道路旅客运输突发事件应急保障机制研究.pdf

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1、分类号：F 4 91 0 7 1 0-0 6 2 3 0 8 8 lr r lrll,rl,rr l l,l l f l f l,r l l l lrfpIi,rfpirll,rl,lr l l l l l jY 1 5 2 8 1 9 2滚乡太淳硕士学位论文道路旅客运输突发事件应急保障机制研究导师姓名职称申请学位级别论文提交日期学位授予单位梁洁郗恩崇教授答辩委员会主席学位论文评阅人张周堂教授马天山教授刘三刚教授摘要突发事件的频繁发生己成为当今我国乃至世界的重要问题。在我国开展道路旅客运输突发事件应急管理的过程中，由于人民在整体上仍然缺乏对于道路运输事件管理的深层次理解，欠缺科学理论的指导，走

2、了不少弯路。面对构建和谐社会、建设和谐交通给我们带来的机遇与挑战，本文旨在以道路旅客突发事件管理为研究对象，就当前形势下道路运输行业如何更完善、更系统的建立道路旅客运输突发事件应急保障进行了分析与研究。论文首先提出了突发事件频繁发生的现状与突发事件管理严重滞后的问题，强调了突发事件保障系统对交通运输行业的重要性，并分析了客运突发事件应急保障对于我国社会经济建设、人们生产生活的重大意义。其次，通过对相关理论的收集运用，比较了突发事件、危机事件、紧急事件的异同，分析了突发事件的内涵和道路旅客突发事件的特点，总结了突发事件对于道路旅客运输的影响。再次，对国内外关于道路旅客运输突发应急现状进行了阐述，

3、从财政状况、法制建设情况、行政执行情况等方面总结了道路旅客运输突发应急趋势，并阐述一些保障系统建设过程中的问题，提出相应的建议。最后，在前文叙述的基础上，提出一些构建道路旅客运输应急保障的基本原则和目标，接着就保障系统因素和应急响应流程两个方面分别进行详细的阐述，从应用性的角度出发，构建了完整的道路旅客运输应急保障系统。关键词：突发事件，道路旅客运输，应急保障A b s t r a c tT h ef r e q u e n to c c u r r e n c eo fu n e x p e c t e de v e n t sh a sb e c o m ei m p o r t a n

4、tq u e s t i o no fo u rc o u n t r ya n dt h ew o r l d I nt h ep r o c e s sa b o u tt r a n s p o r te m e r g e n c ym a n a g e m e n ti nR o a dp a s s e n g e ro fO u rc o u n t r y，a sar e s u l to fal a c kd e e p-l e v e lu n d e r s t a n d i n gf o rr o a dt r a n s p o r tm a n a g e m

5、e n t，al a c ko fs c i e n t i f i ct h e o r i e sa st h eg u i d ea n dt a k eal o to fd e t o u r s C o n f r o n tt h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t ya n dah a r m o n i o u st r a f f i ca st h eo p p o r t u n i t i e sa n dc h a l l e n g e st ot r a n s p o r t；t h i sa r

6、 t i c l ea i m st om a n a g e m e n to ft h ep a s s e n g e ri n c i d e n t，A n a l y s i sa n dr e s e a r c hh o wt os e tu pas y s t e mo fr o a dp a s s e n g e rs u d d e nc a s eo fe m e r g e n c yo nt h er o a dt r a n s p o r ti n d u s t r yi nt h ec u r r e n ts i t u a t i o n F i r

7、s t l y，t h et h e s i sp u tf o r w a r do nt h eq u e s t i o na b o u tt h ef r e q u e n to c c u r r e n c eo fu n e x p e c t e de v e n t sa n dt h el a g g e dm a n a g e m e n to fs t a t u s，s t r e s s e dt h ei m p o r t a n c eo fs u p p o r ts y s t e m st ot r a n s p o r ts e c t o r

