公共管理学第四章讲稿.ppt

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1、公共管理学第四章第一页，讲稿共四十九页哦第四章第四章公共组织公共组织-政府政府 在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。尤其是组织目标，往往被许多在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。尤其是组织目标，往往被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。现实社会中，有一些组织以实现私人利益最大化为目学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。现实社会中，有一些组织以实现私人利益最大化为目标，而有一些组织以服务于公共利益并不以营利为目的。人们通常称前者为私营组织，后者为公标，而有一些组织以服务于公共利益并不以营利为目的。人们通常称前者为私营组织，后者为公共组织。广义的公共组织就

2、是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既共组织。广义的公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括非营利组织包括政府组织，也包括非营利组织(NPO)(NPO)。狭义的公共组织指的则是政府组织。狭义的公共组织指的则是政府组织。第一节第一节 政府的含义与特征政府的含义与特征 第二节第二节 不同政体下的政府不同政体下的政府 第三节第三节 当代中国政府过程中的政府结构当代中国政府过程中的政府结构 第二页，讲稿共四十九页哦第一节第一节 政府的含义与特征政府的含义与特征在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代

3、表者，它是主权在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。国家的代理者。在政治学意义上，政府是统治集团借以实现其意志的政治统治机关，是指行使国家公权力在政治学意义上，政府是统治集团借以实现其意志的政治统治机关，是指行使国家公权力的所有组织，包括各个层级的立法机关、司法机关和行政机关。的所有组织，包括各个层级的立法机关、司法机关和行政机关。(广义的政府广义的政府)在行政学意义上，政府专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。在行政学意义上，政府专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。(狭义的政府狭义的政府)尽管立法机关和司法机关在现代公共

4、管理活动中都发挥着十分重要的作用，但从尽管立法机关和司法机关在现代公共管理活动中都发挥着十分重要的作用，但从整体上看，国家的公共管理活动主要是通过行政机关直接组织实施的。整体上看，国家的公共管理活动主要是通过行政机关直接组织实施的。政府和私人部门在本质上存在着相当大的差异性。政府的特性归纳起来主要有以下几点：政政府和私人部门在本质上存在着相当大的差异性。政府的特性归纳起来主要有以下几点：政府是以追求公共利益为其价值取向；政府的活动具法律的权威；府是以追求公共利益为其价值取向；政府的活动具法律的权威；政府受到高度的监督；政府间的政府受到高度的监督；政府间的相互依存性；政府的目标大多模糊不清且不易

5、测量等。相互依存性；政府的目标大多模糊不清且不易测量等。返回返回第三页，讲稿共四十九页哦第二节第二节 不同国家形式下的政府组织形式不同国家形式下的政府组织形式国家形式是政治制度的重要内容之一，它包括两方面内容：一方面是国家政权国家形式是政治制度的重要内容之一，它包括两方面内容：一方面是国家政权机构的组织形式，即政体；另一方面则是国家整体与部分、中央机关与地方机机构的组织形式，即政体；另一方面则是国家整体与部分、中央机关与地方机关之间的关系结构，即国家结构。关之间的关系结构，即国家结构。2.1.1政体政体：“二元君主制二元君主制”、“议会君主制议会君主制”、议会共和制议会共和制(后两种政体对应的

6、后两种政体对应的政府组织形式为责任内阁制政府组织形式为责任内阁制)、总统共和制总统共和制(政府组织形式为总统制政府政府组织形式为总统制政府)、瑞士瑞士的委员会制的委员会制(委员会制政府委员会制政府)以及法兰西第五共和国的以及法兰西第五共和国的“半总统制半总统制”(混合制政府混合制政府)。2.1.2国家结构国家结构：单一：单一制与联邦制制与联邦制第四页，讲稿共四十九页哦第二节第二节 不同政体下的政府组织形式不同政体下的政府组织形式一责任内阁制政府一责任内阁制政府又称责任内阁制，是一种以内阁为核心来领导和组织国家政务管理的政府组织形式。在议会又称责任内阁制，是一种以内阁为核心来领导和组织国家政务管

7、理的政府组织形式。在议会制共和国（如联邦德国、意大利、冰岛、印度等国）和议会制君主国家（英国、日本、加拿大、制共和国（如联邦德国、意大利、冰岛、印度等国）和议会制君主国家（英国、日本、加拿大、新西兰等），政府均采用责任内阁制形式。这是当前西方国家最普遍的一种政府组织形式，其中新西兰等），政府均采用责任内阁制形式。这是当前西方国家最普遍的一种政府组织形式，其中最为典型的是英国。最为典型的是英国。二二.总统制政府总统制政府一种以总统为核心来领导和组织国家政务管理的政府组织形式，以美国为典型。一种以总统为核心来领导和组织国家政务管理的政府组织形式，以美国为典型。三半总统制政府三半总统制政府又又称称半

