中国环境治理公众参与的研究.docx

《中国环境治理公众参与的研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国环境治理公众参与的研究.docx（207页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第207页 共207页中国环境治理的公众参与：基于嘉兴模式的研究目录导论：中国的环境保护与环境参与 第一章 环境治理公众参与的研究 第一节：环境参与的概念和原则第二节：公众环境参与的制度框架第三节：公众环境参与的法律框架第四节：中国环境保护公众参与事业的政策发展第五节 发展中所面临的问题 第二章 嘉兴模式的实践经验第一节：嘉兴模式兴起的条件和背景第二节：嘉兴模式的内容和特点第三节：嘉兴模式的参与主体第四节：嘉兴模式运作所存在的问题第三章 浙江省各地环境保护的经验和嘉兴模式的影响第一节：浙江省环境保护的公众参与的努力第二节 ：各地

2、的经验第三节 ：浙江省各地环境保护的经验嘉兴模式的影响第四节：各地经验与嘉兴模式第四章 有关嘉兴模式的公众意见调查和分析第一节 ：嘉兴市公众参与情况的调查第二节 ：关于浙江省公众参与情况的调查第三节 ：浙江省生态状况的调查和资料分析第四节 ：综合评价第五章 推进公众参与机制的制度分析第一节：发展公众参与机制的制度障碍第二节：制度建设与利益机制的协调第三节：公众参与与民主制度的发展第四节：处理好公众参与的“六个关系”第六章 倡导公共参与的制度建设第一节：公众参与的机制第二节：公众环境参与的相关制度第三节：推进支持公众参与的保障制度第四节：培育“绿色公民”，推进公众参与机制的发展第七章 推进公众参

3、与的立法建议第一节：社会组织的能力建设第二节：政府在推进社会组织发展的措施第三节：培育社会组织发展良好的社会生态第四节：结论参考文献后记图表目录表一 从2007年到2014年期间，嘉兴市出台的环境保护公众参与规范性文件 表二：1999-2013嘉兴公众参与环境治理的主要形式 资料来源：嘉兴市环境保护局表三 舟山、岱山、嵊泗、定海、普陀等地环保社会组织表四 浙江省各市地方政府工作报告涉环保治理注意力列表（2013-2015）表五 嘉兴公众参与环境保护活动方式、意愿和次数 表六 公众参与环保公益活动及环境保护的原因、动机 表七 公众应参与到政府环境行政管理的阶段及在环保中的工作 表八 政府与公众关

4、系及环保志愿者组织存在的问题 表九 浙江省五市生态环境质量公众满意度年度情况的横向比较表十 浙江省五市生态环境质量公众满意度排名年度情况的横向比较表十一 浙江省五市生态环境质量公众满意度得分情况的动态变化图一 嘉兴市区域划分 P38，表格来源：图二 嘉兴市嘉兴市6个区（x轴）在2011年（深绿色）和2012年（浅绿色） 酸雨率（%，y轴）P39，数据来源：嘉兴市2012年环境状况公报，可于检索。图三 “嘉兴模式”主要参与者。图四 公众参与环境保护的时间总体情况 图五 五市公众参与环境保护的时间 图六 五市公众参加环保活动的最主要原因 图七 受访者较倾向于参加的环保活动 图八 企业违法排污时，受

5、访者可能采取的行为。图九 环保部门不作为时，受访者可能采取的行为 图十 受访者认为民间环保组织目前存在的问题，图十一 公众对目前民间环保组织的活动的评价 图十二 您认为政府对公众参与环境保护支持吗图十三 在推动公众参与的环境保护方面，公众最希望政府做什么？附录导论：中国的环境保护与环境参与 加强生态环境保护，努力实现经济发展与人口、资源、环境相协调的全面协调可持续发展是我国现阶段发展的基本方向 张通. 加快“两型社会”建设 促进湖北环保创新J. 环境保护,2011,Z1:20-22.。改革开放四十年来，中国社会经济的迅速发展与环境问题日益严重的矛盾也不断加剧。这种严峻的态势促使政府，从90年代