8、，a n a l y s i st h ei m p o r t a n c eo fs u p p o r ts y s t e m st ot h eC o n t r i b u t i o nf o rt h eb u i l d i n go fC h i n a Ss o c i a la n de c o n o m i c，S e c o n d l y，t h r o u g ht h ec o l l e c t i o no ft h er e l e v a n tt h e o r y，c o m p a r e dt h es i m i l a r i t i e

9、 sa n dd i f f e r e n c e sa b o u tt h eu n e x p e c t e de v e n t s，c r i s i se v e n t s，e m e r g e n c ye v e n t s，a n a l y s i st h ec o n n o t a t i o no fu n e x p e c t e di n c i d e n t sa n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fr o a dp a s s e n g e re m e r g e n c i e s，s u m m

10、 e du pt h ei m p a c tf o rr o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r tw i t ht h eu n e x p e c t e de v e n t s T h i r d l y，t h et h e s i sd e s c r i b e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fR o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r tu n e x p e c t e de v e n t sa th o m ea n da b r o a d，a n d

11、a n a l y s e si t st r e n d sf r o mt h ev i e wo ff i n a n c i a ls i t u a t i o n，t h el e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o n，a d m i n i s t r a t i o na n do t h e ra s p e c t s T h e ni td e s c r i b e st h ep r o b l e m si nt h eb u i l d i n gp r o c e s so fs e c u r i t ys y s t

12、 e m，a n ds o m ep r o p o s e dm e a s u r e sa r em a d ef o rt h ep u r p o s et os o l v ei t F i n a l l y，b a s e do nt h ef o r m e rt e x td e s c r i b e d，i ti l l u s t r a t e st h eb a s i cp r i n c i p l e sa n do b je c t i v e sf o rb u i l d i n gt h er o a dp a s s e n g e rt r a

13、n s p o r te m e r g e n c ys u p p o r t，a n de l a b o r a t et h es e c u r i t ys y s t e ma s p e c t sa n dt h ee m e r g e n c yr e s p o n s ef l o wi nd e t a i l F r o mt h ea p p l i c a t i o np o i n to fv i e w，t h ep a p e rb u i l d si n t e g r i t yo ft h er o a dp a s s e n g e rt

14、 r a n s p o r te m e r g e n c ys u p p o r ts y s t e mi n t h ee n d K e yw o r d s：u n e x p e c t e de v e n t s；r o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r t；e m e r g e n c ys u p p o r t论文独创性声明本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其

15、他个人或集体已经公开发表的成果。本声明的法律责任由本人承担。论文作者签名：垮加圹年争月少E t论文知识产权权属声明本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。(保密的论文在解密后应遵守此规定)论文作者签名：习铷一种堪京踟亏年芎具，夕日沁 j 5 具，E t长安大学硕士学位论文1 1 问题的提出第一章绪论就在去年2 0 0 8 年1 月下旬，正值我国的春节前夕，像往常一样，将面临着一年中最大数量和规模的人口流动“春运，而就在

16、这时一场罕见的风雪和冻雨席卷了全国十几个省。一些机场关闭，公路、铁路部分路段封闭，给人民群众出行和物资运输带来极大困难，在几个重点省，造成了京广铁路中断、京珠高速公路严重受阻。在这场5 0 年一遇的特大雪灾面前，交通运输遇到了前所未有的困难，许多列车晚点或取消，多条高速公路封闭，人民生活受到了严重影响。大量亟盼回家过春节的人们聚集在火车站、汽车站，心急如焚。一时间，给国家、地方政府、运输主管部门，造成了巨大的压力，给社会也造成了一定的恐慌。据有关数据统计，我国目前已经进入突发公共事件的一个多发期。下面本文用具体的数字说明问题：2 0 0 3 年，我国因生产事故损失2 5 0 0 亿、因各种自然

