社会管理创新的法治保障体系构建_施展.docx

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1、 第 13卷第3期 2 0 1 3年 9月 南通纺织职业技术学院学报 C综合版 ） Journal of Nantong Textile Vocational Technology College Vol.l3,N .3 Sep. 2 0 13 社会管理创新的法治保障体系构建 施 展 (南通市委党校，南通 226007) 摘要： 法治保障体系构建对于加强和创新社会管理意义重大。，法治保障体系主要由立法、执法、司法 和守法 4方面构成。构建社会管理创新法治保障体系的途径主要包括：强化法治理念，进一步夯实思想基 础；完善相关法律制度建设；创新法律实现手段等 同时，构建社会管理创新法治保障体系还要求

2、法律保 障体系本身要立足于社会管理现实、要有前瞻性、要有利于维护社会稳定和法治政府建设。 关键 词：社 会 管 理 创 新 ； 法 治 保 障 体 系 ； 法 治 政 府 中图分类号： D921;C91 文献标志码 ： A 文章编号： 1671-6191C2013； )03-0077-06 在建设社会主义法治国家的历史背景下展开的社会管理创新，不能脱离法治语境。杨建顺认为 “ 当代社 会管理的创新始终要求加强法治建设，唯有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进 社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益 ” 1】 。贾宇指出 “ 做到依法行政、依法办事，在中国共 产党

3、的领导下，建成法治国家，就是最大的社会管理创新社会管理创新必须建立在公平正义和法治的基 础上。只有在法治框架内完成的社会管理创新才是真正的创新，才会有持久的生命力。同时创新社会管理模 式必须将法律当作解决社会矛盾的基本手段，让法治为社会管理创新提供价值指引和制度保障。 1法治保障对社会管理创新的重要性 1.1社会管理创新的法治保障是化解社会矛盾的迫切需要 当前是我国社会转型期、经济发展黄金期，也是社会矛盾高发期。社会矛盾和冲突日益增加，公民对 土地征用、城市拆迀补偿、国企改制等诸多社会问题不满，社会积怨越来越深。尽管全国各地对维稳工作 投入了大量的人力物力，但社会矛盾和社会冲突依然呈现井喷之势

4、。为此，各地纷纷探索纠纷解决机制， 以化解矛盾维护稳定。但不少解决办法治标不治本，甚至危害极大。例如，社会管理实行维稳工作 “ 一票否 决 ” 和 “ 零指标 ” 的考核标准，要求 “ 把一切矛盾消灭在萌芽状态 ” 、 “ 把矛盾解决在基层 ” ，严禁上交 矛 盾 。 当 基层政府无力解决时，只好采用各种高压手段，以求尽快平息事端，得一时太平，造成社会问题不断积累； 同时，现有的矛盾纠纷解决机制不能有效发挥作用，仅仅依靠道德规范和约定俗成的习惯而不是社会规 则、法则来调整相互之间的关系，这终宄不是长久之计。甚至在司法领域，也出现了挑战社会正义底线的 现象。如以 “ 创新 ” 的名义施行的 “

5、调解优先 ” 、无原则的 “ 刑事和解 ” 、 “ 鼓励当事人撤诉 ” 、 “ 服务 地 方 发 展 大 局 ” 等。种种现实最终只能 是鼓励违法行为，打击守法积极性，损害司法权威，造成社会更不稳定，增加社 收稿日期： 2013-06-17 作者简介：施展 （ 1979-； ),男，江苏南通人 .南通市委党校教师，研究方向为中国法制 建设。 基金项目：南通市 2012年度经济与社会发展热点问题研宄课题 C编号 B-12-03)。 78 南通纺织职业技术学院学报（综合版） 2013年 解决利益失衡与社会公正问题，从源头上预防和减少社会矛盾的发生 Q 高度重视法治在整合和消解社 会矛盾中的作用，不