6、起不断强化环境污染的治理和管理。近十年来，中央政府要求各地政府确立“环保目标责任制”和“城市环境污染综合治理定量考核”等制度，建立起“排污申报登记”、“排污收费”、“环保目标责任制”、限期治理”、“集中控制”等制度，采取“关、停、并、转、迁”措施，注重解决群众反映强烈的城市水、大气、噪声和固体废弃物污染等“四害”问题。与此同时，各地政府也大力鼓励社会各界对生态环境基础建设的投入和环保能力的建设，借助市场化融资、专业化运营、社会化监管等手段，促使生态建设和水污染防治工作逐步实现“三个转移”的目标，即污染防治由末端治理向源头治理转移、由点源治理向集中治理转移、由单纯治理向社会化综合防治转移。在具体

7、的政策行动中，近年来政府和企业在环境方面的投入日益增多，技术条件也有很大的改善。在江浙等经济发达地区，许多城市已建成覆盖全市的城镇污水处理厂、污水收集管网，建设乡镇的集污支管网，推进农村新建污水处理设施进度，尤其在城乡生活垃圾无害化处理工程和危险废物处理工程建设均有显著的推进。此外，在加速新型工业化的过程中强化技术改造和创新，支持发展节能环保产业和循环经济，使生态环境建设不断取得新成效、新发展。通过这些政府管理和环境监管工作,逐渐地改变“环境保护滞后于经济发展”的状况，把以往采取行政手段为主的途径来保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题 铁燕. 中国环境管理体制改革

8、研究D.武汉大学,2010.。这就逐渐形成了“党委主导、政府负责、部门联动、公众参与”的新格局，有助于缓解由管理机制缺失、环保能力滞后等各问题所形成的矛盾。当然，环境治理不仅仅是政府的责任，也是社会全体公民和各类社会组织所应承担的义务。加强环境保护是保障公众安全健康的生活和工作环境的基本要求。这一要求包含两方面基本内容。首先是处理好人与自然的关系，保护我们赖以生存的作为我们人类生活的家园地球，保护人的生存权利，保护生物、物种多样性，以确保地球上的生物链的维护和人们食品的供给。这些保护活动对于我们人类的代际延续十分重要。正如维丝在对后代的公平一书中提到：“在任何时候，每一代既是受后代委托而保管地

9、球的保管人或受托人，也是这种行为结果的受益人。这就赋予我们保护地球的责任，以及某种利用地球的权利。 Weiss, EB .1990.In fairness to future generations.Environment 32(3) :6-31. Ipswich :Academic Search Premier.”其次，环境保护活动不仅涉及到人类社会的总体利益，也与人民群众的日常生活息息相关。能“喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物”，这是人们能够在良好的生态环境中生活生产的最基本条件或要求 蒋洪强,张静,张伟. 以技术创新推动环保产业发展的思路与建议J. 环境保护,2015,08:

10、36-39.。公众想要有良好的生活环境和条件，就必须承担起相应的社会责任。正如科尔曼所说，“要想成功地建立生态社会，或实现某些有益于环境的改良，（公众）必须拥有权力去影响公共政策，影响政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，它们会赋予全体人以权利，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中” 丹尼尔A科尔曼美.生态政治:建设一个绿色社会M.梅俊杰译,上海译文出版社,2002.朱谦.环境民主权利构造的价值分析及其路径选择C./2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.2007:465-473.张昭庆. 环境保护的权利与权力配置J

11、. 山东社会科学,2011,06:164-166.。在生活中，我们可以直观地感受到环境利益是直接影响到广大民众的切实利益的。当然环境引发的矛盾不仅仅是人和自然的矛盾，也是人与人之间、社会组织之间、社会主体之间的矛盾，需要社会各界的共同介入和参与。这使环境治理不仅仅是政府行政问题也是社会管理的问题，如果处理不好就会形成群众事件，危及社会和谐稳定。近年来，我国各地环境群体性事件集中爆发，造成的社会影响也日益显著。举例来说，自2007年厦门PX项目以来，类似事件也先后在大连、宁波、昆明、茂名等地出现 金煜.各地环境群体事件频发 多地政府出招化解.新京报. EB/OL.王昆婷. 若无井然程序，岂能黑白

