从交强险看我国行政立法权的控制.doc

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1、从交强险看我国行政立法权的控制 刘明方绪萍 我国关于交强险的立法经过了一个漫长而复杂的阶段。笔者试图从对交强险立法经过的分析，指出我国现阶段行政立法权运行过程中存在的弊病，并提出可能的解决之道。 2021年5月1日，我国道路交通安全法（以下简称道交法）开始实施。该法第一次以法律的形式明确规定我国实行机动车第三者责任强制保险制度。其立法本意在于，由于机动车在道路上行驶属于现代社会客观存在的高危行为，因此要实行社会保险责任机制，强制有此高危行为的相关主体参加保险，以避免单位主体无法承担的风险，实现巨大风险的分散化。根据该法第十七条规定，机动车第三者责任强制保险制度的具体办法由国务院规定。此后近两年

2、的时间里，由于国务院未能及时出台交强险的具体办法，导致最高人民法院和各省法院针对审判实践中无法可依的许多问题下发了各种各样的司法解释与指导意见，其中不乏相互冲突的地方（实际上有很多省与省不一致、最高院与省院不一致的地方）。 2021年3月1日，国务院终于出台了机动车交通事故责任强制保险条例（以下简称条例），并于同年7月1日起正式实施。但该条例并未立即对人们最关心的交强险的赔偿限额作出规定，而是再次授权保监会会同国务院公安部门、卫生主管部门和农业主管部门规定。6月19日，保监会批复中国保险行业协会，同意该协会制定的机动车交通事故责任强制保险条款（以下简称条款）和机动车交通事故责任强制保险费率方案

3、，其中前者的第八条明确了交强险责任限额的分项限额标准和赔偿项目，即保险人按照交强险合同的约定对每次事故在下列赔偿限额内负责赔偿： （一）死亡伤残赔偿限额50000元; （二）医疗费用赔偿限额8000元; （三） 财产损失赔偿限额2021元; （四）被保险人无责任时，无责任死亡伤残赔偿限额为10000元;无责任医疗费用赔偿限额为1600元;无责任财产损失赔偿限额为400元。 从以上整个交强险的立法过程来看，笔者认为至少有以下几点不符合我国现行立法法的规定，更有违行政立法权运行所应遵守的法律理念。 一、行政立法主体较长时间内怠于行使行政立法权，导致法律缺位。诚然，交强险作为一种全新的法律分配风险的

4、责任机制，对行政立法部门来说具有一定的难度。但是我国2021年10月28日即颁布道路交通安全法，至次年4月1日才正式施行，已经留有一定的时间余地，但国务院未能根据该法积极履行行政立法职责，而明确国务院该立法职责的权力机关全国人大常委会也未能实施有效监督。 二、行政立法主体连环授权，与立法事项有利害关系的行业协会事实上行使了立法权。根据我国立法法的规定，国务院主要是针对三种事项制定行政法规，一是为执行法律的规定需要制定行政法规的，二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，三就是法律制定条件尚不成熟经人大或其常委会授权的。那么如何看待道交法第十七条“具体办法由国务院规定”的性质呢。一些学者

5、将其看作是国务院为执行法律规定而需要制定行政法规，另一些学者则将其看作是国务院被人大常委予以授权。不管我们如何看待它的性质，它都明确了一点，交强险具体办法的立法主体应当是国务院而不是其它国家机关或者其它部门、组织。但国务院在其制定的机动车交通事故责任强制保险条例中，将最具有实质性影响意义的赔偿限额规定权授权给保监会等国务院下属事业单位和部门。而保监会行使被授予的立法权方式竟然是批复同意中国保险行业协会制定的交强险条款。试问批复同意属于哪一种立法法规定的立法方式。这实质上是不是等同于授权给保险行业协会立法。保险行业协会在事实上行使了如此重要的立法权，违背了利害关系主体应当回避的立法原则。实际上这

