中国农村土地产权制度改革方向探讨.doc

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1、2021年10月7日星期四中国农村土地产权制度改革方向讨论 2007-12-27 00:00:00 摘要产权问题是农村土地制度的核心问题，由于我国没有从根本上解决农村土地产权问题，所有权主体虚置，使用权缺乏自主性、稳定性，收益权被分割，缺乏独享性，转让权不自由，由此引发了困扰“三农的一系列问题。为解决现行农村土地产权制度存在的问题，文章提出，中国农村土地产权制度改革应多元化，即国家土地的终极所有权、农民土地实际所有权即农村土地私有、农村公共领地的集体所有权。而要施行农村土地产权多元化改革，那么必须在明晰农村土地产权的同时赋予产权主体相应的权能，进展土地管理体制改革。使法律与农村土地产权制度相协

2、调，建立相配套的其他制度或机制。中经评论北京一、中国农村土地产权制度引发的问题产权问题是农村土地制度的核心问题，新中国农村土地产权制度经历了土地改革、农业合作化、人民公社、家庭联产承包责任制以及进一步稳定与完善土地承包关系等前后半个多世纪的历史变迁，时至今日，农村土地产权模糊状态还没有根本转变过来。国家赋予的农民长期而有保障的土地使用权，或曰物权性质的土地承包权，或曰法律规定的占有、使用、收益、处置、转让、抵押、继承等权利屡遭损害，究其原因就是农村土地产权问题没有得到根本解决，表现为所有权主体虚置，使用权缺乏自主性、稳定性，收益权被分割，缺乏独享性，转让权不自由，并由此引发了困扰“三农的诸多问

3、题。一农民难以真正获得土地所带来的收益。有关法律规定，农村土地归农民集体所有，但“集体是哪一级，法律规定得较为模糊。如?宪法?笼统界定为集体所有；?民法通那么?中界定为乡镇、村两级；而?农业法?、?土地管理法?界定为乡镇、村或村内农业集体经济组织。实际七由于土地所有权主体农村集体经济组织不复存在，农村县、乡镇、村的基层政权组织成了事实上的土地产权所有者。所有权主体虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解，国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权，控制、处置农村土地，如国家或公共权利机关随意征用或过度使用土地，资本大力圈占土地。代表集体行使土地实际所有权的基层政府主管部门及指导也时常侵占

4、农民的利益。农民仅凭使用权很难有话语权，土地收益几乎被各利益部门掠去，农民所获补偿甚微。6 / 66 / 66 / 6二农村土地流转受限，土地市场被割裂、扭曲。国家以垄断身份处置农村土地，规定农村土地不准买卖，土地的唯一买者只有国家，农村土地市场的微观主体难以进展有效的资源配置，统一的农村土地市场无法形成。农村土地集体所有权主体不确定，其所有权被分割，为众多的行政村或村民小组所掌握，造成行政村或村小组、社区、城乡之间的壁垒，土地产权市场被割裂、扭曲。与实际市场行为相背离，使二元经济构造难以打破。而真正的所有权主体农民又缺位，被剥夺以土地要素进入市场交易的权利，不可能很好地履行土地流转和土地市场

5、运作的权利，仅有土地使用权以契约方式订立的土地承包权，其内容具有较大的随意性，土地的流转受到极大限制，因此造成农村土地资源浪费或低效配置。三农业规模效应和可持续开展难以保证。由于农村土地集体所有权的不确定性和农户土地使用权的频繁调整，土地租赁市场无法正常发育，种地农民的利益很难得到保证，种地能手无法扩大经营规模，即使有些地方搞了规模经营，也往往受政府部门主导或强迫，这种非市场行为主导的开展形式交易本钱很高，农业效率令人质疑。又因农业资本有机构成低，农村土地增收的空间有限，农业变得无利可图，农民只好弃耕或分开农村沦为被雇用的“农民工。随着工业化、城镇化的快速开展，“土地增值、获利减少的效应会不断

6、加剧，农村日渐失去内在的开展冲动。另外，使用权不稳定也影响着农业的可持续开展，尽管政府一直强调不准随意改变土地承包合同，但土地使用权“三年一小调、五年一大调的现象非常普遍，影响了农民对农村土地长期投资的积极性，同时极大地刺激了农业消费者的短期行为，进展掠夺性经营。四农民的经济预期具有不确定性。政府承诺农村土地家庭承包经营长期不变，但土地所具有的保障功能又是不争的事实，因此均分土地增人增地，减人减地获取保障是农民群体的不断要求。然而农民土地使用权自身存在不可抑制的矛盾，农民没有土地所有权，不可能获得土地要素收入，农民无法以土地作抵押，农村金融资本不能发挥作用，仅靠农民漫长痛苦的自身积累开展规模农

