市县国土空间规划编制参考资料.DOCX.docx

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1、市县国土空间规划编制参考资料.DOCX 市县国土空间规划编制参考资料 书目市县国土空间总体规划编制思路探究 . 1如何编制市县国土空间总体规划？ . 12如何编制市县国土空间总体规划？（二）. 26市县国土空间总体规划中全域全 要素分类初探 . 38市域国土空间规划视角的土地利用分类体系探讨 . 48生态文明视角下上海市国土空间规划的实践与探究 . 57市县国土空间规划编制的武汉样本 . 73新时代广州国土空间规划探究实践 . 80新理念、新形势、新思路 东莞市国土空间总体规划编制初步思索 . 94面对 流域治理的湖泊型城市国土空间规划初探 以昆明、大理为例 .100惠州市国土空间总体规划（2

2、020-2035 年）试点探究 .113北京市县级国土空间规划的实施难点与对策探究 以大兴区空间治理供应侧改革为例 .119战略新区国土空间规划构想 以重庆市两江新区为例 .126基于规划事权的远郊区国土空间规划编制思路探讨 以常州市金坛区为例 .140 1 市县国土空间总体规划编制思路探究 导读市县国土空间总体规划是对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性。详细来说，是对市、县域范围内国土空间开发爱护作出的总体支配和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源爱护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图，是编制相关专项规划和具体规划的依据。其主要内容包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整

3、治、分解落实、政策措施等。 本探讨结合中共中心国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干看法中的要求，从市县国土空间总体规划的技术路途和主要内容动身，围绕人地和谐的空间格局构建、高质量发展模式下的要素配置和刚弹相济的规划传导路径设计三大板块，探讨市县国土空间总体规划的编制思路。 1. 人地和谐的空间格局构建基于爱护和发展两大视角，以资源环境承载实力评价和国土空间开发相宜性评价为基础，聚焦全域生态、农业和城镇空间，优化生态空间、城乡开发利用和历史文化爱护三大格局，统筹陆与海、建设与非建设空间、城与乡三大关系，实现生态共治、功能互动、产业联动、交通联通和设施均等，构建人地和谐的全域空间格局。图

4、 1 人地和谐空间格局构建总体思路示意图 1 1.1 空间基础性评价：双评价双评价（即资源环境承载实力和国土空间开发相宜性评价）是国土空间规划编制的前提和基础，也是国土空间规划编制过程中系列探讨分析的重要组成部分。双评价体现出四大特征：一是资源环境承载实力是肯定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平，重点评价的是自然要素，侧重资源环境本底，国土空间开发相宜性是在自然资源承载力评价基础上进一步结合地理区位和整体性特征评价国土空间进行城镇建设、农业生产等不同开发爱护利用方式的相宜程度，侧重功能指向。二是陆海一体，海洋评价指标与陆地评价指标融为一体。三是评价结果不求肯定大

5、小，只评价相对强弱，不是计算承载容量，而是评价承载实力；也不是计算相宜规模，而是评价相宜程度。四是依据规划编制须要，可补充相关内容进行情景分析，研判地区资源环境禀赋特点、问题与风险，识别将来国土开发利用潜力空间，为后续规划应用供应支撑。 2 2 1.2 全域空间格局构建1.2.1 生态空间格局 （1）识别核心自然资源和生态要素。陆域生态要素主要包括林地爱护区、森林公园、基本农田、自然爱护区、水源地爱护区、湿地公园、地质灾难区等；海疆生态要素主要包括海洋公园、海洋生态爱护区、海洋水产种质爱护区等。 （2）构建自然资源和生态要素爱护格局。在对核心自然资源和生态要素的单要素分析基础上，进行要素叠加，

6、构建自然资源和生态要素爱护格局。以水文平安格局为例，在汇水分析、河网密度分析、水系连通性分析、水文要素管控分区分析的基础上，构建水文平安格局，并进一步叠加其他自然资源和生态要素，最终构建全域生态空间格局。 （3）明确自然资源管控要求。适应自然资源统一管理要求，明确森林、水、耕地、湿地、海疆等重要资源爱护利用的目标、布局与管控要求，确定生态修复的目标及任务，系统开展山水林田湖海治理，构建山水林田湖草生命共同体。 1.2.2 城乡开发利用格局（1）城镇发展潜力的空间格局分析。城镇是将来城镇化和城镇发展的主要载体，从经济发展、人口集聚、基础设施、城镇空间等方面构建评价指标体系，全面考量城镇现状发展水