12、分明？N. 中国环境报,2014-09-24005.。因此正确认识目前环境群体性事件的特征，才是有效应对这类事件的前提与基础。2014年4-5月间在杭州余杭发生的民众抗议建造九峰垃圾焚烧厂的冲突事件。引发抗议行为的动机非常复杂，有的是因为利益群体间的冲突，有的是因为管理不到位，也有的是因为信息公开方面的问题。无论基于何种原因，要解决这些问题的一个基本途径是大力推进公众参与环境治理的实践。环境治理需要有专家和管理部门的介入，但同时也需要公众的主动参与，公众参与可以迫使相关机构在环境问题上采取积极的行动。例如兰州自来水苯含量超标所引发的群体事件揭示了地方政府在环境信息披露方面所存在的问题，从而维护

13、了公众利益和公共安全 李丹丹.兰州在自来水苯超标18小时后公布信息遭疑. 新京报. EB/OL.。同时，公众参与也能形成社会压力，它也有利于社会公众对于环境压力做出理性的反应。在一些环境群体性事件中其诱因并不一定是公众直接的“权利受损”，而是出于公众对不确定风险的抗拒，公众对风险的认知会受到非理性心理因素的影响 陈海嵩. 环境保护权利话语的反思兼论中国环境法的转型J. 法商研究,2015,02:83-92.，或出现“反应过度”的现象而形成集体行动。因此，我们不能简单的停留在“企业侵害公民权益政府放任不管公民集体抗争”的传统认识中，在二元对立的“侵权/维权”模式中来应对环境问题，而可以通过鼓励公

14、众的决策参与和事前参与来缓解社会风险。因此，尽管公众参与并不能确保具体的环境问题和与环境相关的争议能得到圆满的解决，因为许多问题的解决需要有相应的条件和时机，但公众参与可以监管环境问题，防范风险事件的发生，并通过建立有效沟通的渠道来寻找最优的解决办法。公众参与环境治理有助于将问题的负面影响降低到最低程度，并将损失最小化，也有助于帮助生活在相关环境中的居民自己选择经济水平和环境质量的平衡点 张娟娟,杨历敬. 程序正义与环境民主J. 安阳工学院学报,2007,02:22-26. 周杰. 环境影响评价制度中公共利益与个人利益的冲突及衡量J. 南京大学法律评论,2011,01:79-93.。建立平等对

15、话的机制，使社会各方共同寻找问题的解决办法，为这些问题的解决提供了条件、渠道、途径和可能性，也有利于缓解问题，从而避免各方由于追求自我利益而导致的冲突。为了推进公众参与，我们需要学习国内外的经验。对于相关问题展开研究和比较，探索公众参与的途径和方法，发展出环境治理的公众参与理论。要采用相应的理论分析框架来加深对于问题的认识，包括运用绿色正义理论，从程序正义、地理正义、社会正义等理论来分析实践问题，同时环境保护的公众参与不仅仅是一个法律和政府行为层面的问题，还要有相应社会机制的保障和实施。这些机制要能够确保公民的知悉权、建言权和救济权 金煜.各地环境群体事件频发 多地政府出招化解.新京报. EB

16、/OL.。发表他们的意见维护自身的利益，而不是去堵高速公路，堵政府门。此外，在政策实践中严格实施生态环境功能区规划，建立生态补偿机制，完善环保信用评价、绿色信贷等机制，还要注重规划衔接审核制度，完善规划审批程序。这些制度的执行都要有公众参与的社会基础，因此在推进环境保护的各项制度中，公众参与制度是其中最为核心的制度。环境保护的公共参与制度是建立在人们所具有的环境权利的基础上的。这一制度的建立和发展需要具有以下五个前提。首先是通过立法来赋予公民环境权利。公众有责任和义务参与环境保护的活动，根据萨克斯的“环境公共财产论”，环境是全体国民的共有资源，不是个人或利益集团的财产。因而环境资源保护活动要具