6、仅要建立多元纠纷解决机制，更要确立规则意识，依法化解纠纷。 着眼于社会矛盾 的预防体系建设，完善政府决策和监督机制，构建公平公正的公共服务体系，畅通利益诉求表达机制，使 各种社会主体的意志得到切实尊重，合法权利得到应有的 肯定和保护，贡献得到承认和回报，付出和损失 获得相应的补偿，以法治保障现代社会的公平与正义。 1.2社会管理创新的法治保障是实现社会公平正义的重要基础 社会管理，公正为基。公平正义是法治理念之灵魂所在，是社会管理创新必须坚持的价值追求。只有 让社会每个成员都能看到公平正义，社会才会稳定。要努力实现社会成员之间的权利公平、机会公平、过 程（规则 ） 公开和结果（分配 ） 公平，

7、要注重维护好底线公平，并在发展的基础上逐步实现实质公平，来保障 公民权利。依法创新社会管理就是要妥善协调社会各方面的利益关系，依法逐步建立以权利公平、机会公 平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平体系，切实保障人民的经济、政治、文化、社会权益，真正让 社会管理法治化的成果惠及广大百姓。建立一套公正、公平的利益表达机制，使得不同地位、不同阶层的 社会群体特别是困难群体的社会权利能够通过多层次、多渠道的协商路径得以实现，建立社会冲突回应 机制，努力化解社会矛盾，把社会舆情纳入制度化、法制化的渠道，提高抵御和化解各种突发事件的能力 Q 1.3社会管理创新的法治保障是社会管理创新深入持久开展的重要

8、保障 社会管理的核心是对人的服务和管理。随着我国社会转型的深化，社会矛盾和社会冲突日益増加， 当前以维稳为中心的社会管理模式难以应对复杂的社会形势。这就需要改革传统的社会管理模式，加 快建设法治社会。社会管理创新必须依靠法律法规作为保障，使管理创新工作不断得到推进。同时，社 会管理创新的手段、成果也必须通过制定成法律法规体现出来，形成长期有效的机制、模式，否则创新 工作不能持久。加强法治建设对于社会管理创新具有十分重要的意义，具体来说体现在： 有利于规 范行政行为，加快法治政府建设。 有利于探索建立公众参与社会管理新模式。 有利于解决社会管 理工作出现的突出问题。 有利于规范社会主体行为，从而

9、构建良好的社会秩序。 2社会管理创新法治保障体系的主要内容 社会管理创新法治保障的重要任务就是要采取积极措施，创新制度机制，切实保障法律的有效实施， 形成 “ 法治秩序基本建立、公民权利有效保障、公权机关依法办事、人民群众安居乐业 ” 的良好局面。 2.1 立法 “ 良法 ” 是社会管理创新法治保障的前提和基础 。一 方面，社会管理创新深入、有序、健康推进必须依 赖相关法律制度的保障。 在创新过程中所产生的好的模式、做法，也需要通过法律的形式得以确立并固定 下来。另一方面，相关法律制度也可为社会管理创新提供合法性依据。具体说来包括： 1) 对社会管理创新进行整体立法。中国特色社会主义法律体系已

10、经形成，但其中关于社会方面的法 律只有 16部，这与十八大提出的 “ 五位一体 ” 总体部署不相适应。下列立法迫在眉睫 : 不动产征用法。解 决城市房屋拆迁和农村土地征收的问题。 申诉法。将现在游离在法律渠道之外的案件纳入法治的轨道， 使得各类信访案件能够通过申诉程序加以解决。 司法救助法。对生活、住房、医疗等有困难的群众实施 第 3期 施展：社会管理创新的法治保障体系构建 79 4丨完善程序立法。法治中国需要对行政权力的行使进行规范，为行政权力制定最低的程序标准。社会 管理创新的目标是法治，法治的现实体现就是程序。立法应该对行政程序的合法性、程序的合理性、程序 的 公正性作出明确规定，并且需

11、要对如何审查行政程序进行明确规定。 2.2执法 行政机关是社会管理的重要主体。行政执法过程中能否严格按照法定权限和程序行驶权力、履行职 责，推进政府社会管理创新，创建社会管理创新的常态化机制是关键环节。 1) 推进依法决策。要进一步完善各级党委政府议事决策机制，建立健全政府法律顾问制度，完善利益 表达和平衡机制，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的必经 程序，并严格落实决策跟踪反馈和责任追宄制度，实现决策的科学化、民主化、法制化。全面实施重大决 策、重大项目听证对话与风险评估，着力增强评估的群众性、科学性和权威性，确保评估结果的严格运用。 2) 严格依法行

