城市规划与城市经营整合策略研究.pdf

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1、华中科技大学硕士学位论文城市规划与城市经营整合策略研究姓名：李光旭申请学位级别：硕士专业：城市规划与设计指导教师：余柏椿20040516 I摘 要 经济全球化使城市直接参与到国际竞争中去政府职能由城市“守夜人”转变为直接参与城市之间竞争的 选手地方政府基于经济发展的需要 采取经营城市的策略努力改善城市政策与形象与国内外的城市展开全方位竞争 城市规划与城市经营关系密切有着目标主客体的一致性但在管理手段上又有很大的不同多种原因造成当前城市规划与城市经营脱节使城市经营产生了种种问题本文重点探讨在城市经营的宏观背景下城市规划与城市经营的整合发展策略包括利用城市规划手段引导城市经营模式改进利用城市规划编

2、制体系和内容城市规划管理体制与城市规划管理政策研究等与城市经营的整合促进城市经营的健康持续发展 本文首先从经济全球化政府职能的转变出发探讨城市经营产生的原因简要介绍城市经营的概念与内涵通过对城市经营与城市规划互动关系以及两者不协调根源的剖析得出城市规划与城市经营整合的必要性 其次研究了城市规划引导的城市经营模式提出城市经营应该重视由规划引起的交通条件生态环境和服务设施等改善引起的土地升值强调在城市规划引导下政府要严格控制土地一级市场保证城市土地收益和城市资产增值归政府所有 再次探讨城市规划编制与城市经营整合为了适应城市经营的发展对目前的城市规划编制提出一定的完善措施一是完善城市战略规划中的城市

3、经营战略二是编制近期建设规划中的城市经营引导规划三是提出规划的编制期限应该与城市政府的任期相一致四是利用城市规划的技术手段来促进城市经营的发展 最后探讨城市规划管理与城市经营整合提出适应经营的规划管理模式应该是城市规划管理权下放到市包括省级市地级市和县级市同时也要集中在市不能下放到区为了适应城市经营的突变性应设立城市规划管理的政策研究机构 关键词城市经营 城市规划 整合 城市规划编制 城市规划管理 IIABSTRACT Economic globalization makes cities involved in international competition.Due to that th

4、e role of local government changed into“competitor”from“guardian”.For the need of development,the local government adopts the idea of city marketing to improve the city policy and image in order to attract more investment and win the war with other cities.Urban planning and city marketing have an in

5、timate relation.They have the same aim and object,but the management methods are different.The departure of urban planning and city marketing makes many problems coming forth.This paper will probe into the coordination of urban planning and city marketing from the macroscopic background of economic

6、globalization.That includes the improvement of city marketing mode under the guidance of urban planning;the amelioration of city planning system and its contents;the integration of city planning government system with city marketing and so on.With these methods taken,the writer wishes the city marke

7、ting go on a good and sustainable developing road.Firstly,from the economic globalization and the changing role of city government this paper narrates the grounds of city marketing.Then it introduces the concept and contents of city marketing.Through analysis of the relation of city marketing and ur

8、ban planning and the origin of their contradiction,this paper raises the necessary of coordination of urban planning and city government.Secondly,this paper studies the mode of city marketing under the guidance of urban planning.Put forward the idea of city marketing should pay more attention to the

9、 land appreciation caused by the improvement of transportation condition,facility,ecological environment and service.And emphasize the government should strictly control the initial land market to ensure the income of municipal government.Thirdly,probe the coordination of urban planning and city mar

10、keting.In order to keep up with the development of city marketing,the urban planning should be ameliorated in the respects below.First,city marketing strategic planning should be improved in city strategic planning;second,city marketing guiding plan should be made in current planning.Third,change th

11、e planning braiding phase.Fourth,use technical means of urban planning to IIIpromote the development of city marketing.Finally,put forward the coordination method of city planning management and city marketing.It deems that the city planning management power of city government should be handed down

12、to the city but not to the administrative division.And in order to suit the rapid changes in city marketing,an urban planning policy study institution should be established.Keywords:city marketingurban planningcoordination urban planning producingurban planning management 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导

13、下进行的研究工作及取得的研究成果尽我所知除文中已经标明引用的内容外本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文被查阅和借阅本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密 在_年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学