7、平。同时结合将来交通条件改善机遇和政策实施基于来综合研判城镇将来发展潜力。通过构建空间发展潜力测算模型来识别城镇发展潜力空间。图 2 城镇发展潜力分析示意图（以天门为例）（2）城乡发展联系和模式推断。运用大数据等技术手段，分析城区与乡镇间就业联系、房屋供应关系、公共服务关系、休闲商业服务关系等，研判城乡联系强度与模式，为城乡公共服务要素配置关系和模式等供应支撑。 3图 3 基于手机信令的城乡联系程度及模式分析示意图（以天门为例） （3）产城、产镇融合发展模式引导。在以上对城镇发展潜力的空间格局、城乡发展联系和模式推断的基础上，对全域产城和产镇融合发展模式进行引导。中心城市围绕服务+，加快服务设

8、施布局建设，提升服务保障水平和服务品质，满意全域不同人群的服务需求。乡村地区围绕农业+，加快传统农业向大农业的转型发展，推动一二三产融合发展，形成特色化、专业化农业生产格局。产业园区围绕创新+加快传统制造业转型升级，布局战略型新兴产业，延长产业链，补足生产生活性服务设施。 （4）构建全域城乡开发利用格局。立足于全域产城和产镇融合发展模式指引，结合国土空间开发相宜性评价结果，在进一步统筹城镇、生态和农业空间的基础上，构建多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间格局。确定全域城镇体系/全域镇村体系，明确国土空间规划分区及准入规则、三线划定及管控要求，提出城镇开发边界内集中建设地区的功能布局，明确城

9、市主要发展方向、空间形态和用地结构。大城市、特大城市、超大城市和城镇密集地区的城市，应提出都市区（圈）、城镇圈建设要求。 3 1.2.3 历史文化爱护格局市县国土空间总体规划中应明确市县域历史文化爱护格局，明确城市设计、城乡风貌特色、历史文脉、水系和绿地系统建设原则要求。建议市县国土空间总体规划从以下方面加强对城市文化的格局管控和对相关专项规划的指导。 （1）爱护历史文化遗产。明确市县域历史文化遗产爱护名录，对接历史文化名城爱护规划、街区爱护规划，提出历史文化遗产爱护整体框架与爱护要素，确定爱护目标、爱护原则、爱护范围和总体要求。确定市县域整体文化山水格局爱护框架，划定市县域历史文化爱护限制线

10、。 （2）构建彰显文明、体现魅力的历史文化空间格局。在对历史文化遗产进行全面爱护的基础上进行合理传承和利用，历史文化名城应对接名城爱护规划中的开发利用要求，统筹探讨历史文化与现代文化，构建全域文化空间总体格局。 3 1.3 全要素管控体系统筹1.3.1 陆海统筹 4 （1）落实海疆空间管控要求，划定各类海疆爱护线。在划定海疆爱护线的基础上，进一步确定禁止开发海疆、限制开发海疆、相宜开发海疆、重点开发海疆等管制分区，明确城镇开发、港口建设、旅游及产业发展、渔业养殖等功能管控要求。 （2）重视海岸线资源资产价值，严格爱护并优化海岸线功能布局。分类管控海岸线功能，优化近海地区功能布局，贯穿沿海防护林

11、系统。（3）构建海疆、近海地区、海岸线和陆域功能联动的滨海城市空间布局新范式。形成爱护+休闲、休闲+城市功能、港口+工业、农渔业+康养等不同海-岸-陆空间布局模式，优化调整现状海陆功能冲突区域。图 4 海-岸-陆空间布局模式示意图（以蓬莱为例） 1.3.2 建设空间与非建设空间统筹加强全域国土空间全要素用途管控，制定各类用地之间的转换规则，强化对非耕农地、生态用地的用途管控。加强自然资源爱护与利用、生态修复与国土综合整治等探讨工作。建设空间突出结构管控，明确主导功能区向下位规划传导规则，提出可兼容、不行兼容的土地用途清单。同时应进一步强化非建设空间管控，发挥自然资源价值。探究在非集中建设区建立