7、业、调整农业构造或转为其他行业，对于目前处于窘境的一般农民群体来说很难有现实的可能性。农民心态表现为，“既想分开土地，又要守住土地，既小愿种田，又不能不种田，受这种心态支配，自然会出现一些短期行为，有的粗放耕作，只保口粮和地税，不愿在改进土壤方面下本钱。有的农民虽另有职业，但不能不留后路，准备归田还农。大批农民工进城就业，但很难落下常住户口，随时有被遣返风险。所以，农民对农村、农业开展的预期具有极大的不确定性。二、中国农村土地产权制度改革方向的考辨针对上述农村土地产权制度存在的问题，学术界提出了大致五种改革思路和主张：1土地国有制；2土地集体所有制，包括按份共有制、股份合作制、强化承包权或承包

8、权永久化、集体所有制下的自由式；3土地私有制，包括土地私有、自耕农所有制、有限私有制、农村土地家庭财产权或土地家庭所有制；4两级或复合土地产权制，包括国有与集体所有制、集体与私人所有制、国家与个人所有制；5多级土地所有制。以上研究各有侧重，阐述也似乎各有其理，但从解决现行农村土地产权制度存存的问题考虑，本文认为，必须明确两个层次的问题。一第一个层次必须弄清以下两个问题：1农村土地产权到底归谁合理?从产权经济理论看，产权是一组权利，由法律明确界定，包括占有权、使用权、收益权、转让权。不同的产权安排会有不同的经济效率，而私有产权的效率是最高的，只要产权明确界定为私有，无论采取哪一种合约，在市场机制

9、的作用下，都会实现资源配置的最优化。同样，我国农村土地产权回归农民，使农民可以成为真正完好独立的经济主体，在法律的保护下自主决策、权衡利弊，放心大胆地行使土地财产的“三权使用权、收入的独享权和转让权，符合经济学的根本规律。从历史角度来看，长达数千年的中国历史，尽管“普天之下，莫非王土，但事实上二地私有制根深蒂固，详细的土地财产权私有实际上是中国传统社会的根本特征。中国共产党以“耕者有其田号召进展民主革命，认大量流离失所的农民获得二地，并在建国后得以实现，然而受传统社会主义理论和前苏联“集体农序形式的影响，土地公有制的“社会主义改造导致农村土地产权长期处于模糊状态，这不仅不符合中国的历史传统，而

10、且有悖于中国经济开展的现实和消费力开展的客观需要。从现实看，1979年以来的家庭联产承包责任制使农民有自主支配土地的权利，但仅有使用权的土地在其绩效最大限度发挥之后，随着社会转型、断裂与分化，原订的制度效应逐渐弱化，“三农问题日益突显。意政府虽识到了产权问题，却只在使用权上做文章，土地承包期一再延长，到目前承诺永久不变，其本意也是土地回归农民，然而没有最终所有权的实现，结果必然是农民的土地被大量侵吞、占有和流失，农民的利益屡遭损害。从国外理论看，除中国等少数几个国家实行土地公有制之外，其他国家部实行土地私有化，而相比之下中国的农业消费效率却很低。同外理论证明，土地私有化后，土地便于流转，土地必

11、然向耕种能手集中，土地的集约化程度不断进步，农业效率也不断提升。所以，实现土地产权制度的根本性变革就是土地回归农民。2产权归属明晰能否有效解决存在的问题?许多人认为，产权回归农民不可能解决因产权模糊而引发的一系列问题。我们不否认产权回归会产生问题，但相比土地国有或集体所有，产权回归农民至少有以下好处：其一，进步农业效率。上地产权私有是土地市场化的根底，能使土地和农村劳动力流动起来，不但有利于交易费用的降低和效率的进步，而且有利于城乡二元体制的破解、生态环境的改善和可持续开展的实现；其二，减少政府干预。土地产权回归能增强农民与政府博弈的才能，最大限度地减少国家、集体以公共利益名义损害农民土地，如