17、灾害损失1 5 0 0亿元、因交通事故损失2 0 0 0 亿元、因卫生和传染病突发事件损失5 0 0 亿元，综上合计共损失6 5 0 0 亿元人民币，相当于本国当年6 的G D P。又有中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成做的统计显示：2 0 0 4 年，我国发生各类突发事件5 6 1 万起，因种种灾害造成的直接经济损失已经超过了4 5 5 0 亿元；同比2 0 0 5 年，共发生灾害突发公共事件5 4 0 万起，灾害造成的直接经济损失约3 2 5 3 亿元。我们还可以看到，突发事件不但造成经济损失，还严重威胁了社会稳定。对于我国这么一个人口众多，但是资源较为缺乏和灾害多发的发展中国家来说，原

18、有的城市交通需求与现能提供的交通设施供给之间的矛盾已经非常突出，一旦碰到重大紧急事件时，局部交通往往不仅自身陷入困境，而且容易导致事态更加恶化，从而影响到城市整体交通系统的正常运转。同样，道路旅客交通系统作为城市交通系统中最为重要和最易受到突发事件影响的的系统，需要受到管理部门的额外重视。中华人民共和国道路运输条例及各级人民政府突发公共事件总体应急方案规定，一旦各地在发生突发公共事件，交通部门应当提供道路运输保障，建立统一、规范、科学、高效的道路运输应急处理指挥体系，提高预防和处置突发道路运输应急能力，因此加强突发公共事件道路运输应急管理工作是十分必要的。这样才能确保在突发状态下，道路运输部门

19、能以最快的速度、最佳的效能，实施救援工作，从而保障人民群众生第一章绪论命财产安全，最大限度地控制和减少突发事件造成的损失。如何加强应急管理，建立健全应急保障机制，对于道路交通管理体系的研究具有重要的现实意义。1 2 研究目标本论文旨在建立一套完整的道路旅客突发事件保障体系，尽量减少道路突发事件的发生及由于突发事件带来的财产损失，减少二次事故的发生。同时有效利用资源，创造性的在构建应急保障体系的过程中，把支持系统和流程系统结合起来，优化处理过程，站在体制的高度来确保交通安全、畅通，提高交通运输效率，降低交通突发事件的间接损失。本论文研究的总体目标，是基于宏观角度，完善道路交通管理体系，从而更好的

20、建立道路旅客应急保障体系。具体可分为如下几个目标：双层面分析突发事件对道路旅客运输的影响分析我国道路旅客突发应急现状，借鉴参考国外相关进展构建对道路旅客应急保障体系的设计1 3 研究内容和论文结构本论文将研究定位为三个层次：第一层为理论基础，围绕相关理论，对我国道路旅客突发事件应急保障体系的基本内容进行论述；第二层为介绍层，围绕道路旅客突发事件应急在我国和国外的现状，提出了在实施保障的过程中，应该注意和重点考虑的问题；第三层为构建层，以原理为基础，结合现状，构建了道路旅客突发事件应急保障体系。具体的研究思路和论文的章节层次递进结构图如下所示：2长安大学硕士学位论文图1 1 章节层次递进结构图第

21、一章、绪论。论述问题提出及其来源、研究目标、研究内容和论文结构；第二章、基本概念及基本内容，主要包括道路旅客运输内涵、突发事件相关概念以及突发事件对道路旅客运输的影响；第三章、介绍了我国道路旅客运输突发事件应急现状，先将对道路旅客运输有影响的突发事件提取出来，并重点介绍了现有的保障机制，针对现状提出了相关的问题以及出现这些问题的原因；第四章、简单列举了国外道路旅客运输突发事件应急保障机制，以及对我国的借鉴3第一章绪论作用；第五章、重点构建了突发事件下道路旅客运输应急保障机制，在确定原则和目标后，建立了整体框架，并从支撑系统和流程保障上共同构建了道路旅客运输应急保障机制；第六章、作为结束章，说明

