农村土地承包经营权确权登记工作实践与探索（二）.doc

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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。农村土地承包经营权确权登记工作实践与探索 摘要。文章从确权登记工作中基本方法和流程模式着手，通过邯郸工程的实践，总结和归类其具体的对策，并对农村土地承包经营权的登记工作做出了有益的探索。 关键词：土地承包经营权；流程；模式 中图分类号：p272文献标识码：a文章编号：1006-4311（2021）13-0196-04 0引言 2021年中央1号文件提出“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”鉴于土地承包时的测量技术和

2、方法，原有的土地承包地块传统上普遍只是简单记录其边长、面积等基本信息。这种登记方法无法从矢量化和数字化采集方面准确录入承包地块的名称、面积、四至、空间位置、土地用途等信息。本次确权登记工作，采用解析法信息化采集，应用先进的作业流程和模式极大的提高效率和作业质量。在保持现有土地承包关系稳定，把握好“确地”为主的确权原则，依法确认农村集体土地承包经营权，有效保障耕地，构建土地信息系统，提升土地管理水平，河北省邯郸市决定开展本市农村土地承包经营权确权登记发证工作。 1农村土地承包经营权确权登记工作的内容和任务 1.1土地承包经营权的概念 农村集体经济组织成员或者农村集体经济组织以外的单位或个人依法对

3、其承包经营的集体所有或国家所有由农民集体使用的农村土地享有占有、使用和收益的权利。 1.2土地承包经营权的规范文件 农业部于2021年2月19日正式发布，2021年3月1日颁布实施农村土地承包经营权确权登记数据库规范、农村土地承包经营权调查规程、农村土地承包经营权要素编码规则等规范文件。 1.3土地承包经营权的任务 本项工作的主要任务是全面查清发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、地址、承包方土地承包经营权权属等信息；全面查清承包地块的名称、面积、四至、空间位置、土地用途等信息；根据实际情况登记发放土地承包经营权证书；建立集影像、图形、权属为一体的农村土地承包管理信息数据库和管

4、理信息系统。 2农村土地承包经营权确权登记工作的流程和模式 2.1工作流程 根据各县实际情况，制定两种工作流程。对已开展二轮土地承包、农户承包地块四至明晰的村组，按照农业部有关规定，开展确地确权登记工作，采用“确权确地”流程；对仍实行集体土地统一经营的村，以及人均耕地少、已列入城镇建设规划范围、不适宜确地确权的城中村、城郊村，开展确权（确股）不确地的工作，农户凭借确权到户的土地承包面积（股份）分享土地收益，采用“确权不确地”流程。见图1。 2.2工作模式 针对“确权确地”工作，有三种工作模式。一般采用图解工作模式，利用邯郸市三权影像图，完成权属调查工作，并将成果矢量化，结合权属信息完成信息化录

5、入和生产，精度根据影像图不同略有不同；另一种是实测工作模式，由乡镇负责人组织村民实地指认承包土地界线或大地块，作业队伍跟随测绘，界址点精度可达厘米级，将外业数据和权属信息结合后形成土地信息；个别区县可采用实测和图解结合的综合法。 3邯郸地区实例实践 邯郸市现辖五区、一市、十四县。邯郸市共有96个镇，118个乡，28个办事处，461个居委会。2021年末，邯郸市总人口达到963.1万人。每个县的具体情况各不相同，制定相应的工作流程和模式。在整个实施过程中，坚持从工作流程模式和技术方法两方面积极解决实际问题。 3.1制定权属调查原则 保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定前提下，以已经签订的土地

6、承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，严禁借机违法调整和收回农户承包地。 依法依规。严格执行物权法、农村土地承包法有关土地承包经营权登记的规定，参照农村土地承包经营权证管理办法规定的登记内容和程序开展土地承包经营权登记。 民主协商。充分动员农民群众，充分尊重农民意愿，重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定。 严格执行农村土地承包法律政策规定，遇到的问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。法律政策有明确规定的，要严格执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合实际作出具体规定。 外业调查应按村民小组实地逐地块调查。 调查应客观、公正，面积、空间位置和

7、权属等信息应得到承包农户充分认可。 3.2工作流程 3.2.1严格按流程作业。先培训后上岗；先准备工作底图后开展调查；先做权属调查后做地籍测绘；先做控制测量后做细部测绘；先完善数据标准和数据采集软件，后做数据；阶段作业必须通过检查验收方可转入下阶段作业。杜绝重复修改情况，确保工期和质量。 作业过程中必须按照项目作业流程进行作业，作业的当前过程没有通过检查，绝不允许进行下一过程的作业。见图2。 3.2.2沟通协调。农工委（农业局）作为甲方指导单位，测绘公司作为乙方施工单位，积极良好的沟通协调，确定工作方法及任务是必不可少的。制定合理分工，明确职责有利于工作的积极开展，见图3。 甲方工作： 准备工

8、作。主要收集国土部门正射影像图，相关法律文件，林业、水利、公路等部门权属界线图，并通知他们此项工作；安排作业队伍（乙方）进入乡镇作业。 动员会：提前计划全县动员会（培训会）时间和参加人员，并通知，在会上宣布领导小组、组织机构，由主管领导讲话，各乡镇主要负责人参会； 权属调查：由乡镇或村级负责人组织村民在影像图上标注其承包地块或实地指认后标注影像图上（电子或纸质），制作成权属界线调查图；组织村民填写农户调查表；此项工作应按照总体工程进度进行；完成后将图表提交作业队伍；如核查有错漏不一致，负责纠正， 权属审核、公示。作业队伍完成所有确权资料后，由由乡镇或村级负责人组织村民对成果资料进行公示，如无意