8、半总总统统半半内内阁阁制制政政府府。这这是是一一种种以以总总统统为为核核心心，以以内内阁阁为为辅辅助助，共共同同行行使使最最高高行行政政权权，进进行国家政务管理的政府组织形式。它兼有内阁制和总统制特点行国家政务管理的政府组织形式。它兼有内阁制和总统制特点四四.委员会制政府：又称合议制政府，目前只有瑞士联邦共和国采用。委员会制政府：又称合议制政府，目前只有瑞士联邦共和国采用。返回返回第五页，讲稿共四十九页哦2.1.1政体政体政体，即国家政权机构的组织形式，通常是指国家权力机关，如立法机关、行政体，即国家政权机构的组织形式，通常是指国家权力机关，如立法机关、行政机关、司法机关等的组织结构、产生方式

9、、职权范围、运行程序等。当代西方国政机关、司法机关等的组织结构、产生方式、职权范围、运行程序等。当代西方国家政体主要有君主立宪制和共和制两种形式。家政体主要有君主立宪制和共和制两种形式。1.1.君君主主立立宪宪制制:是是从从封封建建君君主主制制演演变变而而来来的的一一种种政政体体形形式式，它它保保留留了了封封建建君君主主的的职职位位，但但其其权权力力受受到到议议会会及及国国家家法法律律的的限限制制。目目前前君君主主立立宪宪政政体体可可分分为为“议议会会君君主主制制”和和“二二元君主制元君主制”两种类型。两种类型。2.共和制共和制:这种政体的首要特点是国家元首和国家最高权力机关是经过选举产生，并

10、且具这种政体的首要特点是国家元首和国家最高权力机关是经过选举产生，并且具有一定的任期。在共和制国家，由于总统、议会、政府之间的关系不同，这种政体又分为有一定的任期。在共和制国家，由于总统、议会、政府之间的关系不同，这种政体又分为议会议会共和制共和制、总统共和制总统共和制、瑞士的委员会制瑞士的委员会制以及法兰西第五共和国的以及法兰西第五共和国的“半总统制半总统制”。返回返回第六页，讲稿共四十九页哦1）议会君主制）议会君主制目目前前实实行行议议会会君君主主制制的的国国家家主主要要有有英英国国、西西班班牙牙、比比利利时时、挪挪威威、丹丹麦麦、荷荷兰兰、瑞瑞典典、卢卢森森堡堡、加加拿拿大大、澳澳大大利

11、利亚亚、新新西西兰兰、泰泰国国、日日本本等等国国家家。这这种种政政体体具具有有以以下特点：下特点：a.a.议会既是立法机关，又是国家最高权力机议会既是立法机关，又是国家最高权力机关；议会通过全国普选产生议员，议会中的多关；议会通过全国普选产生议员，议会中的多数党组织内阁。数党组织内阁。b.b.内阁对议会负责。内阁对议会负责。c.c.国王是虚位元首，世袭产生，国王是虚位元首，世袭产生，终身任职，是国家和民族的象征。终身任职，是国家和民族的象征。返回返回丹麦女王丹麦女王玛格丽特二世玛格丽特二世 第七页，讲稿共四十九页哦2）二元君主制）二元君主制采采取取二二元元君君主主制制的的国国家家大大都都具具有

12、有较较长长的的封封建建历历史史，且且封封建建主主义义势势力力相相当当强强大大。历历史史上上典典型型的的二二元元君君主主制制国国家家有有18611861年年建建立立的的意意大大利利王王国国、18711871年年建建立立的的德德意意志志第第二二帝帝国国以以及及18681868年年明明治治维维新新后后的的日日本本帝帝国国。当当代代主主要要有有约约旦旦、科科威威特特、摩摩洛洛哥哥等等国国家家仍仍采采用用二二元元君君主主制制。二二元元君君主主制制政政体体的的特特点点如如下：下：返回返回a.a.君君主主是是国国家家政政治治权权力力的的中中心心，君君主主掌掌握握国国家家一一切切政政治治权权力力，担担任任国国

13、家家元元首首、宗教领袖、武装部队总司令等重要职务。宗教领袖、武装部队总司令等重要职务。b.b.君君主主在在不不同同程程度度上上与与资资产产阶阶级级共共享享权权力力，在在体体制制上上，宪宪法法和和议议会会对对君君主主权力产生一定的限制作用。权力产生一定的限制作用。约旦国王阿卜杜拉二世与王后拉妮娅约旦国王阿卜杜拉二世与王后拉妮娅第八页，讲稿共四十九页哦1）议会共和制）议会共和制 强强调调议议会会至至上上，议议会会不不仅仅是是国国家家立立法法机机关关，而而且且是是国国家家最最高高权权力力机机关关，即即为为国国家家权权力力中中心心；政政府府由由占占议议会会多多数数席席位位的的政政党党组组成成，并并对对