22、了本论文主要观点和结论，提出了问题和对未来的展望。4长安大学硕士学位论文第二章道路旅客运输突发事件概述2 1 道路旅客运输内涵及其职能我国道路运输业是最早向市场开放的领域，早在1 9 8 3 年3 月召开的全国交通工作会议上，交通部就明确提出了“有河大家行船，有路大家行车”的行业发展政策【l】。2。1。l 道路旅客运输涵义及其属性界定道路旅客运输是指用客车运送旅客，为社会公众提供服务，具有商业性质的道路客运活动。道路旅客运输活动包括道路班车客运、道路旅游客运、道路包车客运等各种相应的旅客运输组织形式。目前，道路客运的服务形式己呈多样化发展，已开通了快速客运班车，夜间直达班车，出租汽车客运，城市

23、公共汽车客运加上租赁服务等。根据公共管理学、行政学等相关理论，一般要建立行业治理机制，首先要明确行业的基本性质。由交通部颁布的2 0 0 5 年8 月1 日开始执行的道路旅客运输及客运站管理规定中的第四条“道路客运和客运站管理应当坚持以人为本、安全第一的宗旨，遵循公平、公正、公开、便民的原则，打破地区封锁和垄断，促进道路运输市场的统一、开放、竞争、有序，满足广大人民群众的出行需求”，规定充分体现了目前对道路客运行业的性质定位及相应的发展观念。在我国，不论在理论上还是在实践上都是把道路客运业界定为一般竞争领域，按照“政府搭台、企业唱戏、优胜劣汰、适者生存 的规则来实现行业的发展。同时由于我国旅客

24、构成的公众面非常广泛，全国拥有等级客运站7 4 5 4 个，其中一级站3 3 1 个，二级站1 9 5 9 个【2】，几乎涉及到每一个中国公民，而维护公众利益是政府职能定位的基本界限，因此，政府在鼓励道路客运行业发展的时候，还应该站在旅客的立场上，为确保旅客的生命财产安全提供强有力的保障。实现这一职能必然依赖政府的权力，而不能依赖存在诸多变数的“市场机制”的作用。这两者不但不是矛盾的，还是相辅相成、缺一不可的。2 1 2 道路旅客运输在国民经济中的重要性在国外，城间道路之间的人员流动主要靠私人车辆来完成运输，而城间公共客运所占比重极小。2 0 0 0 年，在公路运输中，美国私人汽车所占比例为7

25、 9 4，公共汽车所占1 陈贻龙，邵振一运输经济学-M 1 北京：人民交通出版社，2 0 0 42 谢家举道路客运改革与发展的思考【M】中国道路运输，2 0 0 1：25第=章道路旅客运输宠发事件概述比例仅为l2；日本同期私人汽车和公共汽车所占比例分别为5 54 和73 吼相反在国内，近几年，公共道路旅客运输量在各种运输方式中所占比例超过9 0，客运周转量超过5 0。与国外相比，无论是在道路客运发展历史，还是在客运运输量上，中国的客运业都有其自身的特殊性。表2 1 中目主要年份客运量缝计(单位亿人，叠里)深总客运量铁路公路水运民航公路比例1 9 7 82 5 3 9 9 38 1 4 9 11

26、 4 9 2 2 92 3 0 4 22 3 I5 88 1 9 8 03 4 1 7 8 59 2 2 0 42 2 2 7 9 92“3 93 4 36 52 1 9 8 56 2 0 2 0 61 1 2 1 1 04 7 6 4 8 63 0 8 6 37 4 77 68 1 9 9 07 7 2 6 8 29 5 7 1 26 4 8 0 8 52 7 2 2 S1 6 6 08 39 1 9 9 51 1 7 2 5 9 61 0 2 7 4 51 0 4 0 8 1 02 3 9 2 45 1 1 78 88 2 0 0 01 4 7 8 5 7 31 0 5 0 7 31 3

