加强基层银行业监管队伍作风建设的调查与思考（二）.doc

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1、加强基层银行业监管队伍作风建设的调查与思考 加强中国银行业监管法制建设思考 目 录 一、银行监管法制的现状及透析（2） （一）监管法制体系的构建上存在不协调或不合理之处（3） （二）监管法制的制度选择不利之处（4） （三）监管主体的法定权责构造存在诸多不足（5） 二、完善中国银行监管法制的若干思考（7） （一）法律、法规及规章的制定与废改要突出监管法制体系内部的协调和完备（7） （二）结合国情，借鉴外国立法经验，特别是那些银行监管法制行之有效的国家立法经验，使中国银行监管法制合理接纳国际通行的规则和制度（7） （三）正确处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系（7） （四）完善监管主体自身

2、建设相关的制度（8） （五）监管制度的完善（8） 内容摘要：在中国银行业监督管理委员会成立之际，回顾中国银行监管法制建设的历史和现状，银行法律体系的形成、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管手段的运用、监督机制的确立、适应银行业国际化与经济全球化等方面问题；继以提出加强立法的系统化和思考定位，立足国情借鉴外国经验，正确处理放松监管与改善监管、严格监管的关系，完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管等制度建设的思路。本文从二部分进行阐述。第一部分重点回顾我国银行监管法制的现状及存在的问题。通过历史和现状透析，我们可以发现，当前的许多法规和人民银行制定的金融规章存在的缺陷，有很多需要亟待补充

3、的问题。此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。论文百事通第二部分重点探讨完善我国银行监管法制建设的若干思考。从五个方面进行思索分析如何加强中国银行业监管法制建设。如：加强监管法制体系内部的协调和完备；借鉴外国立法经验；正确处理放松监管与改善监管、严格监管之间的关系；完善监管制度和主体自身建设等方面进行探索建设思路。 一、银行监管法制的现状及透析中国银行业监督管理委员会的成立，掀开了中国银行监管法制建设新的一页。在我国社会主义经济建设的发展史上，中国银行业监管的法制建设从确立、完善，到形成体系，可以说历经了建国初的开创时期、计划经济时期及社会主义市场经济时期的三个阶段

4、。1995年3月18日通过的中华人民共国和人民银行法（下称人民银行法）和1995年5月10日通过的中华人民共和国商业银行法（下称商业银行法）标志着我国银行监管法制体系的初步成形，成为中国银行监管法制体系的核心内容。2021年4月28日中国银行业监督管理委员会（下称银监会）的挂牌成立，2021年12月27日全国人大常委会通过中华人民共和国银行业监督管理法（下称监管法）的颁布实施，标志着中国银行业的监管正逐步实现金融监管的专业化、标准化和国际化，使中国银行业监管法制建设成为一个法制体系，同时全国人大第六次常委会对商业银行法进行了修正，这些都对中国银行业监管起着补遗查缺的作用。按照人民银行法，中国人

5、民银行的职责有“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，也就是说专门代表国家的权威监管主体的确立。人民银行法规定了人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。商业银行法则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。人民银行的这些监管职责，也随着银监会的成立而移交。监管法规定，银行业监督管理机构负责对全

6、国银行业金融机构及其活动监督管理工作，明确了其监督管理职责、措施和权力、责任，确立了监管会专门监督管理主体的地位。许多法规和人民银行制定的金融规章都涉及了银行监管问题，比较明确的行政法规规章有：人民银行法、商业银行法、储蓄管理条例、借款合同条例、中华人民共和国外汇管理条例、中华人民共和国外资金融机构管理条例、非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法、金融机构管理规定、信用卡业务管理办法、贷款通则、支付结算办法、银行帐户管理办法、关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知、信贷资金管理暂行办法、制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则、大额可转让定期存单管理办法、银团贷款暂行办法、离岸银行业务管理办法

7、、个人住房贷款管理办法等等。2021年5月29日银监会又发布了关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定、2021年1月1日实施了中华人民共和国银行业监督管理法，银监会公开了监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度，并明确了新分设支机构审批权限、方式和高级管理人员任职资格核准方式等。为加大对监管人员的内部监督，银监会还将制订行政处罚办法、行政复议办法以及法律诉讼程序等行政法规和规范性文件，加大行政处罚的透明度，促使监管人员依法行政。对行政处罚不服的当事人，可以向银监会陈述申辩，要求行政复议，直至向法院提出行政诉讼。从这些法规规章所涉及的银行监管内容来看，中国银行监管法制基本成为一个银行业