12、“在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权，是交易的主体方，在许多情况下农民的所得不至于像如今这样少；其三，保障农民利益。比拟有代表性的观点是，“假如把土地私有了，村民会自发维护自己的权益，土地不会被轻易出卖；土地补偿费会给每一户村民，乡村官员失去了一大人块腐败的时机，这对于村民权益，对于廉政建立都足有好处的。二第二个层次假如农村土地产权农民所有是一种理性回归，那么必然要理清学术界争论最为剧烈的几个问题：1产权回归是否会造成土地兼并，出现社会危机?许多人认为，农民一量有了私有权就会失去土地，就会发生土地兼并，出现社会危机。比拟有代表性的观点是，假如国家允许土地私有化，必然会带来频繁的土地兼并

13、，很多干部会成为大地主，很多农民会因天灾人祸而失去土地，成为佃民；土地的自由买卖将彻底完成国际资本与新兴资本对土地的占有和瓜分，形成金融资本兼并士地。事实上农村土地私有化小会出现土地兼并和大量无地农民，“土地兼并主要由于政治权力的介入，例如封赐、圈地、投献豪门等。假设非政治权力介入，土地私有制也不会导致土地高度兼并和社会动乱；旧中国的农村上地私有制所出现的土地集中兼并或农民两极分化的现象，根源不在于土地买卖与产权流转，而是政治强权造成的。农民也是理性经济人，出卖土地是非常慎重的，假如“农民卖地完全是自愿的选择，就像城市居民不会为了变现把私有住房卖掉向露宿街头一样，各国经历证明，在民主与法治条件

14、下，可以防止土地恶性兼并现象发生，“土地的适度集中，小仅不会导致社会冲突，反而是社会进步的重要表现。2产权回归是否会导致农民失去保障?许多学者认为，农村土地私有化后农民将失去社会保障。其理由是，中国农村不具备土地私有化的根本条件，基国国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最根本的生活保障，也是农民的就业保障和绝人多数农民的谋生手段；假如赋予农民土地私有权，贫困的农民面对孩子上大学、病人住院或家里有何人赌博、喝酒时，别无选择，只有卖地，没有了土地，其生存会失去保障。仅就这些问题而否认农村土地私有，“在逻辑上完全不能成立，二者没有必然联络，历史上土地并没有起到保障作用，土地也不应该成为农民的生活保

15、障应由国家或社会提供。如今农民已根本解决温饱问题，土地作为生存保障也只有在贫困地区或西部地区，对绝人多数地区的农民而言已不把土地作为生活保障，农业通常是弱质产业，许多地方种地反而赔本，农民收入主要来自第二、三产业，农民看病、孩子上学等主要依靠打工收入。就许多兴隆同家来说，农民的保障小是靠土地，而是靠政府的再次分配即政府的补贴。3产权回归是否会使规模经营难以进展?许多学者认为，中国没有条件以所谓的耕地私有化来形成规模经营，因为农村土地私有会使农民惜售心理增强从而阻碍土地的转让与集中，即使人部分收入来自非农产业，一些农民也宁可粗放经营甚至撂荒而不愿出让土地，造成农村土地小规模经营的凝固化，阻碍农业

16、规模化的开展；即使规模经营，其追求规模扩张的详细过程必然是大农场击垮小农。这里要弄清两个问题：其一，哪种产权更有利于规模经营，足政府公有主导好，还是私人个体主导好?其二，规模经营足“大好，还是“小好?众所周知，政府能在短期内迅速开展规模经营，但其效益却不乐观。理论证明，许多政府主导的规模经营都失败了。至于规模“大好，还是“小好，要因地而宜，因人而宜，因时而宜，二者是相对和可变的，有的地方适宜“大，有的地方适宜“小，“规模的大不是通过主观改造或行政赐予，而是通过竞争由小开展而米，小是大的根底，大是小的开展。所以，农村土地私有与规模经营并不矛盾，农村土地私有可以使农民成为自主决策的市场主体，在市场

17、运行机制完善的根底上优化土地资源配置效率，使农民不断成熟起来，逐步实现适宜的农业规模经营，这完全符合市场经济的根本原那么。通过分析，各种改革思路和主张孰优孰劣，不言而明。纯粹的农村土地国有或集体所有已经被证明足开展的死胡同；纯粹的私有化在中国又不具有现实性，强烈的途径依赖是不得不考虑的问题；国有或集体主导下的实现形式难以根本打破公有制的局限性；相比之下强化农民私权的两极或多极所有制不是最好的方案，但应是最优的方案，应成为我国农村土地产权制度改革的方向。三、中国农村土地产权制度改革方向探究笔者主张农村土地产权制度多元化改革，其一，国家土地的终极所有权，这是不以人的意志为转移的；其二，强调农民土地