14、位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 本论文属于 1 1 绪 论 1.1 研究的背景 1.1.1 理论背景 1经济全球化背景下城市政府职能的重新定位 20 世纪 80 年代以来世界性的全球化进程呈加速发展之势经济的全球化是指生产发展到一定阶段后以市场经济和国际分工为基础各个企业及投资者为实现其经济可持续发展和利润最大化跨越民族国家政治疆界不断向外扩展与渗透的过程是各国企业通过专业化分工使得货物与服务生产要素(资本技术劳动力等)更加自由地跨境在全球范围内移动寻找着陆点的一种状态由此促成了新的城市形态及功能的形成 关于全球化的研究可以分成两个方向一是城市体系的形成最有代

15、表性的是美国城市规划学家 John Friedman 提出的著名的世界城市假说the World City Hypothesis他认为城市与世界经济整合的程度及其在新的国际劳动地域分工中的地位将决定城市的功能与结构重组并由此将世界城市分成一个等级网络处于最高等级的是国际城市如纽约伦敦东京等然后是区域城市一般城市同一层级城市之间的竞争异常激烈非进则退Friedmann,1986另一个方向是全球化和城市竞争力的研究研究者普遍认为全球化带来了世界城市空间的变迁地方政府的作用正随着中央政府作用的削弱而上升未来每个大城市在全球城市新体系中的地位将由自身的竞争力来决定作为全球化发展的网络节点不同区域不同规

16、模的城市为了在本等级内获得胜利获得发展机遇纷纷采取措施提高城市竞争力 20 世纪 80 年代末国际资本开始往发展中国家和地区转移这给我国带来了机遇和挑战如何吸引国际资本成为城市之间竞争的源动力中国与其他国家之间国内不同区域之间甚至不同城市之间的竞争越来越激烈结果是既有崛起也有衰落城市政府是一个城市管理的载体它作为经济制度的制定者与执行者企业竞争的裁判者对城市投资环境的改善和城市形象的形成起到举足轻重的作用直接影响了一个城市 2 在资本投资者心中的地位在经济全球化城市竞争异常激烈的背景下城市政府为了提高自己本城市的地位而吸引外来的产业技术资金就不可避免地投入到这场竞争中去为了在这场竞争中取得胜利

17、城市政府职能就需要重新定位 2经济学理论对政府职能认识的发展 对于政府角色的认识经济学领域的研究全面而深入并随着时代的发展取得了相当大的进步1776 年亚当斯密在其划时代的名著国富论中对政府在经济活动中的作用表示了极大地怀疑他认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由整个社会的经济活动完全由看不见的手支配Smith,Adam,1776在那个自由竞争的时代政府只是社会的守夜人而 20 世纪 30 年代的世界经济危机使经济学领域对城市政府的角色进行了重新认识凯恩斯认为政府必须干预经济采取财政措施刺激消费和增加投资弥补自由市场的需求凯恩斯1936但是 20 世纪 70 年代从美国放弃美

18、元固定汇率制起各国政府放开了对资本的控制由此打开了资本全球化的阀门跨国大企业在高投资高效率的名义下强烈要求减少国家的经济干预要求资本自由流动他们用新自由主义迫使凯恩斯主义的政策失去作用迫使城市社区以至国家都不得不争先恐后地以最低的条件来讨好资本从此国家和城市政府的角色需要重新定位 1 政府的作用开始被重新认识 1956 年蒂伯特发表其经典论文从一个全新的角度思考了政府在市场经济中的作用他认为在真实的经济活动中从地方到国家各个层级都平行存在大量类似的政府组织只要经济要素投资人口等和资源在这些组织覆盖的不同社区内可以自由流动政府之间就会产生竞争这些竞争就会迫使政府像其他经济组织一样改进效率在经济全

19、球化的背景下城市政府为了使本城市在竞争中取得胜利必须像蒂伯特所描述的政府一样改进效率 城市政府从亚当斯密的理论中认识到政府必须从经济管理的职能中走出来但又走入了蒂伯特世界投入了一场城市与城市之间的竞争在将自身改头换面之后他们以一种崭新的姿态出现在公众面前首先是城市政府地方政府替代了原先国家负担的职责诸如公共设施建设与运营社会保障与福利等等其次政府的许多行为并不凌驾于市场经济规律之上政府开始把自己也看成某种商品的提供者运用 3 市场规则达到效益最大化和资本最优化配置同时也会降低某种商品价格来争取其它方面的利益以获得本城市的最大利益再次政府为了在竞争中取胜往往和当地的私人部门结合力图通过推销本地的