12、约束指标+分区准入的管控体系和田园功能单元的管控规则。 5图 5 市县国土总体规划中涉及到非建设空间管控的详细内容1.3.3 城乡统筹实现城乡经济、社会和文化发展和谐共生，推动城市功能和服务网络向乡村延长。强化城区的核心引领作用，突出高端服务功能，强化地方特色，打造市域工业化、城镇化的核心载体，带动市域整体发展。推动小城镇特色化发展，结合所在乡村片区特色需求，完善旅游服务设施、公共服务设施、生产服务设施和基础设施。推动特色化乡村振兴路径，依据资源禀赋和发展基础将乡村片区划分为农业、山林生态、旅游等特色主题片区，主动培育以农夫合作社为主要载体，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

13、2. 高质量发展模式下的要素配置十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新时代国土空间规划，应以高品质规划引领高质量发展，以服务人民的美妙生活、合理爱护和有效利用空间资源、实现现代化治理实力提升为核心目标，塑造以人为本的高品质国土空间。 1 2.1 加快推动国土综合整治2.1.1 目标内涵和重点 土地综合整治是指对肯定区域内各类型土地进行全域规划、整体设计、综合治理，更强调整治对象、内容、手段、措施的综合性以及整治目标的多元化和实施模式的多样化。主要包括土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复等内容。 6图 6 土地综合整治核心内容 2.1.2 城镇低效用地再开发增存并重，激活流

14、量，高效利用空间资源。分区施策，老城区重点实施有机更新，新城重点实施增存挂钩，农村地区大力实施人均环境综合整治与增减挂钩。分期推动，时序上近期以重大项目和基础设施周边、拆迁难度相对较小、供而未建的熟地以及迫切须要提升区域功能及改善区域形象的地块为更新重点。图 7 存量用地优化（以贵阳国家级经济技术开发区为例） 3 2.1.3 农村人居环境整治农村人居环境整治是乡村振兴的重要抓手。为进一步破解耕地爱护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱等乡村振兴中存在的主要空间和土地利用问题，重中之重是全要素综合整治农村山水林田湖草，全域优化农村生态、生产、生活空间布局，最终实现空间形态、产业发展、生态环境、

15、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统性重塑和综合集成创新。 2 2.2 以人为本的服务要素配置2.2.1 均等化 以划分十五分钟社区生活圈为基础，因地制宜增加开敞空间和公共活动空间， 7 合理配置交通、市政、平安等基础设施，改善人居环境。通过定标准、定总量、定廊道、定空间布局等不同手段确保公共服务和市政平安设施的配置要求能够实施落地，从而提升人民群众获得感和华蜜感。 2 2.2.2 多样化在均等化的基础上，还应依据不同服务人群的需求构建多样化的社区服务体系，主要包括国际社区、商务社区、创业社区、人才社区、健康社区、田园社区等不同类型。除了供应便捷完善的城市公共服务之外还应有多样化的消费

16、选择，以满意不同人群的生活生产需求，通过更多元的就业机会、更多样的创业机会和更时尚的体验机会来构建城市对人才的核心竞争力。 3 2.2.3 弹性化推动城乡一体的基础设施和公共服务体系建设。可结合特色乡村片区需求分布类型，形成核心型、依附型、分散型、大分散小集中抱团型等市政设施和公共服务设施供应模式，实现集中式与分布式设施相结合。 针对城市的特别需求实现弹性调量。例如依据旅游城市特征，根据常住人口+旺季高峰旅游人口校核设施量供应规模，通过弹性智能的供应调配实现淡旺季平衡。 3 2.3 强化城市文化与特色塑造的宏观指导城市设计与特色风貌塑造是彰显城市文化特色、促进城市高品质发展的重要举措。建议在市

17、县国土空间总体规划中建立一套覆盖城乡、连接法定规划、面对实施的设计管控体系。在市县域层面，对自然山水格局、整体景观风貌结构、绿地系统、河湖水系及岸线、公共空间网络提出原则要求。在生态基底和生态要素基础上，进一步发掘城市文化和特色空间体系，将绿道体系、文化风景路建设等充分融入市域生态空间格局，实现山水林田湖草系统与人文系统的有机融合。 8图 8 城市文化与特色塑造示例 3. 刚弹相济的规划传导路径和机制设计1 3.1 规划逐级传导和横向传导体系构建 落实国家和省级空间规划体系要求，纵向明确市县国土空间总体规划对下层次国土空间规划和具体规划的管控引导要求，横向发挥市县国土空间总体规划对其他专项规划