14、议议会会负负责责；如如果果政政府府得得不不到到议议会会的的信信任任，就就必必须须辞辞职职，或者提请国家元首解散议会，重新选举议会，由新议会决定政府的去留。或者提请国家元首解散议会，重新选举议会，由新议会决定政府的去留。上上述述特特征征是是议议会会君君主主制制政政体体也也具具有有的的，但但议议会会共共和和制制与与议议会会君君主主制制的的重重要要区区别别在在于于国国家家元元首首是是总总统统而而不不是是君君主主。议议会会制制共共和和制制国国家家的的总总统统由由选选举举产产生生，并并且且有有一一定定的的任任期期，在在政政治治生生活活中中不掌握实际政治权力。不掌握实际政治权力。历历史史上上的的18701

15、870年年的的法法兰兰西西第第三三共共和和国国、19461946年年的的法法兰兰西西第第四四共共和和国国、19191919年年德德国国魏魏玛玛共共和和国国都都曾曾采采取取这这种种政政体体形形式式。当当代代的的联联邦邦德德国国、意意大大利利、芬芬兰兰、奥奥地地利利、希腊、冰希腊、冰岛岛、印度、新加坡等很多国家都、印度、新加坡等很多国家都实实行行议议会共和制。会共和制。返回返回第九页，讲稿共四十九页哦2）总统共和制）总统共和制 实实行行总总统统共共和和制制的的国国家家，其其总总统统既既是是国国家家元元首首，又又是是政政府府首首脑脑，直直接接任任命命并并领领导导内内阁阁。内内阁阁作作为为咨咨询询机机

16、构构，向向总总统统负负责责。总总统统领领导导的的行行政政机机关关与与立立法法机机关关、司司法法机机关关分分立立、平平等等，并并相相互互制制衡衡。总总统统共共和和制制起起源源于于美美国国，墨墨西西哥哥、巴巴西西、哥哥伦伦比比亚亚、埃埃及及、印印度度尼尼西西亚亚等等国国家家也也采采用用了了这种政体。这种政体。总统共和制的特点主要有：总统共和制的特点主要有：a.a.总统掌握国家最高行政领导权。总统掌握国家最高行政领导权。b.b.议议会会由由选选民民选选举举产产生生，行行使使国国家家立立法法权权，并并有有权权监监督督政政府府行行政政，对对总总统统以以及及高高级官员违宪或渎职等行为可予以弹劾。级官员违宪

17、或渎职等行为可予以弹劾。c.c.总总统统领领导导下下的的行行政政机机构构设设有有内内阁阁，但但内内阁阁作作为为总总统统的的咨咨询询机机构构，只只能能总总统统负负责责，而而不不对对议会负有政治责任，议会不能以通过不信任案的方式推翻内阁。议会负有政治责任，议会不能以通过不信任案的方式推翻内阁。返回返回第十页，讲稿共四十九页哦3）委员会制）委员会制 在在瑞瑞士士，由由选选民民选选举举产产生生的的联联邦邦议议会会由由两两院院组组成成，是是国国家家最最高高权权力力机机关关，拥拥有有国国家家最最高高立立法权，并拥有选举产生国家行政机构的权力。法权，并拥有选举产生国家行政机构的权力。瑞瑞士士联联邦邦的的最最

18、高高行行政政权权掌掌握握在在联联邦邦委委员员会会手手中中，这这是是一一个个集集体体领领导导机机构构。它它由由联联邦邦议议会会选选出出七七名名委委员员组组成成，七七名名委委员员分分别别担担任任七七个个部部的的部部长长，任任期期四四年年。联联邦邦委委员员会会在在议议会会监监督督下下负负责责执执行行法法律律，制制定定法法规规，对对外外签签订订国国际际条条约约，有有权权对对军军队队发发布布动动员员令令，并并领领导导联联邦邦各各州州。联联邦邦委委员员会会实实行行集集体体领领导导，政政府府决决定定需需有有四四名名以以上上委委员员同同意意才才能能够够生生效效。联联邦邦委委员员会会设设有有主主席席和和副副主主

19、席席，由由联联邦邦议议会会两两院院联联席席会会议议在在七七名名委委员员中中选选出出，任任期期一一年年，不不得得连连任任。联邦委员会主席同时兼任国家元首联邦委员会主席同时兼任国家元首瑞士联邦主席。瑞士联邦主席。联联邦邦委委员员会会对对议议会会通通过过的的法法律律必必须须服服从从，不不得得持持有有异异议议，也也无无权权解解散散议议会会。议议会会也无权推翻联邦委员会。也无权推翻联邦委员会。返回返回第十一页，讲稿共四十九页哦4）法兰西第五共和国的）法兰西第五共和国的“半总统制半总统制”法法兰兰西西第第五五共共和和国国的的政政体体融融合合了了总总统统制制和和议议会会制制的的某某些些特特点点，被被人人们们