27、4 7 3 9 21 9 3 8 66 7 2 29 1 1 2 0 0 51 8 4 7 0 1 81 1 5 5 8 31 6 9 7 3 8 l2 0 2 2 71 3 8 2 79 19 2 0 0 72 2 2 7 7 6 l1 3 5 6 7 02 0 5 0 6 8 02 2 8 3 51 8 5 7 69 2 1 资科来源：根据中国统计摘要20 0 8)相关数据整理下面用一个趋势图来对公路、铁路、水运、民航进行比较，其中最上面的趋势线是公路承担的客运量，下面依次是铁路、水运、民航承担的客运量，可以很清楚的看到在承担我国客运运输方面，公路的超大比例。具体见圈21：圈2 1 我国主

28、要年份四种运轴方式承担的客运量同时我们参考旅客周转量的变化和发展，也能很好的看到道路旅客运输在国民运输中的重要性和不可替代性。旅客周转量是客运量和旅客运距之乘积，单位张周堂蛀客运输体系的演变丹析【交通运输I 程学报2 0 0 4r4(3)：8 5-8 96*安丈学碗士学位论i为人公里，它取决于人们出行次数与平均运距。衰2 2中国主要年份旅客周转t 统计(单位：亿人次)、周警总量妖路公路水运民航叠路比倒年雷1 9 7 81 7 4 31 0 9 35 2 11 0 I2 82 9 9 1 9 8 02 2 8 11 3 8 37 3 01 2 94 03 2 0 1 9 8 54 4 3 62

29、4 1 61 7 2 51 7 91 1 73 8 9 1 9 9 05 6 2 82 6 1 32 6 2 01 6 52 3 04 66 1 9 9 59 0 0 23 5 4 64 6 0 31 7 26 8 15 1 1 2 0 0 01 2 2 6 14 5 3 36 6 5 71 叭9 7 15 4 3 2 0 0 51 7 4 6 76 0 6 29 2 9 26 82 0 4 55 3 2 2 0 0 72 1 5 9 37 2 1 61 1 5 0 77 82 7 9 25 33 资科来源：根据中国统计摘要2 0 0 8)相关数据整理我们将公路旅客周转量在整个旅客周转量中提取

30、出来，不难看出，公路旅客周转量上升的面积，同时用黑色的趋势线来看到公路绝对上升的趋势。见图2 2：图2 2 公略旅客周转量比例上升趋势田公路客运量在1 9 9 0 年为6 48 l 亿人，占市场的8 39，2 0 0 5 年为1 6 97 4 亿人，占市场的9 19。增长了15 倍。公路旅客周转量从1 9 9 0 年到2 0 0 5 年增加了35 5 倍，变动幅度非常大。公路运输客运量的市场占有率逐年提高，在客运市场土已占绝对优势。根据主要年份旅客周转量和客运量统计，结合发达国家的经验及我国公路客运增长趋势可以推断，我国客运需求总量仍将不断增长，公路客运在未来相当长时期内仍将是客运市场的主导力

31、量。第二章道路旅客运输突发事件概述2 2 突发事件相关概念2 2 1突发事件概念及特征在日常生活中，突发事件是人们对于偶然发生事件的总称。对于什么是突发事件，我们可以先分开来看：“突发”一词，按照字面理解就是突然地、没有预料的、让人进入一个猝不及防的状态；“事件 一词，按照辞海的解释，则是指历史上或社会上发生的大事情。在学术研究领域，我国大多数学者倾向于认为突发事件不是个人生活中的小事件，相反，更侧重于影响到社会局部甚至社会整体的大事件。郝国庆认为突发事件是指那些突然发生、带有异常性质、人们缺乏思想准备的事件；秦启文认为突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料发生，给社会造成严重危害、损失或影

32、响且需要立即处理的负面事件【4 1。本文倾向于广义的突发事件，泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件【5】。国外著名管理学家西蒙认为，突发事件的实质，是非程序化决策问题，处理突发事件是一种非程序化决策。2 0 0 5 年，我国出台了国家突发公共事件总体应急预案，预案指出，对突发事件的定义是“突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。在本文中，我们以此作为对突发事件的定义。突发事件这个概念，国内较常见，国际社会更倾向于采用“危机事件、“紧急事件”等一些词，为了更好的理解突发事件的含义