17、有民主性使公众能够对这一公共财产进行保护 Sax, J. L. 1970. The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law:Effective JudicialIntervention. Michigan Law Review 68 (3): 471-566.。没有相应的授权，公众参与的机率十分有限并且在许多情况下都是无效的。要使公众能够履行这一责任和义务就需要有法律的授权和保护。在此，一些研究者借鉴国际通行做法基础上，提为了确保公众的环境知情权、环境决策参与权和环境自卫权，就要建立和完善公众参与环境保护制度设计，完善公众的环境索赔权和诉讼

18、权 王芳. 公众参与环境保护理论与实践D.西南交通大学,2008.。作为这些要求的法律基础，2015年，国家环保部颁布的环境保护公众参与办法，可以为公众参与环保事业提供法律的保障。其次是信息公开。公众参与公共事物的前提是公众知情，而公众知情的一个重要途径是政府信息的公开 李艳芳. 论公众参与环境影响评价中的信息公开制度J. 江海学刊,2004,01:126-132.。环境保护是一项技术性较强的综合性社会运动，需要相应的技术知识的运用和技术手段的采用 徐云,曹凤中. 对环境信息公开与公众参与的思考J. 中国环境管理,2011,04:5-9.。而健全的环境信息公开制度是公众环境影响知情权的保障。特

19、别是在处理涉及公众安全的环境突发事件时，透明、公开、公正的政府信息是政府与公众之进行桥梁搭建的前提保障 徐云飞. 规划环评中公众参与有效性案例研究J. 中国环境管理干部学院学报,2011,04:15-17.韦冉. 政府环境责任初探J. 山东行政学院学报,2012,05:116-119.，有利于平等协商机制的建立，也有利于公众知晓涉及自身权益的相关情况。因此，公众参与环境保护的行动需要有信息公开制度作为保障。 第三，社会组织间的合作。朱谦认为，在环境民主权利缺失的社会中，社会不同群体之间存在的环境利益冲突很可能会导致社会出现社会秩序混乱 朱谦.环境民主权利构造的价值分析及其路径选择C./2007

20、年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.2007:465-473.。在高度分工和利益多元的现代社会中，公众参与可以以个体公民的形式直接参与，也可以通过社会组织参与。在此，社会组织就成为公民参与环境决策的桥梁和平台。环保NGO可以通过与大众媒介的联手来建构公共领域，从而使社会组织在以媒体为渠道与政府进行沟通时能发挥积极的作用。例如曾繁旭认为，环境NGO可以在市场与政治之间寻求平衡，通过成为社会关注的焦点议题来形成 曾繁旭. NGO媒体策略与空间拓展以绿色和平建构“金光集团云南毁林”议题为个案J. 开放时代,2006,06:22-42.。公众将自己的议题与媒体需求相连接以加强自身进行议程设置的能

21、力，以便在广泛地社会背景中展现出议题的意义。郭小平则将风险管理也纳入考虑范围，倡导环境NGO寻求媒介的支持，提高环境风险的意识和自身的社会能见度。它可以强化公众的环境利益诉求，尤其是弱势群体的环境利益诉求要充分吸纳到政府治理的考虑之中。第四，政府的积极鼓励。民众自发的去进行环境保护的能力是有限的，必须与政府的需求相结合。这种结合对于政府的社会管理也意义重大，环境资源具有公共性物品的特征，不可能通过市场机制自发地解决 朱谦.环境民主权利构造的价值分析及其路径选择C./2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.2007:465-473.，需要政府的治理行动。但政府有时也会失灵，尤其是在涉及

22、复杂的利益关系的环境决策过程中 张昭庆. 环境保护的权利与权力配置J. 山东社会科学,2011,06:164-166.。公众的力量的介入可以矫正正政府决策存在的各种缺陷，对政府进行科学决策具有重大意义。对此余超文强调公民参与政府决策对政府决策的科学性、民主性、透明性、责任性提出了新的要求，可以促使政府在进行决策时要采用科学的工具和民主的手法，充分听取民众意见，经得起民众的考验 余超文. 公民参与政府决策的逻辑必然与现实对接以广州番禺垃圾焚烧发电厂建设项目为视角J. 行政与法,2011,03:13-17.。第五，民主的本质。必须指出，这些公众环境参与的实践对中国社会走向民主化的发展也具有实际的意