6、种做法也造成了比较严重的弊病， 比如集装箱拖车等特种车辆每年的交强险保费约5600元，但是发生财产损失最多赔偿2021元，这还叫保险吗。还能发挥保险的风险分散机制吗。保险须以小博大，其射幸性是最大的本质特征，上面这样的保险还要实施强制，岂不成了“强交险”。在实质上，条款是一个披着规章外衣的格式合同。 三、下位法违背上位法立法原则，但得不到有效纠正。道交法第76条规定交强险赔偿限额内的损害不问加害人的过错直接由保险公司承担，对于超过责任限额的部分，则根据民法的侵权责任机制予以分散，也就是说是采用的无过失保险模式。而条例则将责任限额划分为被保险人有责任和无责任的限额，并赋予了保险公司在驾驶人未取得

7、驾驶资格或者醉酒时享有不予赔偿的抗辩权利，采用的不是无过失保险模式，而是责任保险模式。保监会批复同意的条款则更是大肆修改法律的规定，甚至对法院在审判中如何分配诉讼费负担加以规定。如第十条就规定对于间接损失和仲裁、诉讼费用交强险不负责赔偿或者垫付。我国立法法规定当下位法违反上位法规定时，可以由有关机关予以改变或者撤消，但这种上位法对下位法的监督，主要采取的是一种从上至下的方式，如果从下至上，人大或者下位法的备案机关针对提出来的审查或者建议则可听可不听。况且人不遇到与己有关的事情，何必自寻烦恼，等真正发生了交通事故，再要针对适用的法律法规向有权机关提出审查建议，则为时已晚。 针对上述弊端，笔者简要

8、提出以下几点需要对行政立法权实施控制的地方： 一、人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当同时另行宣布该立法权限行使的期限，防止行政立法主体长期怠于行使立法职责。 二、人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当注明被指定的行政立法机关不得再行授权。我国立法法已经规定在授权立法时，被授权机关不得再行授 权其他机关行使立法职权，但对于在法律本身只是指定某机关立法时，立法法并未规定这一点，这就容易导致立法权限的连环授权的情况，导致立法权限实际落入并不具有立法资格的主体手中。交强险的立法权限即是如此。 三、赋予案件当事人以个案（不论是行政争议还是民事争议）为诱

9、因而针对某项规章或者法规提起行政诉讼、行政复议的权利，也就是畅通从下至上对行政立法权的监督途径。行政复议法已经规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，但同时明确上述规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。其实这还是将从下至上对立法所进行的监督软化了。并且行政复议法只是规定了人们不服具体行政行为时可以一并提出对抽象性行政行为进行审查，但却未明确人们在其他的争议纠纷（特

10、别是民事纠纷）中对抽象行政行为内容不服时所应享有的权利。行政诉讼法对此则还尚未有任何规定。 第二篇：从国外行政机构改革的立法经验看我国中央行政机构改革的法制化百有论文网（） 从国外行政机构改革的立法经验看我国中央行政机构改革的法制化 百有免费在线资料库（）收集 【内容提要】 从我国目前调整中央行政组织关系的法律规范的现状来讲，无论是从组织法体系还是从组织法的原则、内容和程序上，都没有做好准备。而从国外的改革经验来看，每一次的机构改革，都必然伴随着一系列法律法规的修改与规范。为了使我国的行政机构改革能够取得预期效果，我们迫切需要将改革措施与法律制度完善结合，从改革的权力配置、组织法的体系构建，以

11、及组织法内容的完善等方面进行深入研究。 【关键词】 中央行政机构中央行政组织法机构改革 2021年3月11日，十一届全国人大一次会议正式通过了国务院递交的国务院机构改革方案，开启了新一轮中央行政机构改革的序幕。从我国目前社会各界对中央行政机构改革的关注来看，主要集中于对大部制改革的必要性的分析，基本上都是从行政管理的角度进行分析。事实上，行政机构改革是一项综合性工程，包括行政组织制度、行政程序制度、行政决策制度、行政执行制度，以及行政监督制度等多个方面。而为实现整体的改革目标，我们除了运用行政管理手段以外，还应当重点研究如何将行政机构改革与我国依法行政的建设相结合，利用法制手段巩固行政机构改革