20、称称为为“半半总总统统制制”，其主要特点如下：，其主要特点如下：a.a.从融合总统制政体的特点看，总统拥有重要的国家政治权力。从融合总统制政体的特点看，总统拥有重要的国家政治权力。b.b.从从融融合合议议会会制制政政体体的的特特点点看看，以以总总理理为为行行政政首首脑脑的的政政府府掌掌管管行行政政事事务务，议议会会有有权权监监督督政政府府行行政政，总总理理就就政政府府的的施施政政纲纲领领或或某某一一政政策策向向国国民民议议会会承承担担政政府府责责任任；国国民民议议会会可可以以通通过过不不信信任任案案追追究究政政府府责责任任；如如果果议议会会通通过过不不信信任任案案或或对对政府提出的施政纲领或政

21、策表示不赞同时，总理必须向总统提出政府辞职。政府提出的施政纲领或政策表示不赞同时，总理必须向总统提出政府辞职。返回返回第十二页，讲稿共四十九页哦2.1.2国家结构国家结构国家结构指的是国家整体与部分之间、中央政权机关与地方政权机关的关系。国家结构指的是国家整体与部分之间、中央政权机关与地方政权机关的关系。一般说来，一般说来，国家结构有两种形式，即单一制国家和联邦制国家。国家结构有两种形式，即单一制国家和联邦制国家。1.1.单一制国家单一制国家 所谓单一制国家就是所谓单一制国家就是“使最终的政府权威掌握在全国性或中央政府手中使最终的政府权威掌握在全国性或中央政府手中”。在当代西。在当代西方国家中

22、，英国、法国、意大利、日本、挪威、瑞典等国家都是单一制国家。方国家中，英国、法国、意大利、日本、挪威、瑞典等国家都是单一制国家。2.2.联邦制国家联邦制国家 所所谓谓联联邦邦制制国国家家是是由由几几个个联联邦邦组组成成单单位位（如如州州、省省、邦邦等等）结结合合在在一一起起组组成成统统一一国国家家的的国国家家结结构构形形式式。联联邦邦制制国国家家对对外外是是一一个个国国际际法法主主体体。美美国国是是最最早早实实行行联联邦邦制制的的国国家家，后后来来加加拿拿大大、联联邦邦德德国国、瑞瑞士士、澳澳大大利利亚亚、比比利利时时、俄俄罗罗斯斯、巴巴西西等等国国家家也采用了联邦制也采用了联邦制.返回返回第

23、十三页，讲稿共四十九页哦单一制国家的特征单一制国家的特征 单单一一制制国国家家有有全全国国统统一一的的宪宪法法，有有统统一一的的国国家家权权力力机机构构，国国民民具具有有统统一一的的国国籍籍；国国内内各各地地方方政政权权和和自自治治单单位位均均受受中中央央政政府府统统一一领领导导，对对外外不不具具有有国国家家的的外外部部标标志志；单单一一制制国国家家在在对对外外关关系系上上是是一一个个国国际际法法主主体体。单单一一制制国国家家就就其其权权力力集集中中的的不不同同，可可分分为为中中央央集集权权制制国国家家和和非非中中央央集集权制国家。权制国家。中中央央集集权权制制国国家家：地地方方权权力力较较小

24、小，地地方方政政府府由由中中央央任任命命并并授授予予权权力力，中中央央往往往往由由通通过过人人事事任任命命等等政政治治、行行政政手手段段以以及及财财政政拨拨款款等等经经济济手手段段控控制制地地方方，对对于于中央政府的指定，地方政府必须予以服从。中央政府的指定，地方政府必须予以服从。非非中中央央集集权权制制国国家家：地地方方权权力力机机构构具具有有一一定定程程度度的的自自治治性性。地地方方行行政政首首脑脑或或立立法法机机关关通通常常由由该该地地方方选选民民选选出出；立立法法机机构构可可以以就就本本地地区区一一般般性性事事务务进进行行立立法法。地地方方权权力力机机关关在在解解决决地地方方事事务务中

25、中拥拥有有一一定定的的自自主主权权；中中央央主主要要通通过过立立法法、财财政政等手段对地方实施治理。等手段对地方实施治理。返回返回第十四页，讲稿共四十九页哦联邦制国家的特征联邦制国家的特征 a.a.整整个个联联邦邦拥拥有有统统一一的的宪宪法法(国国家家的的根根本本法法)和和法法律律，拥拥有有最最高高国国家家权权力力机机关关；作作为为一一个个国国家家实实体体存存在在，在在对对外外关关系系上上是是一一个个独独立立的的国国际际法法行行为为主主体体，其其国国民民具有统一的国籍。具有统一的国籍。b.b.联联邦邦各各个个组组成成单单位位也也拥拥有有自自己己的的宪宪法法和和法法律律，但但其其原原则则和和内内