8、法制体系。但是，如果认真分析，我们就不难发现其中存在的缺陷，有很多需要亟待补充的问题： （一）监管法制体系的整体存在不协调或不合理之处。现行的（或者说是前期的）银行监管法制体系主要由两个基本法律人民银行法、商业银行法和国务院主持通过的行政法规以及中国人民银行发布的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）构成。三个层次的法律法规应是一个有机的协调整体，然而实际并非如此，后一层次的规章存在的问题尤为突出：一是这一层次的规章并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个基本法律缺漏的条例和规章，比较系统的文件形式并没有。两法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进

9、一步阐释，行政法规、规章虽然在两法出台后的数年内制定不少，但是没有两法的系统实施细则。二是银行监管的有关条例和规章相互之间，或者与两基本法律之间有很多重叠、不协调，甚至直接抵触的地方。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复表现尤其突出，如1996年6月1日发布的贷款通则中第 4、 5、 13、24（第一项）、29（第一款）、6 2、6 3、6 4、6 8、69条等条款，都与商业银行法的有关规定相重复。银行业务管理规章之间重叠更为严重，如1997年12月1日起施行的支付结算办法直接照搬了票据法、票据管理办法的规定，而且还与1994年10月9日异地托收承付结算办法、1993年5月21日商业

10、汇票办法、1994年10月9日违反银行结算制度处罚规定等规章有许多重叠的内容。支付结算办法中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容直接来自1996年4月1日发布的信用卡业务管理办法。另外，还有一些法规和规章因未能及时修订，已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的再贴现试行办法、1990年利率管理暂行规定等。这两个文件分别历经14年和10年，仍然处于“试行”和“暂行”的状态，可见其滞后性。存在这些问题的主要原因分析如下： 1、缺乏规范化理念，使行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。银行

11、监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，不在于重复强调法律法规的某些内容。 2、缺乏系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和思想意识有关。 3、对规范性文件的及时修订、废止工作没有足够的重视。中国处于社会主义经济的初级阶段，社会和经济体制处于重大变革和快速发展时期，政策性较强的“人民银行规章”有必要作出及时的调整、补充和完善。 （二）监管法制的制度选择不利之处。主要表现在：商业银行法及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在商业银行法的第一章确立的第410条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要

12、求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。实际上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。我并不是认为商业银行法不应对私法关系作规制，但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的商业银行法很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。中国商业银行法关注私法关系的规制与中国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。

13、但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。中国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如中国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如异地托收承付结算办法、商业汇票办法、违反银行结算制度处罚规定、信用卡业务管理办法、国内信用证结算办法、支付结算办法、贷款通则、贷款的管理办法、个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法、电子化专项资金管理办法、商业银行自营住房贷款管理暂行规定、制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则、大额可转让定期存单管理

14、办法、个人住房担保贷款管理试行办法、银团贷款暂行办法、境内机构借用国际商业贷款管理办法等等。具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是中国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。 （三）监管专业化程度相对较低

15、，监管主体的法定权责构成存在诸多不足。中国的金融监管工作曾经以金融行政管理为主，人民银行法实施后逐步走上依法监管之路，特别是1997年后以分业经营、分业监管体制确立和人民银行管理体制调整为主要标志，银行业的监管体制改革不断深化，强化了现场检查、非现场监管和对高级管理人员的监督，形成了“法人集中监管”和“管监分离”的监管原则，监管力量不断增强，监管的专业化程度有所提高。但是，中国的金融监管毕竟只是中央银行的部分职能，监管工作的重要性也只是在最近几年才真正得以体现，监管基础比较薄弱，没有形成明确的监管目标、监管理念和稳定的监管组织体系，监管手段相对落后，监管力量严重不足，监管人员的能力不能适应现代

16、金融监管工作需要等等，相对于现代金融业发展的监管需要，专业化程度还处于较低的水平。论文百事通一是银监会成立前，立法对法定监管主体中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。人民银行法第 2、 4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但不足的是不仅只有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，商业银行法仅在第62条原则性地规定：“随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、

17、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”从国外银行法律设计的机制可操作性看，有如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。二是法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料

18、和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。国外银行法律明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，及应负的明确责任。三是法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于央行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，我认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。银监会成立后应对其及工作人员履职的监督问题进一步完善。四是监管法制在构建

19、、运用监管手段和方法上也有缺漏。中国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白。实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用，该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。中国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。商业银行法

20、已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标。但是商业银行法对关联贷款（对关系人发放贷款）的规定尚有如下不足： 1、对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人（尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属）借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。 2、立法未给监管主体