18、的指导约束作用。在纵向传导体系方面，市县国土空间总体规划应重点体现国家和省级国土空间规划的管控要求。一方面是制定空间发展政策、开展国土空间资源爱护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图，另一方面也是编制具体规划的依据。在横向传导体系方面，应进一步统筹和指导专项规划的编制，在专项规划编制中应体现各类空间要素分类管控和空间布局时序管控的要求。 9图 9 市县级国土空间总体规划逐级传导和横向传导体系示意图 2 3.2 针对不同管控地域实现分区分类精准施策在统筹优化生态、农业和城镇三类空间以及划定生态爱护红线、永久基本农田爱护红线和城镇开发边界等空间限制线的基础上，依据不同限制线的空间耦合关系和管控要求

19、对全域进行分区分类引导，重点针对生态爱护红线内区域、非集中建设区和城镇开发边界内区域三类重点地区的管控方法和规划传导机制进行探讨，确保约束性指标和管控要求向下位规划进行传导。图 10 不同管控地域及管控要素示意图 1 3.2.1 生态爱护红线区域的管控与规划传导生态爱护红线的管控重点在生态爱护、管护以及修复。对生态爱护红线内的重要生态格局要素，建立 名录+边界+指标的技术管理工具框架，拟定管控要求+职责清单+实施主体的行政事权清单及各级法律法规、规章制度清单。 10 名录管控是指将爱护区、管控区或者各类生态要素进行登记、造册、建档。边界管控是对各类须要明确界定的爱护区域，通过定界、立桩、挂牌等

20、综合技术手段落实边界线。指标管控是对管控工作实施的量化支配和考核的依据。图 11 生态爱护红线区域名录+边界+指标管控框架示意图 2 3.2.2 非集中建设区的管控与规划传导生态爱护红线外非集中建设区的管控政策应聚焦两个方面。对于生态空间应构建合理的生态平安格局，制定相应的生态爱护和修复对策。而对于农业空间则应合理保证供应农产品的主体功能，在对农转用实行政策约束的基础上合理支撑大农业体系构建和乡村振兴发展。在非集中建设区建议实行全域结构性规划片区（单元）导则项目策划三层次规划指引和管控体系，并通过落实田园功能单元管控来实现精明爱护与精明增长。每个片区（单元）形成图-表结合的导则，细化空间布局和

21、用途管制，引导项目与活动策划。 11图 12 非集中建设区规划指引和管控体系示意图 3.3.3 城镇开发边界内区域管控与规划传导城镇开发边界内区域的管控重点是有序管控土地开发进程，优化城镇空间布局，提高土地利用集约性和利用效率，确保保障城市服务功能和公众利益的设施能够刚好落地。借鉴限制性具体规划单元图则的编制形式，通过发展单元引导实现城市建设用地用途与管控要求的传导。主要对各单元的发展规模、功能定位、功能指引、城市设计指引等方面进行综合指引，并进一步明确在单元层面需落实的公共服务设施、交通市政设施、绿地水系等内容。图 13 城镇开发边界内区域发展单元管控体系示意图 4. 结语市县级国土空间总体

22、规划是我国空间规划体系连接国家、省级国土空间规划和乡镇国土空间规划的重要层级，也是指导具体规划编制和面对实施管理的关键 12 环节，其规划编制对于实现新时代高质量发展、提高现代化治理水平意义重大。本文提出的市县国土空间总体规划技术思路，是基于对现有政策的理解和规划实践的总结和思索，希望能对开展市县国土空间总体规划编制工作供应肯定的借鉴意义。详细工作中，仍需结合地方实际进一步主动探究实践，不断完善和深化市县国土空间总体规划技术思路体系。如何编制市县国土空间总体规划？UPDIS 共同城市 2019-03-08 引言国土空间规划的探讨渐趋平稳，国土空间规划即将进入全面编制阶段。市县国土空间总体规划作

23、为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展详细的规划编制工作，是全国市县自然资源规划部门和规划设计探讨机构关注的焦点问题，也是难点问题。 本文从性质和内涵、作用和任务、编制原则和编制流程、编制内容四方面，初步探讨了市县国土空间总体规划的编制问题，以期为规划同行供应参考。 当前，各地自然资源规划部门和规划设计探讨机构均面临一个共性难题，即市县国土空间总体规划如何编制？本文基于深规院市县国土空间规划科研课题的阶段性探讨成果，对这一难题进行了初步探究，认为明确编制内容是应对这一难题的关键。 诚然，国家有关部门可能即将发布国土空间规划编制的有关规范和标准，各地自然资源规划部门也在主动启动第一批市