12、政。坚持立 “ 新法 ” 与改 “ 旧法 ” 并重，对不符合市场经济社会发展要求，与上位法相抵 触、不一致，或者相互之间不协调的规范性文件，及时修改或者废止。严格实行规范性文件合法性审查、备 案登记等制度，不断深化行政审批制度改革。健全重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报和政务信息 查询等制度，完善行政权力网上公开透明运行机制。进一步深入研宄解决依法行政面临的突出问题，善于 运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定 ，为基本现代化建设提供强有力法治保障和良好的法治环境。 3) 提升执法水平 围绕社会管理创新，从队伍建设、体制和机制等方面入手，全面落实行政执法人员 全员培训制度，进一步规范行

13、政执法主体、权限和行政执法行为。推行 “ 柔性执法 ” ，注重公民财产权的保 护，扩大教育量、缩小对立面，实现法律效果与社会效果的有机统一。确立分类分步执法模式，对可能危及 公共安全、公众健康、生态环境等的违法行为，加大执法力度，提高执法效能，避免执法缺位、不作为；进一 步推进相对集中行政执法权和综合行政执法工作，整合执法资源，减少执法层次，提高执 法效能。 2.3 司法 司法是社会公平正义的最后防线。充分发挥司法作用，能够为社会矛盾的体制内解决提供最后保障， 其在社会管理创新中起底线保障作用。要有效发挥司法机关的作用，必须着力加强其自身建设。 1丨把握方向，找准司法机关创新社会管理工作定位。

14、突出维护社会和谐稳定这个首要任务，把重点人 群的帮教管理、重点地区的排查整治、 “ 虚拟社会 ” 的建设管理等作为积极参与社会管理创新的重要领域， 认真履行打击、监督、预防、保护的职责；突出服务发展振兴大局这个主题，从定纷止争、案结事了的要求 出发，对涉及社会管理创新的相 关案件善于从司法理念、法律价值、法律原则、政策导向等多角度出发，认 真进行价值判断，力求最佳办案效果；突出服务和保障民生这个根本，以民生需求为导向，进一步创新80 南通纺织职业技术学院学报（综合版） 2013 年 2.4守法 遵守法律是实现社会主义法治的基本条件之一。社会管理创新也要符合法律的规定和要求。承载正 确价值准则的

15、法律为社会管理创新规定了最基本的价值方向。只有符合法律的创新才符合法律承载的国 家意志和人民意志，才符合社会管理的根本目的和价值目标，才不会背离创新社会管理的初衷。法律应在 人们的心目中具有至高无上的权威，被人们普遍尊重和爱戴，并被广泛信仰和崇拜，如卢梭所言， “ 尊重法 律是第一条重要的法律 ” ， “ 法律必须被信仰，否则它将形同虚设 ” 3。广大党员干部特别是各级领导干部更 要带头学法守法，带头维护宪法和法律的尊严，自觉依法决策、依法行政、依法办事、依法管理。各地各部 门要牢固树立固本强基的思想，加强组织领导，最大限度地激发各地各单位和广大干部群众的积极性、主 动性和创新性，全力投入社会

16、建设和社会管理创新各项工作，营造全社会齐抓共建的浓厚氛围。 3社会管理创新法治保障体系构建的实现途径 法治是社会管理创新的内在要求，是社会管理的根本途径、重要手段和基本保证，也是社会管理创新的 目标和追求。要在法治建设的大背景下加强和创新社会管理，既要克服 “ 法治限止创新空间、法治束缚创新 手脚 ” 等思想障碍，又要澄清 “ 创新就是要打破不适时宜的条条框框的束缚、甚至是突破法律法规而大胆作 为 ” 等模糊认识，找到社会管理创新与法治建设的契合点，用法治的手段推动和规范社会管理创新，使社会 管理创新在法律法规的框架内进行，同时，通过社会管理创新推动法治建设，使两者相互促进、相得益彰 a 3.