12、的成果。而从国外的改革经验来看，每一次改革都伴随着立法的修改与变迁。 一、国外行政机构改革的立法经验 行政机构改革是各国普遍面对的问题，从各国的改革过程来看，有以下几方面立法经验可以为我们所借鉴。 （一）行政机构改革权的归属 各国经验大体可以分为两种。议会控制型和行政控制型。 1.议会控制型以美国和日本为代表。在美国，现在共有14个部，56个独立管制机构，而二者的创设权都归属于美国国会，其权力依据是宪法第1条第1款第1项中对国会权力的规定：“为了行使以上权力和宪法授予美国政府和其他官员的权力，国会有权制定一切必要的和适当的法律。” 日本奉行严格的行政组织法定原则，除了根据国家行政组织法由议会创

13、设中央和地方行政机关各级以外，总理府、各行政省、委员会和厅的设置也都由议会制定专门的法律予以创设，如法务省设置法、公安调查厅设置法等。 2.行政控制型以法国为代表。受长期政治习惯的影响，法国1958年宪法没有规定部的设立属于立法事项。1945年法律规定部的设立废除和职务分配，由政府咨询最高行政法院后以行政条例规定。从历史上看，法国部的名称和数目随时可以由政府变动。但是，法国部的设立同时要遵循两个原则：一是协调原则，即主张把互相联系的公务集合在一个部中管理，成立较大的部；二是专门性原则，即主张各种不同的公务各自成为一部，提高行政效率。 （二）行政机构改革的推行方法 无论是议会控制型，还是行政控制

14、型，在行政组织改革上，都非常重视改革的法治化和程序化。 如美国，随着行政职能的扩张，美国于1939年4月3日通过了行政机构改革法（administrativeregulationactof1939），该法授权政府制定改组计划，改革现行的行政机构，国会保留对总统计划的否决权。该法至今已经多次修改。每次机构改革，都先修订行政机构改革法，制定改革的目的，然后总统制定出实现该法的改革计划。但是，改革计划中 百有论文网（） 不能规定新设、废止、移管和两个以上的州（包括独立管制机构）的统合等事项。改革计划送交议会之后60日内未被参议院或众议院任何一院否决即可发生效力。 再如日本，1981年，为了进行行政改

15、革，经过国会两院同意、总理大臣任命，日本成立了第二届临时行政调查委员会，负责制定行政改革咨询报告，该委员会由9名委员组成，大体可分为财界3人，劳动界2人，学术界1人，新闻记者1人，官员2人（其中地方官员1人）。该临时委员会存续时间两年，委员会下有21名专家成员、大约50名顾问和大约70名行使不同职责的行政办公室工作人员。在政府层面，日本还由内阁会议成立了“行政改革推动本部”，由政府和执政党要人组成，负责推动和落实改革咨询报告。在国会层面，则专门成立了“行政（财政）改革特别委员会”，负责审议政府提交的改革法案，并采用质疑听证等方式进行分析论证，通过和修正有关的改革方案和法律案。最后，日本还设立了

16、“行政改革推动审议会”，由7名委员组成，一是通过公开监督报告的方式，负责检查改革方案落实情况，二是对需要进一步探讨的事项，提出更具体的改革方案。 在日本的历次改革中，所有的改革决议都必须经过国会的立法才能正式实施。如20世纪90年代末所进行的明治维新后最大规模的行政改革中，先是政府提出改革法案，之后国会于1998午6月9日通过了中央省厅等改革基本法。随后，又于1999年7月通过的省厅改革关联法17项，同年12月通过省厅改革施行关联法61项（其中含独立行政法人个别法59项）。 （三）行政组织法的内容 各国根据其历史传统和自身国情，行政组织法的内容不完全一样，下面以日本为例进行介绍。在日本，有关中

17、央行政机关的法律包括国家行政组织法和各省厅的设置法等，同时，历次行政改革所制定的机构改革法案，如1998年日本所制定的中央省厅等改革基本法等。从日本立法来看，其行政组织法的主要内容包括以下内容。 1.组织机构的设置。除内阁法中对内阁的规定以外，根据日本改革后的体制，现在日本组织法上共设置了府、省、委员会、厅、内部部局、附属机关等不同的组成部门，所有部门的名称都在组织法的附录上明确规定。除此之外，日本在1998年的改革中，还首次在组织法中规定了独立行政法人制度，如美术馆、博物馆、研究所等，这些独立行政法人既具有相对于政府的独立性，又具有自律性。而根据日本政府独立行政法人制度关系大纲，独立法人制度

