稿第五十三页，共九十一页（二）事业单位管理体制的基本内涵与 特点 1 1、事业单位管理体制的基本内涵、事业单位管理体制的基本内涵 事业单位管理体制，是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和。本讲稿第五十四页，共九十一页 2 2、事业单位管理体制的特点、事业单位管理体制的特点 这里所说的事业单位管理体制，主

29、要是指计划经济体制下形成，并且目前虽经一定改革但总体上还保留其特征的事业单位管理体制。特点表现为以下三方面：其一、政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办；其二、政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制；其三、政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。本讲稿第五十五页，共九十一页 3 3、事业单位管理体制下事业单位运作的特点事业单位管理体制下事业单位运作的特点 第一、事业单位活动的非经济性和政治性；第二、事业的活动由国家直接负责(事业由国 家主办并主管)；第三、事业单位经费由国家财政供给；（人员、活动经费、财务制度）第四、整个事业单位系统具有行政性。事业单位

30、成为政府机构的延伸，政事不分、政事一体化本讲稿第五十六页，共九十一页 事业单位改革的必要性及改革的目标取向事业单位改革的必要性及改革的目标取向 （一）事业单位及其管理体制改革的必要（一）事业单位及其管理体制改革的必要性性 1、现阶段事业单位在社会经济生活中的地位 目前，事业单位仍然是我国提供科教文卫等公共服务的主要承担者。事业单位也是我国人才的最重要的集中地，是实施科教兴国战略的重要阵地。本讲稿第五十七页，共九十一页2、事业单位本身存在的问题 （1）事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重。（2）社会效益不高，官僚作风严重。（3）与经济建设结合不紧密。（4）内部机制不活。本讲稿

31、第五十八页，共九十一页 3、事业单位管理体制存在的问题 （1）投资主体单一;（2）布局结构不合理;（3）政事不分的格局没有打破，管理手段不 适应.本讲稿第五十九页，共九十一页（二）事业单位改革发展的目标取向（二）事业单位改革发展的目标取向 1 1、改革开放以来事业单位管理体制改革的简单回顾、改革开放以来事业单位管理体制改革的简单回顾与改革有待深入的原因分析与改革有待深入的原因分析 第一，由于同时期的政府社会管理改革以及社会非政府组织的改革没有同步，社会长期形成的对“事业”的思想的转变也要有一个过程，第二，更主要的是因为在实际改革中出现了目标不明、盲目扩大产业化、法制不全、配套措施滞后等，相当程

32、度上无法打破政事不分的格局。第三，对事业单位涉及领域产品属性的简单化定位。即将这些产品简单地定位于完全纯公益的产品，或者是视为市场商品。本讲稿第六十页，共九十一页2 2、事业单位改革的目标定位、事业单位改革的目标定位 第一，第一，事业单位的社会化。事业单位的社会化有两层基本含义:其一、社会事业社会办。社会办事业即兴办主体多元化 其二、资源配置和服务的社会化。第二，第二，事业单位运行的法制化和民主化。本讲稿第六十一页，共九十一页 事业单位改革的基本原则和分类改革事业单位改革的基本原则和分类改革 (一一)政事分开的基本要求政事分开的基本要求 所谓政事分开政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单

33、位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。在这一基础上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作。本讲稿第六十二页，共九十一页 其一、职责分开。其一、职责分开。职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。其二、管理方式及手段的分开。其二、管理方式及手段的分开。主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按

34、有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。本讲稿第六十三页，共九十一页 (二二)事业单位的分类改革事业单位的分类改革 在以政事分开政事分开为基本原则进行事业单位改革，要对不同特点的事业单位采取不同的措施，进行分类改革分类改革:本讲稿第六十四页，共九十一页 具有非政府公共机构性质的事业单位解除与政府行政管理机关的直接隶属关系政府对其进行全额拨款政府对其进行必须的行政监督。具有一定经济效益的公益性的事业单位 政府通过差额拨款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。通过相应法律进行严格管理，避免其改变性质和宗 旨。本讲稿