20、产品来获取本地的最大收益做本地企业的中间商 所以在这种竞争的环境下政府的职责范围和规模大幅度扩大了工业国尤其明显第二次世界大战之前的政府扩张主要是政府必须面对因大萧条所带来的经济和社会体系中的有效需求不足的问题战后对政府的信心培育了对政府的需求要求它做更多的工作全球化时代城市之间的竞争加剧也使政府的作用加强工业国家的政府规模是处于不断膨胀当中 而新兴国家则大多采用了政府主导的发展战略 由图 1-1可以看出城市政府支出占 GDP 的份额越来越大 说明城市政府在经济竞争中的地位并没有降低而是增强了 图 1-1 世界政府的增长 1.1.2 我国改革的社会背景 我国在改革开放之后开始市场经济的尝试越来

21、越多的资源来自于分散决策的市场 政府在资源分配中的作用迅速缩小尤其是 90 年代之后确立了市场经济的发展方向与此相协调进行了房地产制度财税制度的改革城市政府获得了经营土地的权力财政上的分税制也使得地方可以在完成上缴后获得大部分的财政剩余于是城市发展中国家 01 02 03 04 05 01 9 6 0 1 9 6 5 1 9 7 0 1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 9 0政府总支出占 GDP 的百分比 中央政府支出占 GDP 的百分比 O E C D 国家 资料来源变革中的世界政府1 9 9 7 年世界发展报告 P P 2世界银行 1 9 9 7中国财政经济出版社 注O

22、 E C D经济合作与发展组织 O E C D 国家的数据指中央政府和地方政府包括社会保障支出 01 02 03 04 05 0约1 8 7 0 1 9 1 31 9 2 0 1 9 3 71 9 6 0 1 9 8 01 9 9 0 1 9 9 5 4 经营的理念开始兴起最初城市经营的目标是土地政府企图通过经营土地的方式增加地方收入以深圳市为例一声槌音打破了城市土地长期计划使用模式为城市经营开了先河深圳市第一宗土地拍卖标志着我国传统的计划经济条件下对城市土地无偿使用开始划句号随后在社会主义市场经济的逐步深入城市土地实行有偿使用出现了土地拍卖出让转让租赁等形式迅速适应了对外开放与招商引资使我国

23、沿海众多的城市进入社会经济发展的快车道 随着经济全球化进程的加快和改革的进一步深入城市之间的竞争加剧城市之间在发展本地经济的同时加快了吸引外资的步伐城市经营的方式开始转变城市之间的竞争转变为政府之间的竞争各地争相改善城市制度减免税等和环境来获得投资如新加坡工业园区最初考察了多个城市最终落脚到苏州从此苏州经济迅速发展而其他城市面对这个失之交臂的机会感叹万分不得不反过头来寻找自己的问题所在这就是城市政府之间竞争的最典型案例在 2001年中国加入了 WTO 后竞争的目标开始扩展到国际领域国际资本进入中国在不同类型的城市间寻找最佳投资点中国城市之间的竞争也将变得越来越激烈尤其是同一等级的城市之间的竞争

24、更达到了白热化的程度 1.2 研究的目的与意义 1.2.1 研究的目的 上述背景下城市政府为了促使本地经济的快速发展也为了突出自己政绩容易采取比较急进的措施如有的城市为了赢得竞争胜利盲目迎合投资者的利益甚至把土地压到零低价大量对外批租土地城市开发区一再扩大规模而利用率极低耕地严重破坏而产生不了应有的效益甚至有些打着投资的幌子其实是在囤积土地 2 在引进安排项目方面为了满足企业老板的需要与吸引更多的项目不惜破坏环境与资源更不用说违背城市规划的用地布局与控制要求了城市的长远利益无法得到保障城市的可持续发展无从谈起在这个过程中国际资本赚取了最大的利润而发展中国家却是以破坏环境浪费资源为代价的这违背了