18、的基本方针是：极力排除对事业单位的事前干预和限制，管理的重心转为事后监督。 2.组织机构的权限。如作为府和省的首长的大臣，被赋予了各种各样的权限，即事务的统管及职员服务的统辖和监督，法律及法令案的提出，府令或省令的制定，告示、训令、通知的发布，以及有关所谓机关委任事务的指挥监督等。不过，在1998年的改革中，有关中央省厅改革的法律不再对权限作出规定，却对各省厅承担的任务逐条进行明确规定，并且基于任务，中央政府机构被大规模缩编。 3.组织机构的地位和任免方法。日本和中国一样，省一般采用大臣负责制，委员会则采用合议制，但所不同的是，委员会被认为是独立机构，“其权限类似于法院，特别注重公平和独立的机

19、关，采用了合议制的组织。”而无论是省还是委员会，在组织法上都明确规定了有关省长、委员的任免方法、任期、资格要件等内容，并且规定了具体构成。 二、完善中央行政组织法的立法建议 我国2021多年的中央集权传统，使得人们习惯了行政部门的强权特征，习惯了以行政手段进行机关设置和权力配置的方式。再加上我国正处于市场经济转轨时期，对市场经济运行的规律还处于摸索和适应阶段，如何将政府的有形之手与市场的无形之手相结合我们还没有真正掌握，面对层出不穷的各种新问题，政府部门考虑更多的是行政效率和行政便利，这 百有论文网（） 使得我国的中央行政组织法显得非常脆弱和单薄，难以跟上现代法治国家建设的需要。而这次大部制改

20、革，则为我们完善中央及地方行政组织法提供了一个很好的契机。笔者以为，为保证行政机构改革的顺利完成，针对我国组织法中所存在的诸多问题，我们应当从以下几方面进行完善。 （一）实行行政机构改革的双领导体制 我国目前实行的是“国务院提出、全国人大批准”的模式，但实践中则是国务院享有绝对的主导权，鉴于我国行政权在实际生活中的重要地位，完全改由全国人大领导不太现实。因此，建议实行全国人大常委会与国务院双领导体制。其中，全国人大常委会享有启动权、监督权和立法权，国务院享有指导权和执行权。 具体来讲，第一步是国务院指导下，组成一个具有广泛代表性和独立性的“行政组织改革方案工作组”；第二步是由人大常委会经过资格

21、审查，对该工作组授权，启动改革方案制定工作；第三步是人大常委会批准该方案，并由国务院负责实施；第四步由人大常委会负责，连同最高人民法院，以及中央纪律检查委员会等机构一起组成监督与评估小组，负责对方案实施效果进行监督和评估，并对新出现的问题进行总结和报告；第五步是及时总结改革经验，形成立法备忘，在合适的时候，由全国人大以法律形式将改革成果予以法定。在此过程中，应当保障公众的知情权和参与权。 （二）建立合理的中央行政组织法体系 根据我国法律层级和立法职权现状，建议我国中央行政组织法由三级组成。 1.宪法和法律。宪法主要规定在国务院组成和设置等问题的基本原则和基本制度，如行政组织法定原则，行政组织设

22、定和改革权的归属问题、中央各机构设置的精简、监督与分工原则，中央与地方的权力配置与分工的指导原则等。 对于需要由全国人大制定法律的事项应当包括三部分： 一是修改国务院组织法。该法应当包括国务院组织体系和组织原则、总理和各组成机构的性质和基本职权、组织机构设置和改组的权力归属与程序要求、编制的“三定原则”、监督与法律责任等内容。 二是制定中央行政机关设置和编制法，并辅之以现有的公务员法。前者是用于具体规范中央行政机关的设置和编制的法，基本内容应当包括：（1）设置权归属、设置原则、设置程序、编制制定原则和程序；（2）行政组织、行政机关等术语的定义，并建议引入行政主体概念；（3）行政法规和规章在机构