23、义。公众参与是民主政治的本质特征和根本要求，体现出环境立法中的民主参与精神。路易斯亨金在权利的时代中指出的：“人民授给政府为履行职能所必需的权力，同时，人民，或者每个人都保留了政府必须尊重的权利。权利观念意味着对政府及人民代表的限制。” 路易斯亨金美.权利的时代M.社会科学文献出版社,2005.如果公众权利不能成为政府权力的有效制约和矫正手段，就会致使政治权力无限蔓延和膨胀，导致政府乱用职权 张昭庆. 环境保护的权利与权力配置J. 山东社会科学,2011,06:164-166.。环境的公众参与所体现的正是民主政治的公平、自由、参与的特质，这既是个人的私益也是社会公众公益的体现 白利萍. 完善环

24、境公众参与的基本途径厦门PX事件的法律思考J. 经济研究导刊,2009,18:203-204.。鼓励公众进行环境参与也为中国民主制度的发展提供了新途径。基于环境民主的公共性特质，一个国家的民主发育进程最有可能表达于环境保护领域，在此意义上公众参与环境保护是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，是公众维持自身生存休戚相关的环境品质的改善而享有的权利 向佐群,唐敏. 论环境保护中的公众参与J. 云南行政学院学报,2007,02:138-141.。公众参与环境保护是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，是与公众自身生存休戚相关的环境品质的改善而享有的权利。随着我国开放程度的提高、市场经济的发展、民主意识

25、的觉醒、传媒人对新闻专业主义的追求的提高，在环境保护等具有公共性特征的问题上，公众环境保护参与决策制定也更为民主化和科学化，促使决策项目的准确、客观执行，也可以平衡因环境问题而引发的各种利益冲突，并增强政府决策和管理的公开性、透明度。这些努力使政府的决策和管理更符合民心、民意，并且能够反映出实际的情况，使得群众有渠道反映自身合法权益，减少民众和政府之间的摩擦，建立良好的官民联系。大众媒介越来越倾向于能够表达公众的声音，舆论可以促使决策项目执行的准确和客观性，平衡因环境问题而引发的各种利益冲突 张建伟. 论环境信息公开J. 河南社会科学,2005,02:29-32.，并可以增强政府决策和管理的公

26、开性、透明度，使政府的决策和管理更符合民心、民意和反映实际情况 蔡守秋.环境法学教程M.北京:科学出版社,2003. 陈丰良. 浅议我国环境信息公开制度A. .当代法学论坛（2007年第3辑）C.:,2007:2.。要大力推进环境民主，各地方在公众参与环境治理方面都有很多尝试。目前，浙江省环境保护部门正在大力推进“嘉兴模式”，并计划在浙江11个城市推广，其中杭州、温州、台州、宁波等地已经陆续开始加强信息公开和公众参与的制度建设。嘉兴经验采用社会组织作为一个广阔的公众平台，通过将公众个人力量凝结为有号召力的组织影响，形成强烈的呼声来引起政府的关注，为问题解决提供着力点，也为公众参与提供了更强大的

27、阵营，在更宽泛的社会空间中拓展环保议题，从而成为环境保护领域中一只不可或缺的社会力量 蒋惠琴. 环境非政府组织:公众参与环境保护的有效形式J. 学会,2008,10:16-20.。这些实践经验的研究提升和推广有利于建立有效沟通的协商机制，缓解官与民的矛盾、冲突，增进政府与公众间的沟通互动，从而将对立面逐渐变成合作方。本研究聚焦在浙江嘉兴市公众参与环境治理实践经验的讨论上，在嘉兴，当地政府与社会组织积极合作，构建了政府、媒体、企业、公众和专家在同一个平台上协商的机制。嘉兴市的经验在如何强化政府组织与非政府组织的互动以及公民如何进行环境参与方面具有重要的作用。这些经验对于我们的机制建设有着重要的启