26、容容不不得得与与联联邦邦宪宪法法发发生生抵抵触触，否否则则以以违违宪宪论论之之；联联邦邦各各组组成成单单位位拥拥有有通通过过民民选选产产生生的的立立法法或或政政府府行行政政机机构构，在在其其区区域域范范围围内内行使权力；在对外活动中，不具有国际法主体的地位，不具有独立外交权。行使权力；在对外活动中，不具有国际法主体的地位，不具有独立外交权。c.c.联联邦邦及及联联邦邦各各组组成成单单位位之之间间的的关关系系是是依依据据宪宪法法而而划划定定其其不不同同的的权权力力范范围围，有有关关全全国国的的外外交交、军军事事、财财政政等等事事务务由由联联邦邦政政府府管管辖辖，联联邦邦各各组组成成单单位位在在不

27、不违违反反联联邦邦宪宪法法的的前前提提条条件件下下制制定定本本地地区区的的宪宪法法和和法法律律，管管辖辖本本地地区区的的财财政政、经经贸贸、文化教育等具体事务。文化教育等具体事务。返回返回第十五页，讲稿共四十九页哦一当代中国政府过程的宪政体制一当代中国政府过程的宪政体制1.人民代表大会制人民代表大会制2.中共的领导体制中共的领导体制：党章的框架及惯例：党章的框架及惯例3.政党制度和政治协商制度政党制度和政治协商制度4.中央和地方政府的体制关系中央和地方政府的体制关系二政府过程结构：体制化层面二政府过程结构：体制化层面1.中国共产党组织系统中国共产党组织系统2.国家政权机构系统国家政权机构系统3

28、.国家机构的政府过程功能国家机构的政府过程功能4.军队系统军队系统5.政府过程结构：决策圈政府过程结构：决策圈三三政府过程结构：人格化层面政府过程结构：人格化层面返回返回第三节第三节 当代中国当代中国政府过程政府过程中的政府结构中的政府结构第十六页，讲稿共四十九页哦政府过程政府过程政府过程是政治学的一个研究领域，也是政治学的一种研究方法。作为一个研究领域，政府过程是政治学的一个研究领域，也是政治学的一种研究方法。作为一个研究领域，政府过程一般被理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活政府过程一般被理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构

29、关系。作为一种研究方法，政府过程是相对于传统政治学强调研究法定动及其权力结构关系。作为一种研究方法，政府过程是相对于传统政治学强调研究法定的政治制度和正式的政府结构的一种反动而出现的。它是研究在某一或若干特定的历史的政治制度和正式的政府结构的一种反动而出现的。它是研究在某一或若干特定的历史横断而上，政府活动的逻辑顺序，或者说是政府运作的程序。政府过程的核心是政策过横断而上，政府活动的逻辑顺序，或者说是政府运作的程序。政府过程的核心是政策过程，包括政府的决策和执行。程，包括政府的决策和执行。返回返回第十七页，讲稿共四十九页哦1.1.人民代表大会制度人民代表大会制度(1)含义：公民选出各级人民代表

30、，组成全国和地方的人民代表大会。所有的人民代表及组成的人民含义：公民选出各级人民代表，组成全国和地方的人民代表大会。所有的人民代表及组成的人民代表大会都应对选民负责、受选民监督，都应忠实地代表选民的意志行使国家权力；人大作为权力机代表大会都应对选民负责、受选民监督，都应忠实地代表选民的意志行使国家权力；人大作为权力机关，在国家机构中处于首要和全权的地位，其他一切国家都由它产生并向它负责；中央与地方的国家关，在国家机构中处于首要和全权的地位，其他一切国家都由它产生并向它负责；中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下而给予地方政府一定授权的单一制规范。机构职权的划分，遵循在中央统一领导

31、下而给予地方政府一定授权的单一制规范。(2)议行合一：议行合一：中国人民代表大会制度是按照中国人民代表大会制度是按照“议行合一议行合一”的构想而设计的，这是的构想而设计的，这是当代中国宪政体制规范的核心。当代中国宪政体制规范的核心。(3)政府过程的客观体制：当代中国的政权组织并不仅仅是由人民代表大会制所设定政府过程的客观体制：当代中国的政权组织并不仅仅是由人民代表大会制所设定的政府机构所组成，而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内，而党是的政府机构所组成，而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内，而党是政权体系的核心，由此形成以党组织为中轴的政权体系的核心，由此形成以党组织为中轴

