浅谈水库移民后期扶持项目建设的民主化管理（一）.doc

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1、第 1 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。浅谈水库移民后期扶持项目建设的民主化管理浅谈水库移民后期扶持项目建设的民主化管理蔡时岩熊业民岳阳市君山区移民开发局邮编：4140052021 年 9 月 18 日【摘要】：本文结合我区移民工作实际，对水库移民后期扶持项目建设实行民主化管理进行了探索，提出了以移民村为单位，充分调动移民群众积极性，自行组织实施移民后期扶持项目，以求充分发挥移民后期扶持项目实施效果，并就建立民主化管理模式提出了构想。【关键词】：水库移民；后期扶持项目；民主化管理随着我国综合国力的不断增强和新农村建设的深入，政府对农村公共建设投入逐年增加，专项逐年增多。但建设的主

2、体变成了政府部门，以代建方式发包建设，投资效率低下。仅存的“一事一议”因制度缺失，往往也以代建方式实施，农民的知情权、参与权、决策权和监管权得不到保证，农民的积极性不高。2021 年我省启动水库移民后期项目扶持，在管理方式上，我们面临着代民作主还是由民做主、是官本位还是民本位的选择。作为从事水库移民后期扶持工作的干部，如何在水库移民后期扶持工作特别是移民后期扶持项目管理工作中走出一条新路子，让移民群众最大化享受国家后期扶持政策红利，是我们亟需思考的问题。近年来，我们也尝试着后期扶持项目实行民主第 2 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。化管理，采用村民自建方式，特别是今年，我们在辖区

3、内柳林洲镇永城村实施了道路硬化项目村民自建试点，效果还蛮好的，获得了村民的肯定。由此，水库移民后期扶持项目村民自建模式确实值得推广，实践出真知，下面就我区水库移民后期扶持项目建设实行民主化管理谈谈我们肤浅的认识和体会。一、当前水库移民后期扶持项目建设管理现状按照大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（国1务院令第 471 号）总则第五条规定。移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。该管理体制在事实上也适用于水库移民后期扶持管理工作。这一管理体制规定较为原则，实践中，按照“县为基础”的管理体制，县级对水库移民后期扶持工作具体如何管理，特别是对越来越多的移民后期

4、扶持项目如何管理，各地都有自己的探索和模式，不一而足。水库移民后期扶持工作有其特殊性。根据国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见（国发202117 号）规定，对 2021 年 6 月 30 日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自 2021 年 7 月 1 日起再扶持 20 年；对 2021 年7 月 1 日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20 年。对纳入后期扶持范围的移民群众连续扶持 20 年是一个较为漫长的过程，并且移民后期扶持资金总量有限，主要通过提高省级电网公司在本省（区、市）区域内全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价，提价收入专项用于水库移民后期扶持，以及提高电

5、价形成的第 3 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。增值税增收部分专项用于水库移民后期扶持。这就要求开展移民后期扶持工作，需要建立起科学合理的长效管理机制，对相对有限的移民后期扶持资金在管理使用上尽量做到“好钢用在刀刃上”，让移民资金发挥最大效益。我区目前国家核定后期扶持移民人口 28000 人。近三年来，国家、省级下拨我区的大中型水库移民后期扶持节余资金、大中型水库库区基金及其他专项资金，每年在 2500 万元左右，人均计算约 900 元左右。在移民后期扶持资金和项目的使用管理上，长期以来，我市采取直补到人和项目扶持两种方式，由县级移民部门作为责任主体，组织对移民后期扶持项目的实施

6、，与财政部门配合，负责直补资金的发放。实践中，县级移民部门通常将移民后期扶持项目安排到移民乡（镇），后期扶持项目实际上由乡（镇）组织实施。乡（镇）组织实施后期扶2持项目，通常采取包干的形式承包给施工单位实施。这样的项目管理体制，存在以下不足：一是增加了管理成本，移民后期扶持项目通常较小，100 万以上的项目很少，项目资金量一般在几万元到几十万元不等，由区到乡（镇）、再由乡（镇）承包给施工单位，管理成本增加。二是责任意识不强，管理不到位。县级移民部门将移民后期扶持项目交乡（镇）实施，县级移民部门对乡（镇）因没有管理权限，在移民后期扶持项目管理上不仅不能管理，相反，为完成年度目标责任，有时还得依赖