28、发，有助于扩大公众参与范围并加大公众参与力度。这些思路都为我们进一步提高公众参与环境治理提供了有效的指导。当然，这一讨论也涉及嘉兴市实践所面临的各种问题，例如目前的公众参与基本都由政府主导并推进，缺乏民间自发、主动性的参与机制，而环保事业的建设更需要的是公众主动参与，将个体视为责任主体，而不是被动引导参与环境事业。对于这些问题的讨论，使我们可以更加明晰对公众参与环境治理问题的理解，为我们提供宏大丰富的研究背景和实践经验。第一章：环境治理公众参与的理论研究 第一节：环境参与的概念和原则在近一个世纪以来，在工业化和城市化的重压下我们所面临的生活生产的环境日益恶化，使得我们的生存环境状况岌岌可危。联

29、合国开发计划署在2011年人类发展报告中明确提出，环境恶化趋势严重影响全球贫困人口的发展。例如 20世纪40年代，洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本水俣事件等“公害事件”层出不穷 高松鹤.美国洛杉矶烟雾事件.成都商报. EB/OL. 王乃仙.伦敦烟雾事件.中国气象报社. EB/OL.自然之友.日本水俣病事件.中国环境报第8版. EB/OL.，20世纪60年代以后的工业化发展使得环境污染加重。这使公众开始重视、支持对于环境可持续发展问题的讨论，并逐渐参与到环境保护与治理中。人们对于环境保护的呼声日益加强，在联合国千年计划中，“确保环境的可持续能力”是人类社会在新世纪中要达成的八项目标之一。

30、解决日益恶化的全球环境问题不仅需要各国政府的共同努力，也需要社会公众的共同参与。早在1962年，R卡逊寂静的春天的发表掀起了美国环境保护意识的浪潮 蕾切尔卡逊（美）.寂静的春天M.北京理工大学出版社.2015.。魏伊丝的未来世代的公正：国际法、共同遗产、世代间公平一书从信托和公平理论入手，使人们从时间的视角认识了公民的环境权利和义务 爱迪B魏伊丝（美）.未来世代的公正：国际法、共同遗产、世代间公平M,汪劲等,译.北京:法律出版社,2000.。政府立法、政策制定和国际条约的制约随之出现。1972年6月5日，联合国人类环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开，期间举办了有1000多人参加的非政府组织论坛会议

31、，通过了人类环境宣言，提出了环保公众参与的理念并形成全球污染防治的共识。这是在公众参与推动下各国政府首脑在环境保护方面上的第一次高潮。回溯全球范围内的环境保护运动的发展进程， 1992年6月联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢举行。会议期间举办的非政府组织论坛拥有165个国家的17000人注册、3万多人集会。会议指出实现可持续发展的先决条件之一是公众的广泛参与决策。该宣言宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在相关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供

32、资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”在2002年8月在南非的约翰内斯堡召开的联合国可持续发展首脑会议上，会议宣言承诺：“我们认为可持续发展需要长远的眼光和各个层面广泛地参与政策制定、决策和执行。”诚然，这些法令法规（或条约）的执行力度或履行的有效性不仅取决于政府的指导性意见和立法，更取决于民众的环境意识和自觉行动，以及对于环境政策执行的有效监督制约机制。因此，在各种国际组织（联合国、世界银行和欧盟）有关环境可持续发展的报告中，都常常把公众参与环境决策的能力和体制的准入性作为解决环境问题的基本途径。在公众参与环境治理的社会运动实践中，197

33、0年4月22日在美国举行的“地球日”游行活动，是历史上规模最大、影响最广的一次环境保护方面的群众集会，引发了人们对环境问题的极大关注。这些不断成长的民众的环境意识也不可避免地会反映到学术研究中。这些学者提出“环境公共财产论”、“环境公共信托论”和“公民环境权理论”，强调公众参与在环境保护和环境治理中所具有的独特作用。为了对环境民主问题展开理论探讨，我们必须奠定相关的概念和理论基础。在此，Bennett和Bennett强调公众参与所具有的目的性，也谈到参与的程度与赋权密切相关 Bennett, S. E, and L. L. M. Bennett. 1986. Political partici

34、pation. Annual Review of Political Science 1: 157-204.。“公众参与”意味着公众参与咨询负责政策发展组织的日程安排、决定、政策制定的相关过程 Rowe, G. and L. J. Frewer. 2004. Evaluating Public-Participation Exercises: A Research Agenda. Science, Technology & Human Values 29 (4): 512-556.。由于公众参与意味着一个由非政府参与者参与决策的过程而不仅仅是一个政府决策过程，非政府参与者需要拥有一定的话语权或