25、城市规划的宗旨和目的如何用规划来规范它成为城市规划界面临的问题 5 同时我们还不得不面对城市经营的大环境如果脱离这个大环境只是立足于城市规划本身来谈规划强调开发应该适应规划实际的结果只会使规划成为墙上挂挂的美好蓝图在规划实践中我们不难看到我们编制的规划由于没有认清城市所面临的国际和国内的大环境规划方案本身存在很大的理想主义成分结果使城市规划实施起来具有很大的压力城市政府一再扩大开发区规划区面积而城市规划却无能为力当然这其中有某些领导本身的原因但我们也不得不反思我们的规划在国家赋予规划法定地位之后为什么还显得这么苍白无力我们编制规划方案时有没有考虑到政府实施的可行性在实施中出现问题时有没有相应的

26、对策研究正因为这些问题的存在使领导有了变更规划的理由使规划管理工作难上加难假如规划能够重视并完善相应的法律规范违规的现象将减少很多一旦发生违反规划的情况规划的权威性则可通过社会监督的力量和法律的途径获得保障规划管理工作也将好开展得多 本文的目的是通过对当前城市经营的问题城市规划与城市经营的互动关系城市规划与城市经营不协调性及其根源的分析提出城市规划与城市经营的整合发展策略利用城市规划手段引导城市经营模式改进利用城市规划编制体系和内容城市规划管理体制与管理政策研究等与城市经营进行整合从而促进城市经营健康持续发展以期为城市规划编制单位和城市规划管理单位在处理与城市经营相关的问题时提供一定的可行性建

27、议 本文仅就这些问题对城市规划与城市经营整合思路进行了初步的探讨整个规划领域与经营领域的整合问题还需要经过规划界管理界长期努力深入研究才可能实现最终达到城市规划与城市经营的协调发展共同促进城市综合效益包括经济效益社会效益和环境效益的提高增强城市综合竞争力并实现经营与规划的最终目标促进城市的健康可持续发展 1.2.2 研究的意义 列宁说城市是经济政治和人民精神生活的中心是前进的主要动力更有学者预言21 世纪将是城市的世纪城市规划与城市经营是引导促进城市健康可持续发展的两种重要手段使城市规划与城市经营相整合协调发展具有重要的意义 6 1加强城市规划对市场经济城市经营的适应性是社会主义市场经济的发展

28、需要 我国改革开放以来市场经济的导向作用越来越明显社会经济的各个部门已经发生了翻天覆地的变化作为城市管理职能之一的城市规划尽管也做了相应的尝试和改善但还有很多方面不足城市管理权的逐步下放城市的自主权加大城市经营理念也开始进入城市政府的主要考虑范畴是市场经济深入发展的结果探讨城市规划如何适应城市经营是城市规划领域对市场经济的适应性研究的一个课题是社会主义市场经济发展的需要所以城市规划不管是编制还是管理都应当结合城市经营的目标以促进整个城市的发展为己责 2使城市规划更具有实效性和权威性 本论文旨在研究城市规划如何适应城市经营以促进整个城市的发展为己任解决一些城市规划中存在的问题将使城市规划更具有实

29、效性加大城市规划的实施力度城市规划的实效性将进一步加强城市规划实效性是近年来城市规划理论界非常重视的一个课题 作为一门应用学科的城市规划必须强化其实效性才能更具有权威性才能强化社会各界对规划的重视尽管当前城市规划已经具备了法律地位但实际工作中违背城市规划的现象却时有发生说明了城市规划的权威性还没有建立起来加强城市规划的权威性才有利于城市规划目标的实现 3 利用城市规划的强制性对城市经营的负面作用加以规范促进城市经营的良性发展从而达到城市整体效益的完善 经过几年的城市经营实践我国很多城市的经济取得了长足的进步城市环境得到了一定程度的改善但城市经营也存在很大的误区如有的城市政府对城市经营没有清晰的

