地方人大司法监督的探索与思考.docx

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1、地方人大司法监督的探索与思考司法制度是国家治理体系的重要组成，全面深化改革背景下加强地方人大司 法监督，必须要履行法定职责、创新工作机制，切实推动司法制度和司法能力现 代化。一、地方人大司法监督的情况与问题（一）工作的情况。各地方人大及其常委会的司法监督工作情况，一般是采 取听取审议工作报告、执法检查、任免监督、专题询问、重大事项报告等法定方 式，并结合工作评议、满意度测评等创新举措。但客观来看，司法监督仍是人大 监督工作的薄弱环节，主要表现在：一是监督议题偏少，地方人大及其常委会的 司法监督工程每年在2件左右，远远少于对政府工作的监督，且监督范围较为狭 窄，主要集中于业务、案件和人员，对机制

2、、程序、规范等方面的监督缺乏；二 是监督深度不够，地方人大及其常委会组织代表检查、视察、调查、评议等活动 时，往往难以解决人员分散、时间紧张、专业生疏等问题，大都浅尝辄止，无法 全面到位，对问题找不准、症结析不深、建议提不实。三是监督效果有限，存在 着弹性监督多、刚性监督少，程序性监督多、实质性监督少，即期监督多、跟踪 监督少，事后监督多、事中监督少等情况。同时，群众参与度、知晓度不高，司 法机关落实率、执行率尚有缺乏。（二）存在的问题。认真分析各地方人大及其常委会的司法监督调研情况, 产生上述问题的原因一般是“不愿监督、不敢监督、不善监督”等等。但再深 层分析，除监督能力之外，还有体系、机制

3、、方法、措施等监督制度方面的一 些问题症结。如制度细化不到位，导致监督层次缩减，宪法规定缺乏细化安排, 监督法未有效涵盖地方人民代表大会，导致最高形式的人大监督容易被简化 为常委会监督，监督层次不断缩减；如体系设计不紧密，导致监督合力不强，司 法监督体系往往是由党委、人大、检察、审计、群众等主体组成的松散多元系统，相互间没有平台机制的紧密联结，力量分散、各自为战、协调不够的现象还比拟 突出，无法形成专业深度、整体格局、聚焦效应，对司法机关的工作、人员、预 算监督与事前、事中、事后监督，难以实现全覆盖、优效果；如认识评价不清晰， 导致监督动能缺失，人大监督权的行使散见于相关法律法规，且内容规定过

4、于笼 统、程序实体不够清晰，针对性、操作性不强。同时，目标管理机制尚未建立, 难以形成责任落实、工作导向、绩效评价、结果应用、目标提升的监督“循环 过程”，在一定程度上造成了人大监督主观动能的缺失。二、地方人大司法监督的举措和影响一是着眼于强化监督。全面深化改革有效解决了前文所述的问题症结，给地 方人大司法监督带来了强化的直观影响。一是促进层次提升。监察委员会由人民 代表大会产生，对人大负责、受人大监督、向人大汇报工作。这不仅在制度层面 确立了监督权作为一项国家权力的地位，同时也拓展了人大行使权力的领域和审 议监督的范围，使之成为对司法机关的监督者和对另一监督者（监察委员会） 的再监督者，构建

5、了司法监督的崭新格局。二是促进力量整合。监察委员会对行 使公权力的公职人员进行全面覆盖监察，并建立司法协调衔接机制，整合反腐败 资源力量。这意味着监察委员会集中了原由不同国家机关行使的监督性权力，以 及法定、广泛、刚性的监督手段，推动了以往主体多元、协作多边、层次多级的 松散型司法监督体系，转换成在党委领导下，以人大监督和国家监察，自身执行 力、部门整合力和规划统筹性、工作专业性更强的紧密型司法监督新体系。三是 促进专责明确。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，在业务人事上垂 直管理，这表达着司法监督的实体化（特别是反腐倡廉，包含违法监督、效能监 督、廉洁监督等）、权责权的统一化，不仅有利