18、实际所有权即农村土地私有，这是改革的核心部分，也是最具有本质意义的改革；其三，农村公共领地的集体所有权主要包括公共的水塘、水库、山地、森林、墓地、祠堂、试验田等，这是出于对改革的途径依赖、村庄公共治理、基层公共效劳的考虑。施行农村土地产权多元化改革的详细建议如下：一明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。明晰农村土地产权主体并确定产权主体对土地的权利、义务、利益和责任的限度，使产权主体行使相应的权利，承当相应的责任和义务。1国家土地终极所有者的权能。国家拥有土地的宏观调控权，通过决策、方案、指导、协调、审批、监控来标准农村土地的根本用处、土地流转及征地行为，特别对地方政府的土地决策及执行活动

19、予以监视、规划、约束，即维护国家的整体利益和农村社会的稳定，保障农民土地私权的享有。2集体乡、镇、村或村小组享有对农村部分土地的所有权，按照国家法律、法规履行对自己产权领域的职责，对农村的土地由过去的产权土体和直接参与者转变为农民权利行使的维护者、监管者和公共效劳的提供者。3农民个人或家庭对自己的土地拥有绝对所有权。国家要明确农民土地私权的范围、国家公共利益的边界，按照国家法律、法规让农户享有农村土地的所有权、使用权、继承权、收益权、流转权，即包括所有权在内的所有权能，使农民拥有独立的经济主体地位和权利。二转变政府职能与干部政绩观，进展土地管理体制改革。约束地方政府的行为，改变农民绝对弱势地位

20、，必须在明确农村土地产权的根底上进展土地管理体制改革，把土地资源市场化作为土地制度改革的根本方向，合理划分中央与地方政府的权利，施行中央到地方垂直管理，国家对土地履行规划、管理、调控和监视职责；转变地方政府职能，使地方政府从上地交易中退出，把精力主要放在上地规划的制定和执行上，充当纯粹的效劳者、监管者和仲裁者；创新政府官员的考评机制，转变政府政绩观。只有这样，政府职能才不至于缺位、越位、错位，才能有效摆正指导干部的政绩观，维护农民的切身利益。三加强和完善土地立法，使法律与农村土地产权制度相协调。中国拥有最严格的立法，但土地违法却令人触目惊心。其原要在于，只有严格的土地审批法，却没有约束政府行为

21、失范的法；只有保护公共利益如何实现的法，却没有维护农民土地权益的法；现有的土地立法足粗线条的，弹性大，没有更为细致和专门的立法，而且已有的立法存在相冲突的地方，对土地关系的处理方面主要依靠缺乏系统性、可操作性的政策来调整，而缺乏靠详细的法律来严格标准、界定、保护农民的土地权利。所以，一要通过立法来确定各产权主体的权利和义务关系，标准其土地使用、流转和补偿等行为，依靠法律标准、界定国家土地管理部门的权限、义务及行政行为。二要完善现有农村土地法律法规。如解决?农村土地承包法?表述过于广泛、缺乏施行条例的问题，统一?农村土地承包法?和?土地管理法?中的相关规定，解决中国征地制度中存在的“二律背反现象

22、；优化土地征用的审批程序；制定土地抵押贷款的法律等。三要进展司法制度改革，为农民提供法律效劳。当农民土地权益遭受损害时，要有能为农民提供救济的制度与机制，如法院不受地方政府控制，拥有独立审讯权，能相对公平地裁判农民与地方政府间的土地纠纷。四建立与农村土地产权制度相配套的其他制度或机制。最大限度地发挥农村土地产权制度效益，还必须考虑其他约束条件：第一，建立社会保障制度以防止短期内出现“大土地所有制，即所谓的“土地兼并，或防止农民因天灾病祸出卖土地，出现“贫民窟；第二，建立城乡一体化的户籍制度，让所谓“盲流的农民工真正城市化并成为“稳定流；第三，建立真正的村民自治，让农民成为开展主体，改变过去垄断农民话语权和代民作主的行为，让农民组织成为农民的代言人，以增强农民集体或农民合作组织与政府会谈的才能，使土地产权改革与国家治理、乡村民主自治糅合起来；第四，完善市场机制，确保农民能自由地在市场上支配土地，进展合法的土地交易和买卖，并适时推进土地证券化和建立土地银行的改革。