33、，我们下面比较一下突发事件与其相近的概念之间的异同：1 危机事件(C r i s i sE v e n t s)。韦伯辞典定义危机为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。赫尔曼(H e r m a n n)认为：危机就是一种情境状态，其决策主体根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应事件有限，其发生也出乎决策主体意料【6 1。这个概念强调了危机对于决策者的应变能力的挑战。同样把危机界定为一种决策情势的是罗森塔尔(R o s e n t h a l)等人，认为危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的4 秦启文等突发

34、事件的管理与应对【M】新华出版社，2 0 0 4：55 郭研实国家公务员应对突发事件能力中国社会科学出版社，2 0 0 5：16H e r m a n n,C h a r l e sF e d I n t e r n a t i o n a lC r i s i s：I n s i g h t sf r o mB e h a v i o r a lR e s e a r c h N e wY o r k：F r e eP r e s s 19 7 28长安大学硕士学位论文事件。还有学者从社会学建构主义的角度出发，基思迈克尔海瑞特(K e i t hM i c h a e lH e a r i

35、t)和杰弗里L 考特莱(J e f f r e yLC o u r t r i g h t)，认为危机事件实际上是人类社会才会出现的一种情况，是只有人类这种生物才会面临的情况，人类所从事的种种活动导致了种种突发的危险，对人类生存与福利带来威胁1 7】。我国学者张成福认为，危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对【8 1。下面用表2 3 来比较突发事件和危机事件的异同：表2 3 突发事件和危机事件的辨别项目名称突发事件危机事件紧急性强较强相同点危害性较大大突发

36、性强较强造成因素既有人为，也有自然性多指人为影响范围显性、现实、可感觉可以显性，也可以隐性不同点弹性即时性，弹性小即将到来的可能性，弹性大状态特征已经爆发正隐伏、或露端倪、或呈爆发2 紧急事件(E m e r g e n c yE v e n t s)。我国学者在翻译突发事件时，往往用E m e r g e n c yE v e n t s 来解释，这样无形中将其内涵扩大。紧急事件是突然发生、具有不确定性、需要主体立即进行相应处理并控制的危害性事件。突发事件往往是紧急事件，但紧急事件可以不是突发事件，在我国颁布的国家突发公共事件总体应急预案中，将突发事件定义为紧急事件。目前，国际上对突发事件的

37、定义最具代表性的主要有欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释，“公共紧急状态”是指“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”9 1。由此可见，从上面我国对于突发事件的定义以及相近定义的辨析中，我们发现国内7K e i t hM i c h a e lH e a r i t,J e f f r e yLC o u r t r i g h t As o c i a lc o n s t r u c t i o n i s ta p p r o a c ht oc r i s i sm a n a g e m e n t：A l l e g a t i o

38、n so fs u d d e n，C o m m u n i c a t i o nS t u d i e s，2 0 0 3：5 48 张成福公共危机管理：全面整合的模式与战略【M】中国行政管理，2 0 0 39 袁辛奋，胡子林浅析突发事件的特征、分类及意义【J】科技与管理，2 0 0 59第二章道路旅客运输突发事件概述学者比较强调突发事件的突发性、异常性、危害性，更好的理解突发事件的内涵，从此我们总结出突发事件的特征：1 突发性突发性是突发事件的首要特征，突发事件的发生往往都不是能够预测或者难以准确预测的，突发事件从发展速度来说，从预兆到最后真正结束的周期非常短暂，而事件的蔓延速度和影响