6、于明确监督责任、监督目标，也 有利于人大对监察委员会司法监督工作的再监督、再推动、再提升，确 保良性 循环、有效运行。二是着眼于多面监督。地方人大司法监督会除受到直观影响之外，也面临着 全面深化改革制度创新重构背景下的新要求。一方面，倒逼地方人大及其常委会 不能囿于业务、案件、人员的监督内容范围，不能满足于具体意见落实、具体 问题整改的固有目标结果，而是要从“国家行政机关、监察机关、审判机关、 检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”宪法规定的更高层次，从 “治理体系、治理能力”的更高要求出发，在人大“制度总框架”下深入思 考司法监督工作的定位、权界和目标，推动司法制度和司法能力的现代

7、化。另一 方面，要求地方人大必须从“配合、促进”司法制度改革的角度，立足于司法监 督的层次、体系、职责发生的上述新变化，认真研究、积极探索创新监督机制、 方法、措施，以及增强人大代表的履职能力、人民群众的参与意识等具体内容, 进一步提高工作质效，实现监督制度、监督能力的现代化，并与司法制度、司法 能力的现代化相辅相成、互促共进。三是着眼于无用监督。在思考司法监督定位、权界、目标和探索司法监督机 制、方法、措施的同时一，应防止陷入“无用化”新误区，如认为司法机关独立 行使职权，地方人大及其常委会没有必要加强司法监督？监察委员会对行使公权 力公职人员监察全面覆盖，地方人大及其常委会没有必要加强对司

8、法工作人员的 监督？监察委员会同纪委合署办公，地方人大及其常委会没有必要加强对监督者 的监督？司法机关专业性强，地方人大及其常委会没必要强调人大代表的主体作 用？上述误区，其实还是思想认识深化的问题，没有充分认识到人大司法监督是 制度所定、民众所盼、自身所重、司法所求。因此，地方人大及其常委会司法监 督不仅不是无用，还要持续加强。三、地方人大司法监督的定位与权界一要进一步把握定位。要切实把握人大监督在司法监督新体系中的三重新定 位，进而理清人大监督与其他监督形式的层次边界。一是在党的领导下，作为群 众监督的最高形式，与国家监察一起，是司法监督新体系的“两核”；二是表达 权力机关职能，决定任命监

9、察委员会负责人，授权并监督支持监察委员会依法行 使监督权，是司法监督新体系的保障；三是基于与“一府两院”的分别授权关系， 作为法律监督、审计监督等其他形式的协调枢纽，是司法监督新体系的平台。二要进一步明确权界。要根据人大权力全民性、法定性、至上性的特点，努 力防止与其他监督形式的重叠和互扰。一是“大事”监督，紧扣关系人民利益的 改革开展大局，充分发挥代表主体作用，健全人大及常委会依法行权机制，推动 解决司法工作的重大、共性、突出问题；二是“法律”监督，紧扣表达人民意志 的法律实施工作，对司法机关、司法实务进行监督，并视情问责问效，推动司法 公开公正；三是“统筹”监督，紧扣代表人民行权的最高地位

10、要求，科学规划、 加强统筹、集聚力量，健全与国家监察、法律监督的联动合作机制，推动各种监 督形式之间的优势叠加、资源共享。三要进一步理清目标。一是制度性目标，通过监督推动改革，推动司法制度 和司法能力现代化，推进监督制度和监督能力现代化；二是效能性目标，通过研 究制定有关衔接的方法、规定，加强改进司法监督，支持司法机关独立行使职权， 确保法律在本区域内得到正确实施；三是问题性目标，通过加强代表工作和建议 件办理，推动解决人民最关心最直接最现实的司法问题，不断满足全社会日益增 长的司法需求，努力让每个司法案件都表达出公平正义。四、加强地方人大司法监督的措施与建议地方人大及其常委会要按照全面深化改