30、认识认为城市经营就是把政府作为一个经营者来牟取财政收入结果出现了种种怪现象如圈地卖地盛行政府与开发商联手剥夺农民市政公共服务商业化以牺牲市民的福利水平为代价换取政府收入的增加变相摊派增加企业负担在城市规划领域表现最为显著的是圈地现象和城市用地布局不合理用地浪费本论文所强调的城市经营是功能导向型的城市经营是以维护城市的整体利益为目标的经营方式通过城市规划的强制性可以规范某些政府的越位行为促使城市经营良性发展 7 4是城市规划理想主义向理性主义转变的尝试 尽管现代城市规划从产生之初就带有浓重的理想主义成分规划的最终目标也是一种理想的表现但实际工作中还必须用理性主义来解决问题从理性而逐渐走向理想是规

31、划学科的唯一选择否则其理想只能如欧文等的乌托邦一样落到破产的地步 3 基于此本论文认为城市规划必须适应当前的经济环境同时采取规划措施减弱负面作用采用迂回前进的战略才能最终实现规划的目标 1.3 国内外关于类似课题的研究概况 在国外的老牌市场经济国家城市经营有一定的历史基础虽然没有与我国提出城市经营对应的概念但是在城市资产经营管理和基础设施公共事业融资建设放方面形成了许多成功的经验而且不同的国家做法不同如美国提出的城市增长管理Growth Management”和欧洲实行的企业家城市管理Entrepreneurial Local Management 城市增长管理 是借鉴了企业管理中的一个概念

32、D.Porter(1997 年)将其概括为解决因社区特征变化而导致的后果与问题的种种公共努力是一种动态过程在此过程中政府预测社区的发展并设法平衡土地利用中的矛盾协调地方与区域的利益以适应社区的发展揭示了城市增长管理的特点它是一种引导私人开发过程的公共的政府的行为它是一种动态的过程而不仅仅是编制规划和后续的行动计划它预测并适应发展而并不仅仅是限制发展它应能提供某种机会和程序来决定如何在相互冲突的发展目标之间取得适当的平衡它必须确保地方的发展目标同时兼顾地方与区域之间的利益平衡增长管理的目标是通过一系列的法律与政策措施来实现的这些措施被称作增长管理的工具或技术传统的综合规划分区条例土地分割管制和基

33、础设施改造计划是增长管理工具的 4 块基石 企业家城市管理主要是指城市政府官员尤其是市长以企业家的姿态管理城市勇于创新敢冒风险身体力行注重实效以发展地方经济为目标城市的公共决策的形成和实施是通过公私合作伙伴体来完成的 在日本1971 年就有一本名为城市的经营的书籍问世在该书中时任神户 8 市长的宫崎辰雄先生概括了城市经营的内涵他认为城市经营是高效地提供城市公共服务涵养税源以确立城市的财政基础与市场经济所导致地外部负效应相对抗维护公共的利益 在市场经济发展实践的基础上城市经营的理念在我国被明确提出在近几年的学术杂志上很多专家学者对城市经营在我国的发展提出了不同的看法关于城市经营的文章很多如陈虎等

34、关于城市经营的再思考城市规划汇刊 2002.4徐巨洲城市经营本质是对公共物品和公共服务的管理城市规划 2002.8赵燕菁从城市管理走向城市经营城市规划 2002.11刘文俭城市经营概论现代城市研究2001.5张敬淦城市经营提升城市竞争力城市开发 2003.11金经元我的城市经营观城市规划 2002.8等等 关于城市规划与城市经营关系探讨的文章也有不少 如建设部副部长仇保兴在 城市规划 经营与城市竞争青岛城市经营网 http:/ 2002.8中提出了从城市规划的角度发掘城市经营的新方式王红在从城市经营的理念出发改进城市规划工作城市规划,2002.8 中指出了城市规划内容对城市经营的考虑不足之处张

35、敬淦在北京城市经营与城市规划北京规划建设2002.5中以北京为例介绍城市规划具体应该如何适应城市经营的需要等等 以上文章分为两类一类主要是谈城市经营另一类将城市经营与城市规划结合起来谈了一些看法或认为城市经营与城市规划需要协调发展或用实例来说明城市经营与城市规划的关系或阐述城市规划编制内容对城市经营的适应性本论文认为城市规划是城市管理的一项重要内容如何解决城市规划与城市经营的矛盾问题是城市规划领域亟待解决的问题因此本论文将在已有研究的基础上侧重分析城市规划与城市经营的关系认识现实中由于缺乏规划的有效制约城市经营中出现的诸多问题探讨城市规划与城市经营的整合发展思路 1.4 论文研究框架 9 经济