39、程度又是令人难以预料的。因而不管是对于政府、还是民众来说，在短时间内都很难判断，并且做出正确的决定，无法按照日常工作程序和办法来处理，容易在心理上造成恐慌。由于突发事件发展迅速，在瞬间出现时已经造成了一定的后果，如人员伤亡、交通拥塞等等，在这样的情况下，必须采取应对措施，防止事态升级和损失扩大，突发事件的突发性还间接造成了处理时间的紧急性。即使是在有关信息很不充分、资料也非常有限的条件下，应对突发事件也要求快速和果断决策。2 危害性我们所面对的突发事件，都是具有一定社会危害性的事件，构成对社会正常秩序和核心价值的破坏或危险。突发事件不是一个中性的词，总体上我们称突发事件是一种具体负面性质的事件

40、，而且其带来的严重后果，还具有破坏性、灾难性，事件的扩散非常快，还容易引起连锁反应，在一定的外界条件下，突发事件会进一步恶化，发展成为局部地区甚至全社会的危机事件。在这个层次上，突发事件常常社会危害性大，会时常暴露社会管理体制的薄弱环节和管理者能力的局限性。3 偶然性突发事件的偶然性不仅表现为其发生的不可预测性，而且其发展也有较大的不确定性。它作为一种偶然的随即现象，突然爆发是它的一个基本要素，它的发生状况，发生的具体时间、实际规模、具体形态和影响深度，都是难以完全预测的。同时我们也要理解，突发事件的爆发不是一个简单的突然发生，而是集合了很多人文的、自然的因素，是一种事物内在矛盾由变化的过程，

41、需要通过一定机会的诱发，当然这个所谓的机会可能是偶然的。这种偶然的不确定性，可能已经超出了我们一般人的控制能力，可以说突发事件的整个处理是用一种非程序化来解决问题，其相对应的管理也是无先例或者说没有现成的规律可循。4 群体连锁性1 0长安大学硕士学位论文我们这里讨论的突发事件，一般都为公共管理领域的群体性事件，在民众人群中有较大的影响。突发事件的出现，往往不是一个单纯的、孤立的事件，伴随它的是其深刻的社会原因。它出现后，也常常和其他事物发生或这或那的联系和相互影响。由于事发突然，缺乏准备，再加上突发事件的群体连锁性，它还对社会基础设施、政府宏观调控能力及其民众的应变能力提出了更高的要求，让主体

42、考虑突发事件的时候要站在全局的立场。2 2 2 突发事件的分类分级1 突发事件的分类不同类型的突发事件，造成的危机情形和社会危害都不相同，国家据此采取的措施也不相同，目前，在学术研究中，相关分类的学说众说纷纭、千差万别。根据不同的标准，例如基本动因、处于突发事件中的主体的态度、突发事件所处的社会环境等等，往往产生不同种类的划分；同时由于认识上的差异，即使根据相同的标准如突发事件的诱因，有时也会形成不同的分类结剁10 1。为了便于更好的研究和管理突发事件，许多学者从不同角度对突发事件进行了划分，我们先列举了一些代表性的观点：(1)自然的和人为的。这是按照突发事件动因性质进行划分的，把突发事件、灾

43、难划分为自然的和人为的是最经常的划分方法【1 1】。其中，自然的如一些地震、洪水、沙尘暴、龙卷分、火山爆发、沙漠化之类的；人为的包括爆炸、恐怖袭击、交通事故、矿难、辐射事件还有战争之类的。但我们发现这种划分太过宽泛，不利于我们更好的采取措施。(2)政治型、经济型、社会型。这是一种划分较为周全的方法，政治型专指牵涉到一个国家国体、政体安全的突发事件，这其中有战争、政变、大规模的恐怖活动、核问题等等；经济型就只经济方面发生的对社会有一定影响的突发事件，包括通货膨胀、金融危机、经济失常、国际汇率大幅动荡之类的；社会型的面就比较广泛，指对社会造成比较大的伤害的突发事件，例如一些罢工、暴乱、抢劫、游行示