35、第六十五页，共九十一页具有生产经营性和能力的事业单位使其企业化，让其自收自支。对一些单位，既要防止其形成垄断，又必须从保证公 众基本需要出发进行直接的价格管理，因而要对其予 以一定的财政补贴，而对另一些自收自支能力不足 的，应按照非政府组织的管理在税收、信贷等方面予 以政策扶持。但总体上仍需将其纳入公共事业管理的范围,必要时还需给予适当的财政补贴或政策支持.本讲稿第六十六页，共九十一页复习（第一章）公共产品与服务的提供者也可称为公共产品与服务的安排者，是指派生产者给 消费者的主体，也是在财务关系上作出 相应支付的主体（埋单者）。公共产品与服务的生产者，是以直接生产产品，或者直接向消费者提供服务

36、的形态存在的。提供者与生产者身份既可以合一，也可以分离。在不少情况下，分离的处理更 符合提高资金使用效益而使公众福利最大化的要求。本讲稿第六十七页，共九十一页第三节当代公共事业管理模式的机理与特点当代公共事业管理模式就是公共事业管理的市场模式。公共事业管理市场模式机理形成的基础 当代公共事业产品的提供方式 当代公共事业管理模式的基本特点本讲稿第六十八页，共九十一页一、公共事业管理市场模式机理形成的基础形成公共事业管理市场模式机理的前提，是对政府垄断公共事业产品生产 和提供的否定，对市场和社会介入这一 领域必要性和可能性的肯定。本讲稿第六十九页，共九十一页(一)私人参与公共产品生产和提供的必要性

37、政府全面垄断和干预公共产品的生产和提供已不可能。在现实性上是因为20世纪70年代以来，世界范围内普遍存在的“政府失败”。在理论上是对福利经济学家关于政府制度及其成本、公共产品生产与提供过程的认识存 在的偏差的批评。福利经济学的观点是政府 是制度外变量，不存在交易成本；将政府作为公共物品生产和提供的唯一主体；政府官员是超出对自身利益追求的“公仆”。本讲稿第七十页，共九十一页打破政府对公共产品生产和提供的垄断，通过引入私营部门参与公共产品的 生产和提供，形成竞争机制，一方面提 高政府的效率和资源的利用率，另一方 面扩大公共产品供给的资源，总体上改 善和提高公共产品的供给势在必行。本讲稿第七十一页，

38、共九十一页(二)关于私人提供公共产品的可能性1、戈尔丁“平等性进入”“选择性进入”，用“选择性进入”解决准公共产品的“拥挤性”问题。2、“免费搭车”问题缺乏经验方面的科学根据。3、科斯“通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的。”本讲稿第七十二页，共九十一页(三)私人参与公共产品生产和提供的条件一、纯公共产品领域私人一般不进入。准公共产品私人可以进入。二、在公共产品的消费上必须存在排他性技术。三、必须有产品的产权制度安排，这是关键条件。四、可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。五、私人参与公共产品的生产和提供在政府的一定

39、管制下进行。本讲稿第七十三页，共九十一页二、当代公共事业产品的提供方式为什么只讲提供方式？原因在于公共产品的提供方式较之生产方式对保证公共产品的公共性具有更为关键的作用。本讲稿第七十四页，共九十一页 公共事业管理是一个消耗一定的资源，生产和提供公共事业产品的投入产出的过程，其基本内容是公共事业产品的生产和供给。公共事业产品的生产和提供总体上有生产规模较大，资金投入额度大、周期长、回报率低等特征，非单一投资主体所能承担 本讲稿第七十五页，共九十一页（一）公共事业产品的生产与提供方式及其价值 公共事业管理是当代公共管理的一个基本内容，其产品的生产和提供方式组合，是当代公共产品生产和提供方式组合方式

40、的一个最典型而重要的表征。从公共事业产品生产和提供的角度看这一组合方式决定着公共事业管理经费投入的可能、运行方式，决定着整个公共事业管理的实际结果。本讲稿第七十六页，共九十一页1、基本含义 公共事业产品的生产方式和提供方式的组合，就是指在公共事业管理过程中，既围绕着生产和提供两个关键环节，生产者和提供者之间的关系和结构。本讲稿第七十七页，共九十一页2、在公共事业管理中的价值 公共产品的提供方式有公共提供、混合提供和市场提供三种基本方式。当代公共事业管理市场模式下的公共事业产品生产和提供方式的组合，既构成了公共事业产品的不同的管理方式，也形成了管理过程中的资金投入方式，从而以多元的资金投入为基础