17、1强化法治理念 ,进一步夯实思想基础 1) 树立 “ 法律至上 ” 理念。在社会管理创新中全面贯彻依法治国方略，树立法律权威，尊重公民权利， 依法行使职权，确保各级党委、政府以及其他组织和公民都能够以宪法和法律为根本的活动准则，自觉做 守法护法的模范。 2) 强化 “ 关注民生 ” 理念。解决好民生问题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是社会管 理源头治理的根本，也是社会管理创新的出发点和落脚点，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得 到保障，秩序安全有序，心情更加舒畅。 3) 深化 “ 民主管理 ” 理念。社会管理的主体是人民群众，社会管理创新为了人民群众，也要依靠人民群 众，政

18、府的决策和举措都要做到 “ 问政于民、问需于民、问计于民 ” ，使社会效果更贴近其出发点和归宿点。 要依法规制自身的行为，大力培育社会组织，激发广大人民群众通过民主方式有序参与社会管理 的热情， 提升社会组织的自治能力，实现政府与社会的良性互动与有效衔接。 4) 确立 “ 公平正义 ” 理念。社会的公平正义是人类社会共同的追求，也是和谐稳定社会所必有的基本价 值取向。在社会管理创新的过程中，指导思想、制度安排、实现途径都必须充分体现公平正义这一基本价 值追求，以更大程度上维护公平正义为我们的创新目标。 3.2完善相关法律制度 第 3期 施展：社会管理创新的法治保障体系构建 81 注重个案，缺少

19、明确的法律依据，使流动人口难以真正融入当地社会生活中。 4丨健全对特殊人群的帮助教育管 理的法律体系。要建立健全对服刑在教人员、刑满释放人员、社会闲 散人员的常态化帮教管控机制。重点在于充分发挥基层组织、社会组织的作用，推动教育改造与安置帮 教工作有机结合延伸，形成帮教工作管理体制。目前，对帮教工作主要由司法行政部门管理，缺少社会 统一协调管理的法律制度规定，不能有效调动整合社会各方力量积极参与到社会帮教活动中。 5： )建立健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障法律体系。我们要调节收入 分配、促进社会公平，必须建立健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障

20、体 系，这 是我国社会稳定、社会和谐的重要保证。现阶段，社会保险法律体系建设工作刚刚起步，而社会救助、社会 福利、社会慈善方面的法律法规制定还有很大的空白，不利于这方面的社会管理创新工作开展。 3.3创新法律实现手段 I丨深化大调解机制，进一步完善纠纷解决机制。社会矛盾纠纷大调解机制是新时期化解社会矛盾纠 纷的新抓手、推进社会管理创新的新平台、建设和谐社会的新基石。进一步深化、发展社会矛盾纠纷大调 解机制是社会管理创新的必然要求 。 进一步建立和完善诉求表达机制。完善政务公开、民主决策制度， 提高公众参与程度；加强和改进信访制度，用群众工作统揽信访工作，让群众话有处说、冤有处诉、问题有 处反映

21、，同时教育和引导群众依法有序理性地表达诉求；针对社会管理中的热点、重点和难点问题，进行 经常性的分析排查，建立矛盾纠纷滚动排查、矛盾纠纷情报信息预警等机制 对排查出来的问题，按照 “ 见 微知著、抢得先机、争取主动、防止激化 ” 的要求，及时化解矛盾纠纷 。 进一步深化社会矛盾纠纷大调解 机制。构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。深化、拓展调解机制，着力 构筑行政争议预防和化解机制，加强行 业调解、社会组织调解丄作，善于运用教育、对话、协商、谈判等方 式解决不同利益主体之间的利益冲突，建立有效的利益协调机制；积极抓好基层矛盾纠纷排查调处、社会 稳定风险评估、司法全程

22、全员全面调解、涉法涉诉信访化解、群体性事件预防处置等配套机制建设，推进 大调解不断取得新成效。 进一步推进大调解法治化建设。大调解是一项崭新的事业，要保持其旺盛的生 命力和社会公信力，必须走法治化道路。要切实在法律的框架内调解纠纷，原则问题不和稀泥，做到依法 调解。要推进大调解制度化、规范化、程序化、法治化建设，进一步完善矛盾纠纷预 防、排查、受理、分流、督 办及群体性事件处置等工作制度，完善各级调解组织矛盾纠纷排查调处工作程序，健全矛盾纠纷受理登 记、首问负责、联动联调、定期回访、调处督办、责任查宄、培训管理、考核奖惩、统计报告等各类运作制度， 规范调解程序，细化调解流程，对调解的范围、程序