35、者能对决策过程发生影响 Newig, J., A. Adzersen., E. Challies., O. Fritsch. and N. Jager. 2013. Comparative analysis of public environmental decision-making processes a variable-based analytical scheme. INFU Discussion Paper 37(13).。正如Voss所说，“公众参与的原则就是让那些受到决定影响的人拥有参与和影响决定的权力。” Voss, H. 2013. Public Participation

36、 in the UK. Workshop of the EU-China Environmental Governance Programme. Hangzhou.同时，在界定“公众参与”这一概念对“公众”一词可以指一切非政府的公民个体或公民团体行为者，并不能等同于“公民”概念，因为在环境保护等公共活动中，“公众”也包括那些并不具有公民资格的人群（如外国人、无国籍人），也包括企业和其他社会组织。此外，专家也是环境保护公众参与的重要主体。我国在环境保护工作中十分重视专家的作用以及在环境领域中具有一定的“超前性”的智囊机构。他们可以为决策者提供有预见性的信息 王英津. 论智囊机构的现代角色及其在我

37、国的发展J. 理论探讨,2003,06:85-87.。但是这些机构或专家在政府或规划中进行决策评议的过程中并不属于“公众”的范畴，因为正如王锡锌谈到这些专家可以是成为政府决策的“技术工具” 王锡锌. 我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服以美国联邦咨询委员会法为借鉴J. 法商研究,2007,02:113-121.。因此，在环境公众参与主体中公众资格的取得应符合以下三个条件，即：不属于环境项目的决策者或许可者、与环境事务有利益关系或的组织，而要具有完全行为能力的人。公众参与机制是指以保障公民环境权为目的的一系列成体系的法律制度的总称 刘若亚. 论环境法中公众参与机制的完善J. 法制与社会,200

38、8,06:36-37.。在此问题上，有学者认为环境公众参与制度是指在环境保护领域里公民有权依法通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的环境立法、环境决策和环境管理等活动 孟庆垒. 环境责任论兼谈环境法的核心问题M.法律出版社,2014.。举例来说，李明认为环境公众参与是确保社会公众有效参与环境保护、环境管理、环境决策的保障体系，是国家环境管理部门听取公众意见，环境行为获得公众认可的环境保护制度的总称 李明. 浅谈环境法的公众参与制度J. 法制与社会,2014,07:51-52.。姚钰清则认为它是法人以及自然人或者其他的组织参加的各个制度的总称 姚钰清. 浅析我国环境保护中的公众参与制度J.

39、 资源节约与环保,2014,01:134.。程宇航认为这一制度指的是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度 程宇航. 发达国家公众参与环境保护制度J. 老区建设,2011,21:56-59.。在这些界定的基础上，我们可以进而讨论公众参与的一般原则。这些原则涉及环境民主、环境正义、环境法治等内容。其具体的内容包括：(1)公民作为环境权的享有者，有权参与国家环境管理的预测和决策过程 (2)参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程。(3)参与环境科学技术的研究、示范和推广等。(4)组成环境保护团体，参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为。(5)参与环境纠纷的

40、调解 刘洪涛. 国外环境保护公众参与和社会监督法规现状、特征及其作用研究J. 环境科学与管理,2014,12:25-28.瞿年生. 论我国环境侵权的司法救济J. 知识经济,2010,24:24.。公众参与的积极效应可以从以下几个方面得以表达：首先，公众参与是联系集体环境权与个人环境权的纽带。这些权利包括:(1)公民作为环境权的享有者，有权参与国家环境管理的预测和决策过程，即参与国家国民经济和社会发展计划以及各种环境规划的制定，参与环境管理机关的管理活动。(2)参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程。(3)参与环境科学技术的研究、示范和推广等。(4)组成环境保护团体，参与环境保护的宣