11、革的决策部署，立足于人大自身职能, 健全完善监督运行机制方法，不断提升司法监督工作的统筹能力、组织水平、实 际效果。一要着力推进司法监督体系建设。要坚持党的领导，按照监察制度、司法制 度改革要求，牵头建立专群兼有、层次丰富、各负其责、紧密衔接的司法监督体 系。一是要带动群众监督。通过深化人大代表联系群众活动室，以及设立代表 信箱、完善人大门户网站（微信公众号）、安排旁听庭审、组织公民列席人代会 或常委会等方法，鼓励人民群众发表意见建议；通过深化一线检查、现场视察, 以及加强代表建议办理、开展基层调查研究、联系人大代表、处理来信来访等工 作，借助互联网及各类媒体开展民意征集和民调测评，充分听取人

12、民群众的想法 呼声。二是要推进国家监察。从监督“监督者”的角度，适时作出决议决定、 催促建立目标管理制度，既对监察委员会给予制约规范，更积极保障支持，推动 其依法行权、依权明责、责权统一；并通过建立人大常委会、专工委（如监察司 法委、财经工委）与监察委员会之间多边、双边等协商议事联动机制，提升监督 整体水平。三是要支持法律监督。定期听取报告、专题调研视察、出台决定决议 等工作，“以催促权”支持检察院、司法局落实法律监督各项规定，更好地行使 法律监督权；并通过修订监督司法机关工作方法和建立职权分工协作、日常 衔接通报、监督结果运用等机制，“以案促法”引导检察院、司法局以“案” 为重点，更深入地催

13、促司法机关依法办案。同时，积极推荐具备履职条件的人大 代表担任人民陪审员、人民监督员，支持扩大参审范围、完善参审机制，发挥应 有作用。二要科学编制司法监督工作计划。要立足本地实际，按照司法制度改革要求, 科学编制届内司法监督工作计划以及年度计划，增强司法监督工作的统筹性、推 进的连续性、结果的实效性。一是要统筹监督主体。根据法律修改精神，统筹好 人大与常委会、人大及其常委会与监察委员会、监察委员会与“两院”等监督主 体之间的责任关系、权力边界、监督内容、工作流程、联动方法，努力解决全面 深化改革背景下司法监督“谁来做、做什么、怎样做”的实际运作问题，在规 划层面落实司法监督体系的要求，构建监督

14、的总体格局。二是要统筹监督议题。 围绕中央、省、市确定的司法工作部署，充分考虑各个监督主体的职能优势、行 权差异和对象不同，充分考虑各项任务完成的难度高低和周期长短，将对案件监 督、对工作监督和对人监督结合起来，将事前、事中、事后监督结合起来，统筹 确定监督议题，确保“届有主线、年有重点”，不断提升监督的覆盖面。三是 要统筹监督形式。对重点议题，进行流程整体设计，统筹运用检查、调研、视察、 通报、审议、测评、听取专项工作报告等各个监督主体的监督方法，开展集中监 督，切实增强监督效果；对影响全局的重大议题，调动监督体系的整体合力，统 筹建立“评案一议事一促人一督单位”等各个监督主体的联动机制，尤

15、其要 明确相关刚性监督形式的启动使用程序，完善责任追究和事后惩戒制度，切实增 强监督的权威性。三要明确司改进程监督要点。要密切关注基层实践，从人大的工作职能出发, 主动监督、深入推动各项司法改革措施取得实质进展。一是要围绕“办案责任工 监督落实基础性改革。 催促落实司法办案责任制，通过专项报告、专题调研、专门检查等方法，监督支持司法机关科学设立办案程序公正、办案质量效率的评 价标准及业绩考核标准，加强期限预警、程序监控、风险评估等工作，努力实现 “让审判者裁判、让裁判者负责”。二是要围绕“诉讼程序”，监督实施后续 性改革。集中调研改革进展、集中听取公检法汇报、集中视察法庭建设、集中旁 听案件庭