32、的党政军一体化党政军一体化的国家政权体系。在实际运的国家政权体系。在实际运作中，人大的作用模糊作中，人大的作用模糊。返回返回第十八页，讲稿共四十九页哦议行合一议行合一议行合一的要点在于：国家最高权力机关是全国人大；全国人大是一切政府权力的唯一来源议行合一的要点在于：国家最高权力机关是全国人大；全国人大是一切政府权力的唯一来源和归宿；由全国人大产生出来的各种政府机构都位于全国人大之下，服从其领导和安排，而不和归宿；由全国人大产生出来的各种政府机构都位于全国人大之下，服从其领导和安排，而不得于之平行和对抗，而不得超越其上。议行合一体制的本质不在于国家立法机关和行政机关在得于之平行和对抗，而不得超越

33、其上。议行合一体制的本质不在于国家立法机关和行政机关在机构上是否同一，而在于两者的权力关系是否同一。机构上是否同一，而在于两者的权力关系是否同一。议行合一和三权分立是现代政府的两种基本构权形式。两者的区别就在于政府各职能议行合一和三权分立是现代政府的两种基本构权形式。两者的区别就在于政府各职能部门的权力关系是同一的还是多元的。三权分立意味着立法、行政和司法这三种政府权部门的权力关系是同一的还是多元的。三权分立意味着立法、行政和司法这三种政府权力关系是多元化的、相互牵制的或分权制衡的。权力之间总是双向作用，而非单向作用；力关系是多元化的、相互牵制的或分权制衡的。权力之间总是双向作用，而非单向作用

34、；在议行合一体制下，人大是全权的、至上的，不可制衡的。此外议行合一主要涉及的是在议行合一体制下，人大是全权的、至上的，不可制衡的。此外议行合一主要涉及的是立法和行政两种权力，而在分权体制下，司法部门的作用要显著得多。立法和行政两种权力，而在分权体制下，司法部门的作用要显著得多。议行合一的目的，是为了使人民的代议机关成为最高权力机关并支配行政权，就理想状态而议行合一的目的，是为了使人民的代议机关成为最高权力机关并支配行政权，就理想状态而言，它本身是一个非常民主的体制，其政治合法性是非常巨大的。言，它本身是一个非常民主的体制，其政治合法性是非常巨大的。返回返回第十九页，讲稿共四十九页哦当代中国的党

35、政军一体化组织体制当代中国的党政军一体化组织体制返回返回第二十页，讲稿共四十九页哦2.2.中共的领导体制：党章的框架及惯例中共的领导体制：党章的框架及惯例(1)中共领导制度的基本原则中共领导制度的基本原则坚持党的领导；民主集中制原则（四个服从、合议制、集体领导与个人分工相结合）；坚持党的领导；民主集中制原则（四个服从、合议制、集体领导与个人分工相结合）；党政分开原则。三大原则为当代中国政府过程建构了一种最基本的规范性框架，但比较党政分开原则。三大原则为当代中国政府过程建构了一种最基本的规范性框架，但比较抽象。抽象。(2)中共对国家机关实施领导的惯例中共对国家机关实施领导的惯例A.从国家的正式组

36、织结构来看，形成了共产党的从国家的正式组织结构来看，形成了共产党的组织性一元化领导体制组织性一元化领导体制B.从党政军组织中的个人角色结构看，中共领导体制呈现出从党政军组织中的个人角色结构看，中共领导体制呈现出一头多元制一头多元制(3)政府过程中党的领导政府过程中党的领导规范与失范规范与失范返回返回第二十一页，讲稿共四十九页哦党政分开原则党政分开原则党党必必须须在在宪宪法法和和法法律律的的范范围围内内活活动动。这这是是党党政政分分开开的的规规范范性性基基础础。党党的的十十三三大大提提出出，党党的的领领导导是是政政治治领领导导，即即政政治治原原则则、政政治治方方向向、重重大大决决策策的的领领导导

37、和和向向国国政政权权机机关关推推荐荐重重要要的的干干部部。党党对对国国家家事事务务实实行行政政治治领领导导的的基基本本方方式式是是使使党党的的主主张张经经过过法法定定程程序序转转变变为为国国家家意意志志。党党应应当当保保证证政政权权组组织织充充分分发发挥挥职职能能，不不能能以以党党代代政政，不不能能包包办办代代替替政政府府系系统统和和群群众众组组织织的的工工作作。党党要要划划清清自自身身同同国国家家政政权权的的职职能能，理理顺顺自自身身与与人人大大、行行政政机机关关、司司法法机机关关、群群众众团团体体、企企事事业业单单位位和和其其他他各各种种社社会会组组织织之之间间的的关关系系，做做到到各各司

38、司其职。其职。但但党党政政如如何何分分开开、哪哪些些事事务务应应当当归归党党组组织织管管理理，哪哪些些应应当当归归政政府府部部门门去去管管理理，以以及及党党政政部门之间如何协调，缺少具体的规定。部门之间如何协调，缺少具体的规定。返回返回第二十二页，讲稿共四十九页哦组织性一元化领导体制组织性一元化领导体制一一是是共共产产党党组组织织对对一一切切国国家家机机构构实实行行组组织织关关系系上上的的统统一一领领导导，包包括括全全国国人人大大在在内内的的所所有有国国家家机机构构的的权权力力最最终终统统一一于于中中共共中中央央和和中中央央政政治治局局。党党组组织织实实际际上上掌掌握握了了国国家家政政权权机机