23、设置、职权配置和编制细化等方面的权限范围；（4）违反行政组织法的法律责任等。 三是在各个单行法中，如海关法、消防法、国境卫生检疫法等，可以根据相应管理事项，确定管理机关的职能和权限，并且可以根据中央行政机关设置和编制法，规定有关分支机构的设立和组织原则等。 2.行政法规。行政法规的主要任务是细化宪法和法律的规定，增加法律的可操作性。结合我国目前的中央行政机关组成体制，建议应当在行政法规层级制定相应的部门组织条例，应当包括国务院办公厅组织条例、国务院组成部门组织条例、国务院直属机构组织条例、国务院办事机构组织条例，其中，国务院组成部门组织条例还应当对属于国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议

24、事协调机构的组织情况予以明确规定。从内容和执行要求来看，各组织条例应明确各行政机构的任务、主管事项、权限、内部主要机构设置等，全国人大的有关机构有权对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。 虽然笔者建议部门组织条例如此制定，但是，笔者对于我国中央组织机构分为如此多的部门的合理性与必要性其实是质疑的，如国务院组成部门和直属机构的区别在哪里，有没有 百有论文网（） 必要，是不是可以将直属机构根据管辖事项并入各部委管理。办公厅和办事机构是否可以合并规定。议事协调机构是否应当常设。有没有可能将审计署、国务院监

25、察局等部门独立出来，直接归全国人大常委会管理。总之，笔者认为，我国此次中央行政机构改革，既然其目的在于“转变政府职能和理顺部门职责关系”，就不能僵化思维，机械地按照现有体制进行简单的合并重组，而应破旧立新，科学论证部门设置的结构，从社会发展和政府功能的合理需要出发，对各机构进行重新配置。 3.部门规章。对于部门规章，应当从两方面来看待，一是要发挥其灵活性和专业化的优势，允许各部门根据法律、行政法规的相应规定，对自身的内部组成、职权分工、编制设置等享有一定的组织立法权，如可以根据法律和行政法规的规定，制定交通运输部组织规程、工业与信息化部组织规程等；另一方面，要限制其部门利益冲突，对其立法行为进

26、行监督，并根据法律保留原则等对其立法的内容和幅度等进行限制。 除了以上立法层级以外，我国目前还有大量的其他规范性文件，这些文件的问题在于，其以政策性手段规定了大量通行、有效的组织制度，实质上行使了法律应该享有的权力，集中表现为以政策取代法律的非法治行为。对此，建议严格控制规范性文件的实质立法权，建立对规范性文件的审查机制，在涉及组织法问题上，坚决不允许以一般的规范性文件取代法律的做法。 （三）要健全中央行政组织法的内容 中央行政组织法所涉及的内容非常多，从我国目前的中央行政机构改革的需要来说，应重点完善以下几方面。 1.贯彻合理分工、职权法定原则 中央行政组织法的关键内容就是各部门的职权配置问

27、题。国务院行政机构设置和编制管理条例第四条规定：“国务院行政机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。”这为机构设置提供了很好的指导原则，但遗憾的是，对于如何实现这一原则，该条例没有可操作的内容。 其实，组织法的一个重要内容就是规范各部门的行政权，而行政权又分两种：一种是某类事务的管辖权，或者叫做事权，如国家对教育、卫生方面的管理权；二是对某类事务进行管理时的具体权限，如在市场经济体制下，行政机关享有许可权、检查权、处罚权等。我国现有的行政组织法往往只规定事权，而忽视具体权限的规定，以至于行政组织法对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了

28、过大的裁量余地。行政权的范围是指事权和具体权限之和，究竟哪些事权和具体权限可授予行政组织，哪些不能授予，应当在法律上予以明确。 2.规范行政授权和行政委托 中央行政机构改革的趋势是职权明确，对于一些市场可以自行调节，或者可以通过社会中介组织自我规范的方式实现的管理事项，行政机关应当逐步放权。而在放权过程中，势必会更加频繁地运用行政授权和行政委托的方式。而我国目前虽然在一些单行法中规定了部分行政授权和行政委托条件，但往往集中于某个单向领域，难以程序化和统一规范。如行政处罚法第18条和第19条规定了行政委托的条件，但是也仅适用于行政处罚领域，在行政许可、行政奖励、行政裁决等领域就难以适用。应此，应