41、，构成了当代公共事业管理多元主体参与的基本格局。本讲稿第七十八页，共九十一页（二）当代公共产品的生产方式与 提供方式的组合第一、公共生产、公共提供。第二、公共生产、混合提供。第三、公共生产、市场提供。第四、私人生产、公共提供。第五、私人生产、混合提供。第六、私人生产、市场提供。本讲稿第七十九页，共九十一页 生产方式生产方式 提供方式提供方式 产品性质产品性质 公共提供 纯公共产品 公共生产 混合提供 准公共产品 私人生产 市场提供 私人产品或接近于私 人产品的准公共产品 图21：公共事业产品的生产和提供方式组合本讲稿第八十页，共九十一页1、公共提供所谓公共提供，是指公共产品由政府无偿地向消费者

42、提供，以满足社会的公共消 费的需要。对于消费者来说，他可以无 条件地获得这些公共产品的消费权，而不需要付出任何代价或者报酬。属于公共提供的公共产品。主要是公共产品中的纯公共产品，如气象、基础科学 研究、农业技术的研究和推广、大型水平设施、社会科学研究等。本讲稿第八十一页，共九十一页2、市场提供所谓市场提供，指主要由市场提供生产公共产品单位的经费。总体上是在政府管制下的市场提供。提供准公共产品性质的产品，主要是属于公用事业范围的水、电、煤气、城市公共交通等，以及电信、邮政、铁路运输等。本讲稿第八十二页，共九十一页3、混合提供所谓混合提供，是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费

43、用的方式来提供公共产品。属于这一方式提供的公共产品主要有教育、卫生、医疗、体育、出版、广播、文化等。本讲稿第八十三页，共九十一页具体有以下两种方式：第一，公共生产下的混合提供，即以“政府补贴，政府经营”的方式进行混合提供。经营这类产品的组织即为国有企 业。现阶段我国大多数事业单位采用的即这一方式。第二，私人生产下的混合提供，即以“私人经营，政府采购”的方式进行混合提供。本讲稿第八十四页，共九十一页 从公共产品的提供方式的分析中可以看出，总体上看，公共产品可以是公共生产，也可以是市场生产，公共产品的提供方式可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。因此，其生产方式与提供方式可以有不同的组合模

44、式，并得到图3-1：本讲稿第八十五页，共九十一页政府的方式公共事业产品的政府供应政府通过财政预算购买相关的公共事业产品，并以一定的方式 向公众提供。通过政府供应提供的公共事业产 品包括道路、教育、卫生及社会福利，还包括 转移性支付。公共事业产品的政府补贴政府对承担某些市场性较强的公共事业产品生产和提供的组 织，在对其产品的质量和价格做出相关要求和 规定后，对这些组织执行政府的规定所承受的 相关损失予以一定补助。比如经济适用房。本讲稿第八十六页，共九十一页公共事业产品的政府生产政府通过设立国有企业直接生产并以非市场化的方式向公众提 供一定的公共事业产品，且通常主要集中在以 水、电、煤气、公共交通

45、为基本内容的公用事 业中。公共事业产品的政府管制是指政府为了保证公共事业产品的供给、维护和增进公共利 益，依据相关的法律法规，以一定的方式干预 公共事业产品生产和提供者特别是企业活动的 行为。分为直接管制和间接管制，直接管制又 分为经济性管制和社会性管制。本讲稿第八十七页，共九十一页三、当代公共事业管理模式的基本特点(一)多元构成本讲稿第八十八页，共九十一页（二）政府主导和统筹当代公共事业管理的市场模式，实际上是一个政府统筹和主导下社会广泛参与 的模式。这一模式以政府为核心，同时 重视发挥非营利组织和其他组织乃至企业在公共事业投资和管理中的作用。本讲稿第八十九页，共九十一页(三)以市场为基础本讲稿第九十页，共九十一页（四）法制化与规范化目的在于保证公共事业管理过程和结果的公平和公正。所谓公共事业管理的法制化，就是通过建立健全法律法规体系，对公共事业实施管理。所谓公共事业管理的规范化，就是指公共事业管理部门在法律的基础上，通过研究制定一系列 关于公共事业管理的规章、制度，以确保管理 的科学性、合法性、公正性和可行性的活动。本讲稿第九十一页，共九十一页