39、构构以以及及其其他他各各种种组组织织的的权权力力，甚甚至至陷陷入入党党包包办办代代替替政政府府机机构构的的局局面面。“大大权权独独揽揽，小小权权分分散散；党党委委决决定定，各各方方去去办办；办办也也有有决决，不不离离原原则则；工工作作检检查查，党党委委有有责责”。这这种种共共产产党党的的组组织织性性一一元元化化领领导导体体制制下下，党党委委与与同同级级政政权权机机构构的的职职权权并并没没有有法法定定的的规规范范，党党委委管管什什么么，同同级级政政权权组组织织管管什什么么，两两者者如如何何分分工工协协调调，都都缺缺少少法法律律依依据据，而而只能按照不同领导人之间所形成的惯例来决定，取决于领导人的

40、政治艺术。（政治局与国务院的关系）只能按照不同领导人之间所形成的惯例来决定，取决于领导人的政治艺术。（政治局与国务院的关系）二二是是党党对对军军队队的的统统一一领领导导，即即“党党指指挥挥枪枪”。中中共共对对军军队队的的领领导导体体制制是是党党委委统统一一的的集集体体领领导导下下的的首首长长分分工工负负责责制制，其其内内容容是是：部部门门中中的的一一切切重重大大问问题题，都都要要由由党党委委集集体体讨讨论论决决定定，然然后后由由军军队队首首长长负负责责组组织织实实施施。这这一一领领导导体体制制是是历历史史上上的的党党委委领领导导制制度度与与军军政政双双首首长长制制度度相相结结合合的的结结果果。

41、目目前前全全国国的的军军事事力力量量由由中中共共中中央央和和中中央央军军委委统统一一领领导导。而而所所谓谓军军政政双双首首长长制制，就就是是在在军军事事指指挥挥员员之之外外设设置置政政治治委委员员，两两者者在在军军内内行行政政职职务务上上同同为为部部队队首首长长。在在党党委委统统一一的的集集体体领领导导下下的的首首长长分分工工负负责责制制中中，属属于于军军事事工工作作方方面面的的由由军军事事指指挥挥员员负负责责，属属于于政政治治方方面面的的工工作作由由政政治治委委员员组组织织实实施施。所所有有这这些些制制度度都都体体现现了了党党指指挥挥枪枪的的原原则则。而而从从职职务务上上看看，党党的的最最高

42、高领领导导人人同同时时兼兼任任军军队队的最高领导人。的最高领导人。返回返回第二十三页，讲稿共四十九页哦一头多元制一头多元制个人角色结构个人角色结构 从从党党政政军军组组织织中中的的个个人人角角色色结结构构来来看看，中中共共的的领领导导体体制制呈呈现现出出一一头头多多元元制制，即即一一方方面面存存在在一一个个党党的的领领导导集集体体，这这个个集集体体由由多多位位党党的的领领导导人人组组成成，每每人人都都有有合合议议制制下下的的平平等等权权利利（党党的的集集体体领领导导原原则则又又保保证证了了他他们们与与党党的的一一把把手手在在党党内内组组织织关关系系中中的的个个人人平平等等地地位位的的合合法法性

43、性）及及自自己己特特定定的的职职权权（都都有有具具体体的的党党、军军队队和和国国家家机机构构的的正正式式职职务务）从从而而形形成成一一种种“多多元元”局局面面；另另一一方方面面又又存存在在一一个个集集体体领领导导的的核核心心，他他作作为为党党的的领袖，地位卓越，形成领袖，地位卓越，形成“一头一头”，这就是一头多元制。，这就是一头多元制。这这种种一一头头多多元元制制是是与与党党的的一一元元化化领领导导的的组组织织体体制制同同时时存存在在且且相相互互补补充充的的。党党对对国国家家政政权权机机关关的的领领导导不不仅仅体体现现为为组组织织领领导导即即政政治治局局及及政政治治局局常常委委会会对对国国家家

44、主主席席、全全国国人人大和国务院等机构的领导，而且也体现在党的领袖对其他权力精英的领导上。大和国务院等机构的领导，而且也体现在党的领袖对其他权力精英的领导上。返回返回第二十四页，讲稿共四十九页哦政府过程中党的领导政府过程中党的领导规范与失范规范与失范党党的的一一元元化化领领导导体体制制和和一一头头多多元元制制是是中中共共领领导导制制度度三三大大原原则则在在操操作作层层面面的的具具体体表表现现形形式式。党党在在组组织织上上的的一一元元化化领领导导体体现现了了共共产产党党组组织织在在国国家家政政治治生生活活中中的的领领导导地地位位问问题题，而而通通过过党党的的领领导导人人分分别别兼兼任任国国家家机