24、县国土空间总体规划编制工作以积累相关规划编制阅历，但如何编制市县国土空间总体规划仍处于探究争议阶段。这一阶段，广泛的沟通和探讨有助于呈现不同机构、不同视角、不同地区的多种观点，加快融合争议、形成共识。 深规院作为扎根在改革开放先锋城市深圳的城乡规划设计探讨院，主动探讨设立了市县国土空间规划科研课题，并依托课题探讨发布了为人民编规划：空间规划发展动向及启示。在前述探讨的基础上，本文重点探讨了市县国土空间总体规划的编制内容，以期为规划同行供应参考素材。 一、市县国土空间总体规划的性质和内涵依据国家明确的政策导向和行业共识，市县国土空间总体规划是市县全域空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是肯定时

25、期内市县全域各类开发建设活动的基本依据，是落实和深化发展规划有关国土空间开发爱护要求的基础和平台，对同级专项规划具有空间性指导和约束作用。 结合规划实践和空间规划改革要求，本文认为市县国土空间总体规划是市县层面全面部署国土空间开发爱护的综合性空间规划，其根本目标是为市县层面全面推动生态文明建设和高质量发展奠定空间性基础，其核心内涵是全域全类型空间用途的整体管控。 二、市县国土空间总体规划的作用和任务市县国土空间总体规划是空间规划的重要组成部分，是落实国家、省级空间规划的关键环节和主要载体，兼具爱护和发展的属性。对于政府，市县国土空间总体规划应是统一行使全部国土空间用途管制的法定依据。对于市场，

26、市县国土空间总体规划是协调爱护和发展的公共政策，是全域国土空间开发和爱护的总蓝图，为市场供应明确指引。 13 编制市县国土空间总体规划，应当以国省级空间规划、发展规划等上层次相关规划为依据，全面摸清并分析国土空间本底条件，以空间治理和空间结构优化为主要内容，结合地方实际，对市辖区（或县域）全域国土空间用途进行分区分类分级的统一管制和综合协调，科学合理确定国土空间爱护和开发的要求，促进区域可持续发展。 依据国家有关政策的明确要求和行业共识，根据落实上位要求解决历史问题统一用途管制引导可持续发展指导专项规划的逻辑，确定市县国土空间总体规划十个方面的主要任务。这十个方面的主要任务是确定市县国土空间总

27、体规划编制内容的重要依据。 （1）落实国家和省级战略要求，确定目标定位和指标体系，提出全域空间发展战略； （2）落实上位空间规划划定的三区三线，明确本级管制措施和落实路径； （3）开展资源环境承载实力评价和国土空间开发相宜性评价，搭建多规协调工作平台，划定三区三线，提出分区分级分类的管制要求和详细措施； （4）优化全域空间格局，落实重大空间布局，提出宏观的开发开放格局、区域协调格局、城乡空间结构、产业发展布局、生态修复格局、乡村振兴格局等重大格局； （5）全域范围内划分功能分区、开发强度分区和规划编制单元分区，提出规划指引和要求； （6）提出建设用地、水资源、能源等重要资源要素的配置方案和保障

28、措施，做好存量土地开发利用和空间品质提升； （7）确定全域重大基础设施、公共服务设施、综合防灾减灾设施布局； （8）对跨行政区的重大空间布局，提出协调沟通机制和区域协作责任要求； （9）对城市地下空间规划等专项规划编制提出原则和要求； （10）提出体制机制创新方案、配套政策体系和重大行动安排。 三、市县国土空间总体规划的编制原则与工作流程3.1 编制原则 坚持生态优先，全面促进人与自然和谐共生。编制市县国土空间总体规划，在规划思想上和价值导向上必需落实人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体等生态文明要求和方针，优先爱护生态空间，逐步扩大

29、生态空间面积。 14坚持生态优先，全面促进人与自然和谐共生（图片来源：pixabay） 坚持全域覆盖，统一管制全部国土空间用途。编制市县国土空间总体规划，要科学全面摸清并分析国土空间本底条件，开展资源环境承载实力评价、国土空间开发相宜性评价等，划定城镇、农业、生态空间以及生态爱护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成多规合一的空间规划。坚持因地制宜，分类分级引导空间有序开发。编制市县国土空间总体规划，要结合地方实际开展各项工作，突出地方特色，要依据国土空间本底条件评价结果，科学设计不同类型空间开发爱护的目标、任务、开发建设指引与管控措施，制定完善管制规