29、当在组织法层面对这种行政授权和行政委托的行为予以统一规范，具体规范内容应当包括：行政授权和行政委托的性质、范围、标准，被授权者或被委托者的条件、法律效力等。 3.要处理好中央行政组织法与地方行政组织法的衔接问题 在行政机构改革过程中，如何处理好改制后的国务院各部门与地方行政机关之间权力的衔接与配置问题，也应当是中央行政组织法应当重点关注的。在国务委员华建敏代表国务院向全国人大所作的报告中指出：“要抓紧进行地方政府机构改革。根据各层级政府的主要职 百有论文网（） 责，合理调整和设置机构，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞一刀切，不设时间限制；调整和完善垂直管理体制，

30、进一步理顺和明确权责关系；深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。”换句话讲，我们今后的体制发展方向将可能改变单一的对口设置体制，转向更加务实的多元化体制管理，为此，我们就必须在改革过程中，探索适合我国体制发展的中央与地方的法律关系，并在宪法和行政组织法中予以明确规定。 总的来看，“我国的大部制改革，就是进行权力治理、提高执政能力、建设廉洁高效政府所做的一次努力，但关键是要把权力结构性制约、制度程序性制约和民主监督完美的结合起来”。这种结合不仅要发挥行政手段的高效性，而且要按照宪法上建设“社会主义法治国家”的要求，以法制手段予以规范，第一步就是要从中央行政组织法层面展开，并要随着行政机构改革的推进

31、和深入，逐步修改和健全现有法律体系，争取使行政机构改革纳入我国法治建设的轨道上。 【作者介绍】 复旦大学法学院教授，博士研究生导师；复旦大学法学院博士研究生。 注释与参考文献 日室井力。日本现代行政法，吴薇译，中国政法大学出版社1995年版，第270页。 王名扬。法国行政法，北京大学出版社2021年版，第49页。 王名扬。美国行政法，中国法制出版社1995年版，第153页。 日金滢基、村松歧夫等编。日本公务员制度与经济改革，中国对外翻译出版公司1997年版，第246页。 张亲培。日本中央政府机构改革简论，东北亚论坛，2021年第3期。 日盐野宏。行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第57

32、4页。 美浓部：日本行政法（上卷），第381页。转引自：日盐野宏：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第575页。 “三定原则”是指定职能、定机构、定人员编制和领导职数。 华建敏。2021年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明。 孟鸿志等著。中国行政组织法通论，中国政法大学出版社2021年版，第286页。 该法于1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过。 田忠国：权力运行的制度程序化是大部制改革的核心内容，来源自：http：/ 第三篇：从物权法规范看物权法的立法精神（1）从物权法规范看物权法的立法精神 李永军中国政法大学教授

33、上传时间：2021-11-8浏览次数：1267字体大小：大中小 关键词：物权/物权法/交易安全/平等保护 内容提要：从规范层面上看，物权法规定了许多新的制度，它的实施将使国家财产、集体财产和个人财产得到更好的保护，使市场经济得到更加健康的发展。物权法的制度规范承载着物权法的立法精神，这主要包括：物权的平等保护原则、保护交易安全的原则、明晰所有权范围与加强保护的原则、物权主利益协调原则与重点保护城市居民和农民利益的原则。这些立法精神充分体现在物权法的具体规范中，是客观与实证的。 一、导言 任何法律都是社会文明及经济发展需求的反映与折射，物权法也是如此。虽然我们不能说，在物权法出台之前，我国不存在

34、实质意义上的物权法，如民法通则、担保法、土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法等都在不同层面上实质地调整着物权关系，但是这些法律之间缺乏系统性与协调性，相互之间甚至存在矛盾与冲突，给司法实践中的法律适用带来困难。同时，随着改革开放和经济发展，现存的物权种类已经不能满足新的形势及建设和谐社会的需要。另外，我国多年来改革开放的成果也需要通过物权法固定下来，以保护多种经济成分主体的财产。王兆国副委员长在关于中华人民共和国物权法（草案）的说明（以下简称说明）中指出了制定物权法的“三个需要”，即“制定物权法是坚持社会主义基本经济制度的需要；制定物权法是规范社会主义市场经济秩序的需要；制定物权法是维