7、于乡（镇）抓紧实施。三是乡（镇）在组织实施项目时自主性较大，在缺乏有效监督的情况下随意性也大，项目任意调第 4 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。整变更的情况较多，项目实施效果通常较差，如我区 2021 年度许市镇许家牌村村内道路硬化项目和良心堡镇河坝项目就是这样，前者项目变更为城镇道路建设白改黑，后者久拖不建。四是移民群众对后期扶持项目建设失去了知情权、参与权和监督权。移民后期扶持资金主要是以移民后期扶持人口数进行预算下拨，但除人均每年 600 元的直补到人资金外，对移民后期扶持项目，除村委会主要负责同志外，移民群众基本上不知情，有些项目则完全由乡（镇）直接向上级申报，并没有征求

8、村“两委”和移民群众意见。五是移民后期扶持项目承包给施工单位实施，施工单位从中获取一定利润，本来不多的移民后期扶持项目资金作用发挥必然受到影响。六是施工单位与移民群众容易产生矛盾。施工单位通常是一些临时组建的施工队，以盈利为目的，在移民村寨实施项目，移民群众对施工队的做法，对施工质量往往不满，为此难免扯皮。二、移民后期扶持项目建设民主化管理成效实践表明，移民后期扶持项目建设民主化管理村民自建与政府部门代建相比，显现出诸多的优越性和强大的生命力，成效显著。1.杜绝了跑项目争投资，阻断了投资“跑冒滴漏”。省级实行总量调控下的核准备案制，按移民人口、库区类型和贫困度核定县级投资基数，按年度考评结果实

9、行奖惩，县区靠项目实施的绩效争取投资，杜绝了跑项目争投资，降低了行政成本。移民投资直接核准到村，省去中间环节，公开透明，阻断了层层挪用、截留。2.降低建设成本，提高投资效益。村民自建与发包相比，建设成第 5 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。本一般降低三分之一左右，节省投资构成：就地取材，就地用工，材料费和工资成本降低；省去了承建商的利润（20%左右）、监理费（3%）、招投标费（3%）、承建商管理费和税负等村民自建与政府代建相比，建设成本一般降低 50%左右，在比发包节省 30%投资的基础上，再节省用地拆迁和非工程费用 20%以上。君山区柳林洲镇永城村道路自建造价 35 万元，其中

10、村民劳务报酬 15 万元。按自主发包计算，概算投资 42 万元，节约投资 0.17%。按政府代建的基本建设概算投资 45 万元，村民自建可节约资金 10 多万元。建设项目由村委会民主推选，从源头上解决了投资的盲目性，项目都是村民最急需的工程，村民自觉落实管护措施，保证工程发挥长期效益。而政府部门代建只重建设，后续管护成为不解难题，再加上有的代建项目尊重民意不够，有的工程建成之日就是废弃之时。3.移民从劳务中再次受益。农村公共基础设施建设，建筑材料费用比重小，劳务费用比重大，一般占项目总投资的 3060。君山区柳林洲镇永城村道路自建评估招投标价 45 万元，村民自建造价 35万元。其中就地取材

11、5 万元，劳务费 15 万元，两项合计 20 万元，占总投资的 57%。4.极大地调动了农民建设家园的积极性。自建机制使农民真正成为新农村建设的主人，建设项目和建设方式选择自己说了算，建设过程民主、公开，项目建设成为自己的事，农民不仅积极参加建设，还主动无偿让地、砍树、拆迁，感人的实例不胜枚举，这与政府代建的征地拆迁困难形成鲜明对照；由于投资清楚明了，农民放心，富裕村第 6 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。民捐资的热情日益增高。5.化解社会矛盾，促进和谐稳定。村民自建机制最大限度地维护了群众权益，缓解了移民安置区各种矛盾。我区移民项目实施三年多来，全区自建项目无一例举报上访，共发

12、生三起举报乡镇政府代建，均得到及时纠正。君山区柳林洲永城村移民许某，前些年经常上访项目和资金使用问题，通过移民项目自建，他表示，自己的事自己干，项目实施一本清帐，心顺了，再也不上访了。三、移民后期扶持项目建设民主化管理策略参考外地经验，结合我区实际情况，参照指导意见作出的要求，对移民后期扶持项目建设民主化管理，推进移民村民主化建设提出如下建议。（一）民主化管理是趋势我区水库移民属于非自愿性搬迁安置移民，绝大多数是从深山峡谷外迁或后靠安置。我区 28000 人的后期扶持人口，绝大部分都是受地理环境的限制，文化素质普遍不高，故在移民村开展民主化管理，显然面临着诸多困难和问题。全区几十个移民村，移民