30、则，引导国土空间适度有序开发。 15坚持因地制宜，分类分级引导空间有序开发（图片来源：pixabay） 坚持共谋共治，科学合理配置各类要素资源。编制市县国土空间总体规划，要同时运用好政府与市场两只手，协调各类空间需求的利益关系，充分发挥市场在空间资源配置的确定性作用，要坚持自上而下与自下而上双向统筹，要扩大和创新公众参加方式方法，统筹高效配置各类要素资源，促进经济增长、社会和谐、生态美丽。 3.2 工作流程编制市县国土空间总体规划，离不开基础数据和信息平台的基本保障，更离不开公众的广泛参加。对于详细的市县国土空间总体规划编制工作而言，可将规划编制工作划分为主体工作、关联工作和公众参加三大板块。

31、其中，技术工作是主体工作，大致可分为基础探讨、规划方案、实施监管三大阶段。 16市县国土空间总体规划编制流程图（数据来源：笔者绘制） 在规划编制的工作组织中，基础测绘、资源确权、信息平台建设等关联工作应提前开展，或与主体工作并行开展。公众参加工作应贯穿规划编制始终，基础探讨阶段应加强部门协同，规划方案阶段应重视专家询问，实施监管阶段应强化公众监督。 四、市县国土空间总体规划的编制内容4.1 现行空间性规划内容的传承与创新 基于空间规划体系的改革要求和趋势，对现行城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划进行再谛视，分析特点和优点，结合市县国土空间总体规划的前述定位，总结可纳入市县国土空间总

32、体规划的主要内容。城市总体规划：特点是以发展建设为导向的资源与空间引导、管制。规划期限一般为二十年，同时对城市远景发展的空间布局提出设想。空间范围通常分为三个层次，市域层次以城镇体系规划为核心，规划区层次以城乡统筹为核心，中心城区层次以用地布局为核心。对于市县国土空间总体规划而言，应传承丰富其结构性管控内容，创新吸纳其包涵性管理内容。所谓结构性管控，指发挥政府主动干预效应，确立城市发展的整体空间秩序。所谓包涵性管理，指适应市场需求和多变性，提升城市空间治理的综合水平。 17城市总体规划的传承与创新（数据来源：笔者依据沈丹婷等的探讨成果，整理形成）土地利用总体规划：特点是用地指标目标限制，自上而

33、下的以供定需。规划期限一般为十五年，规划范围为行政辖区。对于市县国土空间总体规划而言，应传承丰富其指标分类限制内容，创新吸纳其全域用途管制内容。所谓指标分类限制，指将指标分为约束性和预期性两大类，约束性指标实行自上而下的严格限制，预期性指标则给地方预留了肯定弹性空间。所谓全域用途管制，指在行政辖区通过建设管制区（允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）、土地用途区（城镇村建设用地区、独立工矿用地区、一般农业发展区、基本农田爱护区等）、规划地类（城市用地、建制镇用地、农村居民点用地、采矿用地、耕地、园地等）三级体系实现土地资源的全域管控。以 GIS 平台为核心的信息化建设是实现全域用途

34、管制的重要技术保障。 18 土地利用总体规划的传承与创新（数据来源：笔者依据李嘉诚等的探讨成果，整理形成）主体功能区规划：特点是以优化国土空间开发为导向的空间、功能支配。规划期限一般到 2020 年，实施中依据形势改变和评估结果适时调整修订。空间范围全域覆盖，对全域国土空间进行分析评价、功能定位和开发指引。对于市县国土空间总体规划而言，应传承丰富其空间开发管制内容，创新吸纳其空间整体统筹内容。所谓空间开发管制，指基于不同区域资源承载力，突出指标约束和国土开发管制。所谓空间整体统筹，指强化战略落实与整体空间布局，以公共政策促进规划落实。主体功能区规划的传承与创新（数据来源：笔者依据沈婕等的探讨成

35、果，整理形成） 4.2 市县国土空间总体规划的内容构想依据市县国土空间总体规划作用和任务，在传承现行城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划有关内容的基础上，结合国家有关空间规划的政策文件要求，本文认为市县国土空间总体规划编制内容应包含基础探讨、总体格局、爱护性布局、发展性布局、实施管理五大板块。其中，基础探讨的核心任务是摸清家底和发展条件；总体格局的核心任务是定方向、定目标、定格局；爱护性布局的核心任务是从爱护视角对全域空间进行综合部署和规制，提倡将生态环境质量转化为规划限制指标，作为规划条件的重要组成部分，纳入土地出让的法定程序，并向下位规划传导，从根本上实现生态环境质量内生于城乡开