35、护广大人民群众切身利益的需要”。 关于第一个需要，即“坚持社会主义基本经济制度的需要”，说明作了这样的诠释：“坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是国家在社会主义初级阶段的基本经济制度。通过制定物权法，明确国有财产和集体财产的范围、国家所有权和集体所有权的行使、加强对国有财产和集体财产的保护，有利于巩固和发展公有制经济；明确私有财产的范围、依法对私有财产给予保护，有利于鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。 关于第二个需要，即“规范社会主义市场经济秩序的需要”，说明作了这样的诠释：“产权明晰、公平竞争是发展社会主义市场经济的基本要求。通过制定物权法，确认物的归属，明确所有权和用益物权、担

36、保物权的内容，保障各种市场主体的平等法律地位和发展权利，依法保护权利人的物权，对于发展社会主义市场经济具有重要作用”。 关于第三个需要，即“维护广大人民群众切身利益的需要”，说明作了这样的诠释：“随着改革开放、经济发展，人民群众生活普遍改善，迫切要求切实保护他们通过辛勤劳动积累的合法财产、保护依法享有的土地承包经营权等合法权益。通过制定物权法，明确并保护私人所有权、业主的建筑物区分所有权、土地承包经营权、宅基地使用权，以维护人民群众的切身利益，激发人们创造财富的活力，促进社会和谐”。 上述必要性与物权法的目的功能，决定了物权法的基本精神与原则。但是，物权法的这些基本精神必须通过具体的规范表达出

37、来，而且这种通过规范表达出来的基本精神必须具有客观性与实证性。因此，本文所说的物权法的基本精神是以规范作为载体的。 在我看来，物权法的立法精神可以用原则表示，大致如下。（1）物权的平等保护原则；（2）保护交易安全的原则；（3）明晰所有权范围与加强保护的原则；（4）物权主利益协调原则；（5）重点保护城市居民和农民利益的原则。下面我们将分述这些原则以及物权法的表达规范。 二、物权的平等保护原则 （一）物权的平等保护原则之法律含义 所谓物权的平等保护原则是指所有物权不论权利人为何人，平等受法律保护。尽管这条原则是各国宪法及民法典所确认的基本原则与法律的基本精神，但是在我国的物权法起草过程中却引起了极

38、大的争议。因为，从我国自上世纪60年代开始到80年代中期的历史进程看，基本上就是一个消灭私人财产权的过程，直到改革开放后，我们才允许多种经济成分的并存，由此，所有制结构从单一变为多元。因此，社会政策上的这种从消灭私人财产权到承认私人财产权的转变，反映到法律和意识上需要一个过程。所以说，无论是2021年的宪法，还是2021年的物权法，承认对所有主体的物权之平等保护原则，是一个伟大的进步。 （二）平等保护原则在物权法上的规范体现 我国物权法第1条规定：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。”第3条规定：“国家在社会主

39、义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。” 应该说，从伦理价值上看，对所有物权的主体实行平等保护是由民法的性质所决定的，也是市场交易的需要。试想，如果物权分为不同的等级，那么物权之间的流转将变得困难，甚至是不可能的。这样一来，就违背了市场经济的法则，市场经济就建立不起来。再从立法技术上看，平等保护也是物权法的规范制度构建的基础，没有主体平等作为基础

40、，物权法将变为行政协调法，而不再是私法意义上的物权法。 三、保护交易安全的原则 （一）交易安全的重要性 无论是从国家经济秩序之需求上看，还是从个人交易之愿望上看，都需要交易安全。因为，如果没有交易安全制度的保障，善意交易对方（第三人）从交易中所获得的标的物就难以持有，其目的就难以达到，社会分工所带来的相互协同的需要就难以满足，正常的经济秩序就建立不起来。因此，任何国家的物权法对物权的变动都规定了安全规范制度，以保障交易安全。在物权法上，这些交易安全的制度主要是通过“物权法定”、“公示公信（登记与交付等）”、“区分原则”等制度表现出来的。 （二）物权法定主义原则 1.物权法定主义原则的含义及物权