9、义签字、按手印；同时送交林业、水利、公路等权属部门审核。两项工作可同时进行，如双方有冲突，由甲方负责调解，将调解结果提交作业队伍，或修改确权资料或登记问题。 日常工作。双方应加强日常工作联系，保证工作有序，提高工作效率，部分工作可协商解决。 乙方工作： 准备工作。调集调试人员、设备、材料入场作业，完成工程相关资质备案，完成招投标工作，签订合同，编制技术设计书、各类表格。 动员会。提前完成培训材料编制，准备ppt等技术资料，培训技术流程，指导权属界线调查图的勾绘。 地籍测绘：野外全解析法测绘指根据农户现场指界，使用河北省cors系统，采用解析法利用gnss接收机或全站仪进行实地测绘，精度达厘米级

10、，调查比例尺可达1：500，但工程进度需要甲方严密配合，权属调查工作必须按时完成；大地块地籍与矢量图解法结合的综合法，根据发包方指认大地块并实地测绘，内部承包地根据权属界线调查图矢量化或图解，精度达20cm，调查比例尺可达1：1000。山区采用全图解法，平面精度可达40cm，不计算坡度及斜面积。 地籍资料制作。检查所有农户调查表和地籍测绘成果后，对所有地块进行编号并入农户调查信息中，利用cass9.0软件将权属信息录入图形中，结合制式化表格，完成农村土地承包经营权基础信息录入，生成规程规范要求的图表和公示资料。 权属审核、公示。随时配合甲方输出各类公示图表，负责解释图表信息和测绘原理。 数据库

11、建设。根据公示、审核的最终成果，以农村土地承包经营权确权登记数据库规范为标准，将承发包方信息、地块位置、地籍测绘成果等信息转换为标准格式，将图形和属性信息匹配入库，检查数据库质量，保证逻辑、拓扑关系准确。 土地承包经营权管理系统。根据甲方实际工作需要，研发土地承包经营权管理系统并结合数据库进行调试，并负责培训甲方使用，提供售后服务。 数据更新。在工作期间地块有变化的，重新测绘。 3.3工作模式及技术方法 3.3.1图解模式 图解模式是按照位置准确，面积精确、承包农户认可的原则，采用满足要求的国土“二调”成果图，正射影像图（dom）、数字划线图（dlg）为工作底图，以村民小组为基本单元，通过航空

12、拍摄的方法，调查每块承包土地的面积、位置、形状、权属和空间分布等情况，建立覆盖乡镇的县级农村土地承包信息数据及管理信息系统。 主要采用测绘无人机进行航空摄影，采用静态或快速静态观测模式，也可采用rtk方式布设gps测量像控点。经过空中三角测量，生成编辑并输出dem和dom，编辑生成单幅的正射影像。见图4。 图解模式的优点主要体现在不管过去的土地如何变动，只要承包人未变更，其在影像图上如实反映出承包地块和承包人的关系。这个不仅记录其边长、面积等基本信息，而且从矢量化和数字化采集方面准确录入承包地块的名称、面积、四至、空间位置、土地用途等信息。传统的统计模式只是文字性的记载（见表1），要求管理者对

13、当地的情况十分了解，人的主观意识比较强，根本达不到农业用地数字化管理的要求。两者之间的比较显而易见的，图解法极大地提高了作业队伍的效率。 3.3.2实测工作模式 实测工作模式是法定指界人实地指界土地界线或大地块，作业队伍同时测绘。这种模式最为准确和直观，界址点精度可达厘米级，将外业数据和权属信息结合后形成土地信息。 主要采用cors实时测量。 3.3.3综合法模式 综合法模式是结合采用实测模式和图解模式的方法。 主要采用测绘无人机进行航空摄影和cors实时测量。 4确权不确地工作的探索 对仍实行集体土地统一经营的村，以及人均耕地少、已列入城镇建设规划范围、不适宜确地确权的城中村、城郊村，开展确

14、权（确股）不确地的工作，农户凭借确权到户的土地承包面积（股份）分享土地收益，采用“确权不确地”流程。确权不确地工作可采用实测模式或图解模式，一般建议使用图解模式。对农场等统一经营，无明显界线的土地，采用图解法确认大地块，再结合县、乡镇、村和承包户对内部土地的权属调查成果进行划分并示意表示，确保承包户权益。 由于“确权不确地”范围地形情况复杂，一些耕地在工作底图确实无法辨识清楚的，界标物已经不存在的，大地块也无法确认的，根据权属调查结果可进行外业地籍测量补充确权。 5总结 农村土地承包经营权确权登记工作是我国为了稳定农村土地上的权利义务关系，使农民具有长期且有保障的土地使用权，最终目的是使农民更充分、有效、合理地利用土地，从而保障和促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。应用测绘单位理解其重要意义，并从实际工作中，总结工作方法，制定合理技术方案，运用最新的技术手段，高质高效的完成此项工作。 参考文献： 12021年中央一号文件. 2孙中华，等.中华人民共和国农业行业标准 ny/t25372021农村土地承包经营权调查规程s.北京.中华人民共和国农业部，2021（03）. 3刘治，詹成佳.扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作j.农村百事通，2021（15）. 第 9 页 共 9 页