41、传教育和实施公益性环境保护行为。(5)参与环境纠纷的调解。 崔令之. 环保法基本原则之公众参与原则J. 湖南科技大学学报(社会科学版),2004,04:31-34.环境参与的功能可以分成三大类。第一类是信息分享，即利益相关者有大量的共同目标；第二类是保证合作，尽管利益相关者有共识当然也会有分歧；第三类是规范行为，利益相关者的大部分目标都不一致，只能采取强制或处罚措施 Newig, J., A. Adzersen., E. Challies., O. Fritsch. and N. Jager. 2013. Comparative analysis of public environmental

42、 decision-making processes a variable-based analytical scheme. INFU Discussion Paper 37(13).。使各种利益集团能够充分表达不同的利益诉求，寻求利益共存或利益妥协的方式和途径 朱宁. 试论环境法中的公众参与权J. 甘肃政法成人教育学院学报,2004,03:103-105.。Newing也列举了公众参与的12个不同的目标：授权或培养公众能力、提高合法性或取得群众支持、有效完成实质性目标、保护环境、提高决策效率、省时省力、处理纠纷、搜集信息、提高决策的群众认可度、遵循法律要求和道德义务等。其次，公众参与是对国家

43、环境管理活动实施监督的有效途径。公众参与的方式可以防范公共权力机构为自身利益而忽视公共利益，有效避免因行政机关的违法或不当行为引起的环境污染和破坏，防止因行政主体权力竞争而导致公共利益受到损害 崔令之. 环保法基本原则之公众参与原则J. 湖南科技大学学报(社会科学版),2004,04:31-34.吕忠梅. 再论公民环境权J. 法学研究,2000,06:129-139.。除了环境决策过程的公众参与外，公众在环境执法过程的参与也十分重要。环境执法和环境执法监督也是公众参与的重要领域，它有助于提高行政执法效率，减少行政执法成本，形成良好的环境执法氛围。指因环境公共利益受到侵害，公众对侵权人提起的环境

44、公益诉讼。这就要求公众参与环境保护的全过程。包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与等阶段 王兆平. 环境公众参与权的法律保障机制研究D.武汉大学,2011.。预案参与指公众在环境法规、政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与。它要求环境政府部门在制定环境法规、政策、规划时要征询公众意见 卓光俊. 我国环境保护中的公众参与制度研究D.重庆大学,2012.；同时环境影响评价报告书在报批前，也要征求有关单位、专家和公众意见。过程参与指公众对环境政策规划实施过程中的监督性参与。末端参与包括公众有权参与“三同时”和限期治理的评估验收，有权对环境污染和生态破坏行为进行举报、投诉。行为参与则是指个人

45、采取的环境友好的行为，包括绿色出行、绿色采购、绿色消费、垃圾分类、循环使用废气物和节能、节材、节水等行为或活动。我们每个人必须意识到自己既是环境的消费者，也是环境恶化的成本支付者，养成良好的环保习惯，积极、主动、自觉地参与到生活、生产中的个人环保行动中。公众的绿色消费行为会影响到企业的行为，形成与之相应的“绿色经营”和“清洁生产”理念 陈立琴,张敏生,胡云江. 论公众参与环境保护制度的建设与完善J. 浙江林学院学报,2002,02:63-67.。第三，公众参与为推进环境保护事业提供了驱动力。在此，许多研究者从不同的角度讨论了影响公共参与的一些因素。举例来说，Dasgupta和Wheeler通过

46、研究发现，公民环境污染投诉率与其愿意为环境改善所做的付出成正比关系，与其所受有害污染程度成正比关系 Dasgupta, S. and D. Wheeler.1997. Citizen complaints as environmental indicators:evidence from China .Washington, DC: World Bank.。Brettell认为环境意识是影响公众参与水平的重要因素，环境污染水平在全部影响因素中最突出 Brettell, A. 2003. The Politics of Public Participation and the Emergence of Environmental ProtoMovements in China. Doctor diss., University of Maryland, College Park.。Kent Liere和Riley Dunlap则审视了个人社会背景对其环保行为的影响。他们运用年龄、社会等级、居住地、政治倾向和性别作为五个解释变量，考察他们与环境关注度的相关性，表明年轻人比老年人更关注环境质量；社会等级高低与关注度呈正相关；城市居民比乡村居民更关注；自由激进倾向比保守的人更关注；女性比男性对环境更为关注 Van Lie