41、法规范。 物权法定主义原则的基本含义是：物权的种类和内容由民法和其他法律统一规定，不允许当事人依自己的意思自由创设或者变更。这一原则为19世纪大陆法系各国民法典运动后确立的一项关于物权法的基本原则，其具体内容有两个：（1）民法上所有的物权种类必须在法律中明确固定下来，当事人不得创设法律所不认可的新类型权利，此所谓“类型法定”；（2）任何一项物权的内容由法律强制性地予以规定，当事人不得创设与法律规定的物权内容不同的物权。我国物权法第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”这是我国第一次以法律的形式规定之。 2.物权法定主义原则的意义。 物权法定主义原则不仅是交易便捷的需要，也是公示及交易安全

42、的需要。物权具有绝对效力，任何人对物权都负有尊重的义务。而要实现这一要求，物权的内容要为第三人所认识。如果物权的内容不统一，第三人将无法知道其行为是否构成对物权的不尊重。只有通过内容固定，才能引导人们的行为，实现对物权的尊重和对第三人的保护。与债权不同，债权为对特定人请求为特定行为的权利，具有相对性。债权不能实现的原因主要在于债务人不履行债务的行为，因此，债权的侵犯者一般只能是债务人。而物权为支配支配物的权利，具有绝对性，物权的不能实现，可因任何第三人的行为，亦即任何人均得成为物权的侵犯者。为使物权不致无端遭受他人侵犯，权利的公示便有其必要，而公示手段的有限，则决定物权的种类和内容必须明确，否

43、则物权人之外的第三人将在千奇百怪的“物权”面前无所适从，而第三人对物权的尊重便无从谈起。所以，物权是一种必须经由权利人之外的一切人加以尊重才能实现的权利，而物权之获得他人尊重，须以他人知晓物权的存在及物权的内容为条件。 （三）公示公信原则 所谓物权的公示原则，是指物权的享有或者变动以一种可以从外部察知的方式向社会公开，从而使第三人知道的原则。简单地说，公示原则就是物权享有或者变动的外部象征或者标志。例如，你拥有房屋所有权，你必须进行登记，登记就是你拥有的标志；你要将你拥有的房屋出卖给他人，也必须办理转让登记，以表明所有权人已经发生的变化。 所谓物权的公信原则，是指物权的享有或者变动一旦公示，那

44、么即使这种公示的方式与权利的真实状况不相符合（如虚假登记），但对于信赖该公示方式而与之从事交易的善意第三人不生影响，即法律仍然承认第三人可以取得如同公示与权利相符合时可以取得的结果，以保护交易安全。 公示公信原则在物权法中有集中体现。物权法第6条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”物权法第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。” 法律规定公示公信原则的原因在于：一是权利推定（享有权利的外观）。符合公示方式要求的，就推定其为权利人。但不可否认的是

45、，这种权利享有的外观可能与真实权利有时是不符合的，登记符合的情况比较多，而动产的占有，不符合的情况可能就比较多。因此，必须辅助于善意才能符合伦理要求。从推定的意义上说，这是交易的基础。否则，任何交易将无法完成或者说成本很高。权利推定实践中的意义是确权之诉。这里，“推定”的意思恰恰就是可以依证据推翻之。二是权利转让。物权的转让必须公示，否则第三人将无从知道。因此，公示在权利变更时意义重大。三是善意取得。从法律上说，任何一个转让权利的人，首先必须具有对权利的合法有效的处分权。但是，如何在交易中去证明交易对方对于交易的标的具有合法有效的处分权呢。如果没有公示方式的话，那么，买卖的买受人就要花费大量的

46、时间去调查出卖人对出卖物的合法处分权。而具有了公示方式后，只要相信公示手段，则相信这种外部占有或者登记，就当然相信其为合法处分权人。即使存在不符合，也不影响善意信赖权利外观的人的利益。为了完善不动产登记制度，物权法还规定了预告登记与异议登记制度。预告登记是指为保全对不动产物权的请求权而将此权利为对象进行的登记，该登记具有物权的排他性效力。德国法、日本法、瑞士法都规定了这种登记制度。我国物权法第20条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。” 异议登记在立法中也有体现。我国物权法第19条规定。“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据