16、审等方法，推动诉讼制度改革，催促司法机关抓紧研究实施相关制度, 确保司法活动和诉讼活动以审判为中心进行；并通过调研审司对接、审政对接、 审律对接，推动案件受理制度改革，催促司法机关加强法律援助和司法调解，切 实将矛盾纠纷化解在立案和诉讼之前。三是要围绕“配套机制”，监督谋划深化 性改革。共商办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，通过明确纠错主体认 定标准、启动条件、追责程序，努力防止冤假错案发生；共商审执别离体制改革 思路，通过向上级人大提出法律修订建议、向本级政府提出规章制定建议，探索 完善审执外局部离模式，努力破解“执行难”问题。四是要围绕“司改要求”， 监督加速细节性改革。深化“法治监

17、督在一线”活动，将速裁机制、共享平台、 尊重律权、司法公开、群众参与等司改要求，转化为目标清晰、内容具体、责任 到位的工程，并针对工程实施的时间节点、过程细节进行动态监督，掌握进展、 因地制宜施策，确保工程如期完成，使细节“小胜”加速积为司改“大胜”。四要加大司法工作监督力度。要把握司法监督和司法独立的关系，从人大的 行权特点出发，跳出个案对错判断，注重发现共性问题，推动司法制度改进，真正实现人大监督的应然回归。一是要以法律为依据，加强对司法工作过程的监以区域内常发多发案件适用法律法规为重点，完善规范性文件备案审查、重大事项报告、日常联系沟通等机制，运用执法检查、司法调研、实地视察、听 取审议

18、报告等方法，通过问卷调查和座谈问询法检干警、专家学者、人大代表、 社会民众等形式，及时掌握法律实施的当前部署、情况动态，深入了解司法总体 情况、困难缺乏，科学评估阶段成果、下步方向，提出具有操作性的监督意见、 落实建议，催促司法机关正确适用法律法规、严格遵循法律法规。二是要以问题 为导向，加强对司法工作机制的监督。注重常态化，拓展社情民意梳理、 来信来访分析、调查研究发现、代表建议办理、监察委员会信息交流等渠道，汇 总查摆社会关切、共性因素、类案特点，善于找出找准司法工作存在问题症结。 注重制度化解决，不回避难点、不掩饰矛盾、不遮盖问题，通过质询询问、审议 意见、监督意见、通报反应等途径，监督

19、推动司法机关加强深层思考、健全制度 预防、完善司法规那么，不断提升司法能力水平。三是要以满意为标准，加强对司 法工作绩效的监督。 宏观层面，在人代会期间议好报告、提好建议、投好表决 票的基础上，催促司法机关尽快改错纠偏；中观层面，对人大常委会审议意见、 法治监督工程、司法专项工作，通过检查、审议、考核和满意度测评等形式，督 促司法机关抓紧落实推进；微观层面，以问题解决率、答复满意率为重点，建立 代表建议办理绩效评优机制，以进一步增强监督的工作效果、法律效果、社会效 果。五要创新司法人员监督方法。要从人大的资源优势出发，创新监督评议方法机制，确保司法人员有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要

20、追究。一是 要从独力实施向合力实施转变。既认真听取司法机关的情况介绍，又广泛征求人 大代表、社会各界、法律同行、人民群众的意见反映；既利用法律监督资源，了 解掌握办案质量、司法能力，又利用国家监察资源，及时获取廉洁操守情况、依 法履职绩效，推动群众监督、人大监督、法律监督、国家监督在力量上整合、在 角度上互补、在内容上集成，确保对法官、检察官的监督更全面更客观更专业。 二是要从即时监督向常态监督转变。探索与监察委员会共建司法监督信息平台, 实现对司法人员的常态监督，健全动态管理、约谈提醒、触线告诫及向同级司法 机关反应、向上级司法机关通报等机制，切实增强司法人员的监督意识、自律意 识。三是要从等级评价向激励评价转变。建立人大监督与日常管理、晋职考核、 员额遴选、选举任命、责任追查、事后惩戒、辞职罢免等紧密衔接的流程机制， 特别是在监督中要坚持“细摆问题、慎用等次，促事为主、评人为辅”原那么， 善用正向激励、妥用反向激励，让司法人员有动力有压力，不断激发工作的主动 性进取性，依法独立公正行使司法权。