45、机构构的的领领导导职职位位的的一一头头多多元元体体制制，以以使使党党的的领领导导原原则则与与党党政政分分开开原原则则在在某某种种意意义义上上达达成成和和谐谐。但但现现实实中中这这种种一一元元化化领领导导可可能能偏偏离离成成党党政政不不分分，以以党党代代政政；一一头头多多元元制制则则导导致致一一言言堂堂、家家长长制制。近近年年来来的的一一个个新新现现象象则则是是民民主主集集中中制制不不是是向向民民主主与与集集中中相相统统一一的的方方向向运运动动，而而是是成成了了既既缺缺乏乏民民主主，又又缺缺乏集中的悖反现象。乏集中的悖反现象。民民主主集集中中制制作作为为一一个个规规范范，包包含含着着组组织织和和

46、个个人人的的两两个个层层面面的的内内容容。就就民民主主而而言言，主主要要的的规规范范是是集集体体领领导导原原则则，更更多多涉涉及及的的是是领领导导集集体体成成员员的的个个人人关关系系，亦亦即即“一一头头”和和“多多元元”的的关关系系，因因此此发发扬扬民民主主的的关关键键应应当当在在于于个个人人层层面面；而而就就集集中中而而言言，更更多多涉涉及及的的是是党党的的组组织织性性一一元元化化领领导导，权权力力应应当当集集中中于于党党组组织织那那里里而而不不是是个个人人手手中中，因因此此实实行行集集中中的的关关键键应应当当在在于于组组织织层层面面。在在党党委委成成员员的的个个人人关关系系上上更更多多发发

47、扬扬民民主主，在在党党的的组组织织关关系系上上以以及及党党与与国国家家机机构构的的组组织织关关系系上上更更多多实实行行集集中中，这这两两者者结结合合起起来来，就就可可以以使使民民主主集集中中制制原原则则得得以以有效执行。有效执行。返回返回第二十五页，讲稿共四十九页哦3.3.政党制度和政治协商制度政党制度和政治协商制度1 1中国共产党领导的多党合作制度中国共产党领导的多党合作制度与与与与一一党党制制的的区区别别：允允许许多多党党存存在在，多多党党合合作作的的法法定定形形式式使使民民主主党党派派介介入入政政府府过过程程并对共产党的领导实行监督。并对共产党的领导实行监督。与与多多党党制制的的区区别别

48、：共共产产党党的的执执政政地地位位是是法法定定的的，各各个个党党派派之之间间不不存存在在竞竞争争和和竞竞选选。对对民民主主党党派派来说，其主要功能是介入政府过程，参与政策制定。来说，其主要功能是介入政府过程，参与政策制定。2政治协商制度政治协商制度 是各党派和政治团体与社会各届人士通过政协会议的组织形式介入政府过程的一是各党派和政治团体与社会各届人士通过政协会议的组织形式介入政府过程的一种体制，即多党合作制的组织形式。各级人民政协是各民主党派参与政府过程的最种体制，即多党合作制的组织形式。各级人民政协是各民主党派参与政府过程的最基本的制度化途径和场所。政协是对人民代表大会制的一种补充（层次高，

49、相当于基本的制度化途径和场所。政协是对人民代表大会制的一种补充（层次高，相当于立法机关的第二院），在法案正式表决通过前对法案进行审议。在当代中国，法案立法机关的第二院），在法案正式表决通过前对法案进行审议。在当代中国，法案的表决通过一般是形式上的，规划和审议过程往往更具实质意义。的表决通过一般是形式上的，规划和审议过程往往更具实质意义。返回返回第二十六页，讲稿共四十九页哦当代中国基本政治体制结构关系当代中国基本政治体制结构关系返回返回第二十七页，讲稿共四十九页哦4.4.中央和地方政府的体制关系中央和地方政府的体制关系(1 1)单一制单一制(以民族区域自治制度和一国两制为补充以民族区域自治制度和

50、一国两制为补充)行行政政区区划划问问题题、基基层层群群众众自自治治组组织织（居居民民委委员员会会和和村村民民委委员员会会）、对对中中层层政政权权的的节制节制。(2)中央与地方政府的权力消长中央与地方政府的权力消长我我国国中中央央与与地地方方的的关关系系，不不象象有有些些国国家家在在宪宪法法中中对对两两者者的的权权力力分分配配有有明明确确规规定定，两两者者之之间间的的关关系一直处于变动之中。系一直处于变动之中。一一是是政政府府体体制制在在中中央央集集权权与与地地方方分分权权两两极极间间反反复复运运动动，中中央央与与地地方方政政府府的的权权力力此此起起彼彼伏伏，在在周周期期性性消消长长中中寻寻求求