44、威等严重的骚乱，还包括一些重大的公共卫生事件和重大公共事故。这种分类存在着交叉的现象，有些事件表现形式很多样。(3)国际型、国内型、全面型、局部型。这是按照突发事件涉及的范围或者疆域1 0 陈尧当代政府的危机管理【J 1 行政论坛，2 0 0 2uR J B r a d tD A，A b r a h a m sj M e d i c a lI s s u e si nD i s a t e r s J ，T e x t b o o koA d u l tE m e r g e n c yM e d i c i n e，2 0 0 0l l第二章道路旅客运输突发事件概述划分的，其中，国际突发事件

45、针对的是指一个国家的内部的或者外部的环境产生的使决策者感觉到基础价值受到威胁、回应时间有限并且卷入军事敌对的可能性的情境【l2 1，比较典型的如美国9 1 1 恐怖袭击事件，以及该事件后来引发的全球危机。国内型分为全国性的、地方性的危机，这些危机通常会相互作用，一个大的地方的危机最后可能把更大区域卷进去，各个突发事件的层次还可以相互转化。全面和局部就是一个相对的概念，往往在实际生活中，它们与突发事件的级别相匹配，比如特别重大和重大突发事件可能就划分为全面型，如印尼骚乱；而较大和一般突发事件就归为局部，比如一栋居民楼爆炸之类的。上述的这些分工方法，各有利弊，也有些相互交叉，随着我国对突发事件的研

46、究日益成熟和我国管理层对突发事件的社会影响的重视程度大为提高，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，国家突发公共事件总体应急预案将突发公共事件分为四类：(1)自然灾害：主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原灾害等；(2)事故灾害：主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等；(3)公共卫生事件：主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；(4)社会安全事件：主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等1 1 3 l。结合国内外先进

47、的应急管理经验，有些学者将经济安全事件从社会安全事件中区分出来，认为两者产生的原因、表现形式及其最终的应对措施都不相同，需要将经济危机单独分出来，作为与突发社会安全事件并列的一大类突发公共事件，从而使得突发公共事件的分类更为科学、合理【1 4】。在此，为了更好的研究突发事件对道路旅客运输的影响和对策，我们采纳这种分类方法，将突发事件分为五类，其中第四类突发社会安全事件将经济安全事件划分开来，形成第五类经济安全事件，主要是指资源、能源和生活必需品严重短缺，还有金融信用危机以及其他严重经济失常、巨大经济动荡等一系列涉及到经济安全的突发事件，具体见表2 4。我们已经将突发事件分为五类，在具体应用上，

48、还应该注意到这五大类突发公共事件之间并不是严格对立的，也不是截然区分的，相反，它们之间还是可以相互转化的，即所谓的“涟漪反应(d i m p l ee f f e c t)”。我们应该在了解突发事件类型具体规定的基础1 3 B r e c h e r，M i c h a e la n dJ o n a t h a nW i l k e n f e l d C r i s e si nW o r l dP o l i t i c s J】，W b r l dp o l i t i c s，1 9 8 2：3 8 0 4 1 7 国家突发公共事件总体应急预案，2 0 0 51 4 薛澜，钟开斌突发

49、公共事件分类、分级与分期中国行政管理，2 0 0 51 2长安大学硕士学位论文上，因时制宜和因地制宜，适时调整和更新，明确的认识到突发公共事件的不确定因素，加强各类突发公共事件的应急管理机制，特别强调它们之间的协调、配合和有效衔接。表2 4 突发公共事件示例类型突发公共事件示例水旱灾害、台风、暴雨、冰雹、风雪、高温、沙尘等气象火害，地震、山体崩塌、自然灾害泥石流、滑坡等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的事故灾难供水、供电、供油和供

50、气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等突然发生、造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不公共卫生事件明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的突发事件重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及较大规模的群体性事件，如恶社会安全事件性案件、抢购、罢工、骚乱、恐怖袭击等乞，资源、能源以及一些重要的生活必需品发生严重短缺，国际或国内金融信用危机经济安全事件和其它严重经济失常、社会经济动荡等一系列影响到国家经济安全的突发事件2 突发事件的分级当前，西方发达国家政府预警系统在建立突发事件应急机