36、发建设行为；发展性布局的核心任务是从发展视角对全域空间进行综合谋划和布局，主见统筹兼顾、突出重点，优先满意国省重点项目、区域性项目、地方优势和特色项目、重大公共平安设施、基础设施和公共服务设 19 施、近期重点项目的空间需求，注意分类指导、共生联动的空间功能布局。同时，提倡将地方特色风貌转化为规划限制指标，作为规划条件的重要组成部分，纳入土地出让的法定程序，并向下位规划传导，从根本上实现地方特色风貌内生于城乡开发建设行为；实施管理的核心任务是构建规划实施落地的体制机制和政策规则。市县国土空间总体规划内容架构图（数据来源：笔者绘制）基础探讨：应摸清国土空间本底条件，开展资源环境承载实力评价和国土

37、空间开发相宜性评价（双评价）；通过政策解读、规划解读、区域探讨等明确发展要求和使命；同时对城市发展阶段、特色禀赋、发展条件进行综合分析，识别发展优势和短板、发展机遇和挑战。 20基础探讨重点工作内容（数据来源：笔者绘制）总体格局：应落实国省有关要求，明确功能定位和目标指标体系；确定全域全要素整体布局、生态平安格局、区域协调格局、城镇体系格局、乡村振兴格局等总体布局。总体格局重点工作内容（数据来源：笔者绘制）爱护性布局：应构建全域覆盖、分类爱护、系统修复国土空间平安格局，划定落实三区三线；确定自然资源爱护体系、文化遗产爱护体系、特别区域爱护体系；明确环境功能区划、环境污染治理、生态系统修复、人居

38、环境整治等爱护与修复措施。 21爱护性布局重点工作内容（数据来源：笔者绘制）发展性布局：应构建多中心、网络化、群落式、集约型的国土空间发展格局，识别重点城镇、重点开发区、重点协调区、特别地区等战略地区；优化开放格局、功能布局、用地布局、产业布局等重要功能布局；对城镇、村庄、特别功能区等进行分类发展引导；对区域交通网络、重大基础设施、公共服务设施、公共平安设施等要素进行统筹配置。发展性布局重点工作内容（数据来源：笔者绘制）实施管理：应构建形成可分工、可传导、可维护、可监管的规划实施体系；明确空间用途转换的主要情形、要求和程序；建立1+X+Y新型的规划传导体系，对下位规划和重点地区发展提出要求；确

39、定近期行动方案，建立重点项目库；加强规划的信息化建设，建立规划实施的动态监测、评估与维护机制。 22实施管理重点工作内容（数据来源：笔者绘制）对于市辖区、较小的县，全域范围内规划内容深度应统一，主要内容架构参照上文中的市县国土空间总体规划内容架构图；对于有特别功能的市县，特别功能区可另设单独篇章，详细内容应依据实际状况探讨确定；对于一般市县，中心城区可单设篇章，中心城区内容架构参照下文中的市县国土空间总体规划中心城区内容架构图，其内容构成与现行城市总体规划中心城区规划内容类似，但特殊强调对公共空间和存量规划时代的应对，特殊强调重点地区用地布局，特殊强调城市特色塑造，特殊强调规划单元划分等。1+

40、X+Y新型的规划传导体系（数据来源：笔者依据沈丹婷等的探讨成果，整理形成）值得留意的是，市县国土空间总体规划在编制过程中应加强与现行空间性规划的协调，实现多规合一。特殊地，对于近年编制完成城市总体规划的市县，如规划期限到 2030 年或 2035 年等情形，市县国土空间总体规划的编制应科学客观评估现行城市总体规划的有关内容，在新思想、新理念、新形势的指导下，对城乡空间结构、城乡空间布局等内容进行优化完善，构建形成符合和适应新思想、新理念、新形势的新格局，重点加强市县全域非建设用地的规划探讨。 23市县国土空间总体规划中心城区内容架构图（数据来源：笔者绘制） 4.3 市县国土空间总体规划的文本框