13、虽在 500 人以上，但与全村总人数相比，所占比例较小，这也增加了以村为单位实施移民后期扶持项目建设民主化管理的难度。此外，我区“空壳村”现象严重，工作经费存在困难。但我们也要看到有利因素，一是乡镇基本上都配备有移民专干；二是移民后期扶持资金属于专项资金，5只能专款专用于安置区移民，在项目的选点上避免了村民因人多第 7 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。优势对移民不利；三是一些基础设施项目的实施能够让全村群众共同受益；四是移民群众通常在一个村内集中安置居住，形成一组一寨的格局。这些因素的存在，以村为单位，利用村“两委”较为成熟的群众性自治组织来开展移民后期扶持项目建设民主化管理工作

14、成为可能。（二）民主化管理讲原则移民村开展移民后期扶持项目民主化管理，必须坚持以下原则：一是坚持移民群众自治原则，由移民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主；二是坚持移民群众利益为主原则，虽以村为单位，但需充分考虑多数移民群众的利益，兼顾其他村民利益，避免民主化变成村民化、家族化、大姓化，从而牺牲更加弱势的移民群体；三是坚持建管分离原则，项目建设主体与责任主体相分离，将“管钱管事”与“花钱做事”相分离，分工协作，相互监督，共同推进项目建设管理民主化；四是坚持公开透明原则，在项目实施的各个阶段，将项目实施情况及时公示公开，接受群众和社会的监督。（三）民主化管理重措施1.建立项目申报民主评议机

15、制。由村委会或移民自行组织，召开移民代表大会，对本村移民群众所需实施的项目进行梳理，民主确定项目申报清单，申报项目一经确定不得任意调整变更。2.明确项目建设主体和责任主体。召开移民大会或者移民代表大会选举产生项目建设民主化管理理事会，选出理事长 1 名和理事若干名。村“两委”主要负责人不得参选理事会。理事会作为项目建设主第 8 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。体，具体负责组织项目实施，村委会作为项目责任主体负责监督理事会的工作。理事会成员任期以 2 年为宜，可连选连任。通过理事会章程明确理事会职能职责。理事会议事实行民主集中制，村委会不得任意干涉理事会行使职能职责。3.自主选择项

16、目建设方式。对群众能够自行建设的项目，原则上由理事会组织移民和本村村民自建，或由理事会聘请有相应资质的技术人员进行现场指导服务。对技术要求高、施工难度大、自建存在困难的项目，由理事会自行办理招标事宜。4.建立项目公示制度。在项目申报、审批、实施等阶段，村委会或理事会应将项目名称、建设内容、资金使用、竣工验收、管护责任等情况，在移民集中居住区域张榜公示。5.建立民主化管理经费保障制度。按照移民后期扶持项目实施难度和项目资金量大小，合理提取项目建设民主化管理工作经费，工作经费提取应不得超过项目资金总量的 0.5%，以理事会名义存入专户，由村委会与理事会共同保管，作为项目管理经费专款专用。6.建立项

17、目管护制度。项目竣工验收后，由村委会根据项目类型，明晰产权，建立健全工程项目运行和管护的长效机制，通过分摊、公约、竞拍等方式，把项目管理责任落实到移民户。7.建立项目档案管理制度。村委会和理事会按移民后期扶持项目进度及时收集、整理和报送档案材料，指定专人负责项目档案管理工作，确保一个项目一个档案。8.建立责任追究制度。对在项目管理中违反程序，或村务公开不第 9 页 共 9 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。及时、不全面、弄虚作假，以及因工作失误造成重大损失，移民有权提出批评，并要求责任人赔偿。对侵吞项目资金的行为，除取消其理事会成员资格外，依法追究其相关法律责任。9.建立激励制度。对在项目建设

18、民主化管理中认真履行职责，能够从村集体和移民群众角度考虑问题的党员干部，要积极鼓励和表彰，作为村里的先进典型进行宣传，由村委会给予适当的物质奖励。同时，县、乡两级政府要切实履行服务和监管职责，不能放手不管，要做好移民后期扶持项目的规划指引、技术指导和服务监管。通过移民后期扶持项目建设民主化管理，可有效解决县区传统的移民后期扶持项目管理方式上存在的种种不足，并能让移民群众充分发挥主人翁精神，也让移民群众转变长期以来存在的“等、靠、要”等不良思想，还能在一定程度上起到预防腐败的作用。通过移民后期扶持项目建设民主化管理，也为移民村的法治化建设、民主化管理打下良好基础，从而充分发挥农村基层群众性自治组织的作用。参考文献 农村小型公共基础设施村民自建项目审核办事指南；大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（国务院令第 471 号）;国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见（国发202117 号）;扶贫移民网。