21、人民银行具体实施监督创设有效的机制。 3、“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东（尤其是持有较高比例股份的企业）纳入关系人的范围。中国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。五是监管机制过于强调法定权威监管机制的运用疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国商业银行法在内部控制机制的设计上仅有三个条文。有以下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。其二，未对内

22、容专门性的稽核检查途径审计予以规制，这会大大削弱该途径的有效性。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。六是监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。 1、规范性文件的权威性不高。除了外资金融机构管理条例是国务院通过和发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。商业银行法是立足国内银行及其业务，对外资金融机构的监管可能难于有效实现。 2、在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。 3、在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国境外金融机

23、构管理办法对海外金融机构的业务经营监管极为简单只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。此外，中国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。中国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联；对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市

24、场的透明度，以及要有良好的教育制度。 二、完善中国银行监管法制的若干思考目前，我国专门成立了银行监督管理机构中国银行业监督管理委员会，监管主体明显加强。但是，我们通过历史和现状的透析，发现中国银行监管法制仍然存在着不足和缺憾，我认为银监会今后应重点加强以下几个方面的监管法制建设： （一）法律、法规及规章的制定与废改要突出监管法制体系内部的协调和完备。一是法律、法规及规章的制定者要重视立法的整体规划。首先，一方面对近期需要制定的规范性文件进行规划；另一方面切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不利于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调、不照应，甚至冲突。

25、其次，重视对既有的法律规章不合时宜的内容及时进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于体制转轨的过程，有必要对旧的法律法规进行清理。二是监管部门针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。以前中国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。不然的话，只会增加监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。 （二）结合国情，借鉴外国立法经验，特别是那些银行监管法制行之有效的国家立法经验，使中国银行监管法制合理接纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项政策性

26、和技术性很强的活动，银行监管法制是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化、历史背境因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性和传统性，而无法学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴、活用。因此，我们应积极创造条件，主动地学习研究、借鉴国外银行监管法制的经验，特别是专门监管机构银监会，更有必要重视。 （三）正确处理放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。中国监管法制建设一直保留着由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，许多制度都有一定的滞后性。我国加入wto后，必须直接面对放松监管和改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国

27、既有的法制必须逐步适应wto有关金融服务方面的制度和规则要求，放弃过去那种体现过多行政干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的监管，这样会大大增加中国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。及时地、有计划、有步骤地健全应该监管方面的法律制度。因此，银行监管法制的废、改、立，不仅需要勇气，更需要“技术”。 （四）完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。银监会自身建设需法律进一步明确其地位和权责，把防范地方政府干预、提高银行监

28、管效率的具体措施制度化。银监会内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。银监会工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员（特别是主要负责人）对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。通过审慎有效的监管，监管工作的目的。 （五）监管制度的完善。一是完善银监会对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基

29、础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此银监会应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权。法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。二是完善银行内部控制制度及其再监管制度。银监会应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据

30、巴塞尔银行监管委员会有效监管的核心原则的建议，内部控制应从组织结构（职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序）、会计规则（对帐、控制单、定期试算等）、“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计稽核职能进行补充，以便借助内部审计稽核职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。银监会除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计稽核职能部门对监管主体工作作出报告，以便及时发出纠正通知。三是完备必要的应急措施。商业银行法规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形无足够自有资本清偿能力

31、或危险状况时的短期性应急措施的规定仍然很笼统。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取相应措施。例如： 1、禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款； 2、禁止银行将可动用支付手段参股投资等； 3、禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制； 4、禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制； 5、派驻监督人员监督银行业务等。监管法应急措施风险预警机制的规定缺少细化，对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，央行和银监会应直接进行贷款援助或由央行提供担保，以帮助解决短期困难。四是进一步健全市场退出监管制度。我国商业银行法已原则性地构建了银行破

32、产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后应加强对破产程序中的破产申请程序的监管，不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。参考资料：中华人民共和国人民银行法商业银行法（1995年5月10日人大常委会通过和2021年12月27日修正）中华人民共和国银行业监督管理法（2021年12月27日中华人民共和国主席令第11号公布）关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定（中国银行业监督管理委员会令第1号公布）我国金融法制建设的历程与展望（陈小云，中国金融1998年第12期）中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法（银发199781号）及商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法（1997年5月22日）常用票据、结算、信贷法律法规，人民法院出版社1999年版金融违法行为处罚办法（1999年2月22日国务院发布）商业银行监管比较（杨卫红，民事与建设出版社1998年版）论文百事通 第 17 页 共 17 页免责声明：图文来源于网络搜集，版权归原作者所以若侵犯了您的合法权益，请作者与本上传人联系，我们将及时更正删除。