41、架依据内容构想，提出规划文本框架，其内容架构如下图所示。为更好地展示文本框架的内涵，本文选择 10 项特色章节内容（下图中的下划线部分），进行条文撰写指引说明，即明确条文需重点表达的详细内容。 24市县国土空间总体规划文本框架图（数据来源：笔者绘制） （1）目标体系：重点确定目标指标体系、指标标准和指标属性。指标体系可以从创新、协调、绿色、开放、共享五个维度构建，连接国家级、省级空间规划指标体系，可以增加具有地方特色的指标；指标标准主要通过落实国省要求、连接部门指标、整合乡镇指标综合确定；指标属性按约束性、预期性分为两类，约束性为刚性指标，预期性为弹性指标，预期性指标标准值可以采纳上限、下限或

42、区间值表示。 （2）全域全要素整体布局：重点确定全域空间发展的总蓝图。在双评价基础上，综合分析评价自然资源、文化资源、重大交通、重大设施、重点平台等各类要素，形成协调生产、生活、生态三大功能的全域空间整体格局。 （3）乡村振兴总体格局：重点确定乡村振兴的空间格局和重点抓手。整合 25 乡村特色平台和资源要素，划定乡村产业功能区，统筹布局农业产业园、科技园、创业园等各类园区以及乡村旅游景区景点、乡村地区重要历史文化遗产片区等特色功能区，依托重要生态廊道和区域交通网络，构建乡村网络化经济格局。 （4）三区三线管制：重点确定三区三线的规模、边界、等级和管制措施。按乡镇行政区确定三区三线的空间布局，明

43、确各级各类三区三线的管制主体、管制对象和管制内容；明确从现状到规划期间，三区相互转化的主要情形、主要措施、责任主体等；明确三线优化调整的主要情形、调整主体、调整步骤等。 （5）人居环境整治：重点确定城乡人居环境整治的目标、要求和措施。确定城市人居环境整治的基本原则和要求；提出需开展城市双修、城市更新的重点片区；提出农村人居环境整治的主要目标和重点领域；识别和评价低效用地、闲置用地的空间分布和发展潜力，提出再利用措施。 （6）城乡空间布局：重点确定城乡功能分区、发展规模和用地布局。分析城乡职能，综合确定城乡功能布局；预料城乡用地发展规模，确定城乡用地布局；确定中心城区、重点城镇和重点功能区的空间

44、布局，对专项规划和下位规划提出传导要求。 （7）对外开放布局：重点确定市县对外开放的功能定位和空间策略。分析对外开放的区域角色，确定双向开放的通道、枢纽、平台布局，提出对外开放的重大空间性举措。 （8）分类发展引导：重点对城镇、村庄、特别功能区等进行分类发展引导。对重点镇、特色镇的发展规模、空间格局、重大设施布局、设施配套标准等提出指引性要求，对一般镇的设施配套标准提出指引性要求；确定村庄分类分级体系，从功能、规模、设施配套标准等方面提出不同类型村庄规划的指引性要求；对风景名胜区、重点开发区等特别功能区，提出空间性指引要求。 （9）规划运用指南：重点确定规划运用的要点内容。面对居民、政府、市场

45、，分别对规划的实施要点、关键内容、管控要点、投资领域进行通俗易懂、简洁明确的说明。面对居民，形成通俗易懂的宣扬手册；面对政府，形成内容简洁明确的行政摘要；面对市场，形成空间性的投资指南。规划运用指南应以附件或配套文件的形式发布。 （10）国土空间用途转换管制：重点确定不同用途相互转换的基本规则。确定不同空间用途相互转换的主要情形、基本要求、基本程序，包括农用地转建设用地、生态用地转建设用地、闲置低效建设用地转变用地性质等。通过负面清单、正面清单等形式，对生态敏感区、粮食主产区、老少边穷地区、其他特别功能区的用途转换进行规制。 结语明确编制内容是破解编制难题的关键。本文给出的编制内容，是基于政策要求和规划实践的总结和思索，对规划同行可能有肯定借鉴意义。 但是，全国各市县在生态本底、发展水平、资源禀赋、文化风俗等方面存在巨大差异，各地规划管理与信息化建设水平、政府对规划的理解和重视程度、政府能够投入规划编制的人员和经费等也存在较大分异，这种多样性和困难性确定了市县国土空间总体规划的编制内容、编制深度、编制水平可能不尽相同。 因此，在编制内容上，如何结合地方实际进行必要取舍、突出重点和特色，仍需在规划编制的实际工作中主动探究。