23、、时限、方式、质量等作出严格要求，使调处工作从内容 到形式、从过程到结果、从程序到实体都受到严格规范和约束，确保大调解权威公信、健康发展。 2)夯实基层基础，进一步构建新型社区管理机制。基层基础建设是社会管理创新的重要组成部分。社 82 南通纺织职业技术学院学报（综合版） 2013 年 4加强社会管理创新的法治保障体系建设的要求 社会管理创新法治保障体系建设必须以社会法治理念为指导，根据中国社会法治建设的特点，注重 法治建设的政治、经济和社会效益，解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，要确实保障公 民的权利，做到以人为本，促进法治建设的良性发展，具体来说，有以下要求： 1) 法治保

24、障体系建设要立足社会管理现实。社会管理创新是立足于中国国情开展的社会主义社会管 理实践活动。因此，社会管理创新过程中法治保障体系建设要立足于中国社会现实，可以科学地有选择性 地吸收国外社会管理中的合理做法，但决不能照搬照抄。社会管理创新法律保障体系建设工作还要结合 各地社会、人文、地理环境的实际情况进行，不能搞一刀切。例如对社会最低保障 水平的法律体系建立，要 根据各地经济条件制定相应的保障标准，沿海发达地区可以适当高一些，不发达地区只能根据当地消费、 收入、经济状况制定本地的保障法标准。 2) 法治保障体系建设要有前瞻性。当今社会发展日新月异，各种新思想、新观念、新价值观层出不 穷。作为社会

25、成员行为准则的法律法规的制定必须有一定的稳定性，因此，法治保障体系的建设必须具 有前瞻性。要认真研宄社会管理工作出现的新情况、新问题，要研宄社会现象、社会事件的内部规律，总 结出其本质，要科学准确地判断社会政治、经济、文化等与社会管理有关的发展趋势，使相关社 会管理法 律制度出台时即体现了社会管理发展正确方向，保障、促进而不是阻碍社会管理的发展。 3) 法治保障体系建设要有利于维护社会稳定。法治保障体系的建立要体现 “ 党委领导、政府负责、社 会协同、公众参与 ” 的社会管理格局。要通过法律调节各种社会管理主体的关系，充分整合各种社会资源， 形成工作合力，有效化解各种矛盾纠纷，将相当一部分社会

26、矛盾通过社会组织来解决。继续完善人民调 解、司法调解、行政调解法律规定，构建 “ 三位一体 ” 大调解格局，建立资源共享、信息互通、职能互补工作 机制，运用多种渠道、多种手段、多种方式解决社会矛 盾，加强源头治理，构建和谐社会。 4) 法治保障体系建设要有利于建设法治政府。政府管理职能、管理方式转变是社会管理创新工作的 重要内容。通过建立完善法治保障体系，促进政府改变在社会管理中采用的行政干预多、法律手段少的做 法，解决政府社会管理职能 “ 缺位 ” 、 “ 越位 ” 、 “ 错位 ” 现象，促进政府依法管理、依法行政。建立政府 调 控 机 制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补

27、、政府管理力量同社会调节力量互动的社会 管理网络，形成对全社会进行有效管理的法治保障体系。 参考文献： L1J杨建顺 .社 会 管 理 创 新的 内容 ， 路 径 与 价 值 分 析 |Nj.检 察日 报 ， 2010-02-02. L2J贾宇 .社会 管 理 创 新 与法 治保 障 |Zj. 2011-05-05. 3卢梭 .社会 契 约 论 北 京： 商务 印 书 馆 ， 1982:35,70. x , (责任编辑：马斌） On Construction of Legal Security System for Social Management Innovation SHI Zhan (

28、Party School of Nantong CPC ,Nantong 226007 ,China) Abstract： To construct a legal security system is of great significance for strengthening and innovating social management. The system mainly consists of four aspects, i.e. legislation, law enforcement, administration of justice, and abidance by law. It can be constructed through strengthening the awareness of the rule of law to consolidate the ideological foundation, perfecting the construction of relevant legal systems and innovating the