36、全球化与政府职能重新定位 城市经营理念产生的必然性 城市经营的概念内涵以及发展现状 城市规划与城市经营的互动性 城市规划与城市经营不协调的根源 互利性 整合策略一 城市经营模式与城市规划的整合 城市经营 认识的误区 地方政府 的急功近利 城市规划与 城市经营的脱节 互制性 整合策略二 城市规划编制与城市经营的整合 整合策略三 城市规划管理与城市经营的整合 城市规划与城市经营整合策略研究 AOM预期导向经营模式 TOM交通导向经营模式 SOM服务导向经营模式 EOM生态导向经营模式 战略规划中的经营战略 近期建设规划的经营引导 与政府任期一致的规划期限 城市规划技术手段引导 分权与集权结合的管理

37、体制 城市规划管理政策应变 城市规划与城市经营共同促进城市健康发展 图 1-2 论文研究框架图 102 城市经营概述 2.1 城市经营的概念 城市经营Urban Management理念的出现最早可以追溯到 1978年当时它被两位研究者从经纪人的众多业务中发掘出来McGill,1998作为经纪人业务的一种特殊形式它实际上是通过对权力的操纵而达到分配资源的目的从这个意义上讲城市经营是联接官僚机构与社会之间的一座桥梁官僚机构拥有待分配资源而社会需要这些资源来提供基础设施和公共服务城市经营的理念一经提出,立即引起国际上众多理论和实践工作者的关注甚至论战 伦纳德(Leonard,1982)主张城市经营

38、论题的提出是源于对权力的关注这里的权力是指政府官员所拥有的分配资源和设备的权力并进一步指出基础设施及公共服务的供给与城市经营参与者的范围是一对孪生的权力问题这两个问题是争论的焦点所在 莎玛(Sharma,1989)把城市经营界定为一系列指导城市范围内社会物质和经济发展的行为是为了保证基本服务的必要供应而采取的干预方式以促进经济的发展和福利的提高 罗科迪(Rakodi,1991)认为城市经营的目标是保证系统的各个组成部分是被管理着的从而使一个城市的日常运行成为可能以支持和鼓励所有经济活动的开展并满足居民居住及使用各项设施和服务的需要 麦基尔(McGill,1998)从一个实践工作者的角度提出城市

39、经营的基本含义应该建立在两个简单但又是基础的目标之上首先是规划即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务其次是城市地方政府的合理定位即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护并进一步强调在城市经营的过程中地方政府应该整合所有的参与者并进行必要的制度安排以形成一个互相补充的良性循环 本文将城市经营定义为在市场原则的引导下城市政府以企业经理人的形式运用各种各样的管理手段经营管理城市的有形与无形资产 目的是在城市内部提高效率发展生产力提高社会福利水平对外增强综合竞争力吸引资金谋求发展 11 2.2 城市经营的内涵 城市经营城市政府是主体由城市政府这个主体进行经营活

40、动经营的对象是城市资产通过对城市有形资产和无形资产的经营获得城市的利益城市经营本质上是随着城市经济的发展而出现的 2.2.1 国外对城市经营内涵的理解 早在 20 世纪中叶 西方一些发达国家就开始出现城市经营思想的萌芽源于西方兴起的城市经济学运用经济学理论来研究城市土地利用交通运输城市环境住宅建设公共财政等方面的问题推动城市经济社会的发展其间包含了利用市场经济手段进行城市经营的观念 国外城市经营的目标是提高城市竞争力 如欧洲的企业家治理模式其特征主要是政府官员尤其是市长以企业家的姿态管理城市勇于创新敢冒风险身体力行注重实效以发展地方经济为目标公共决策的形成和实施是通过公私合作伙伴体来完成的 日

41、本宫崎辰雄先生城市的经营一书将城市经营概括为高效地提供城市公共服务涵养税源以确立城市的财政基础与市场经济所导致地外部负效应相对抗维护公共的利益从中看出神户的城市经营在资金获取方面做的相当出色如发行地方公债和外债进行填海造人工岛的大规模城市开发超前收购土地以备市政基础设施建设之需根据受益者负担的原则要求房地产开发商负担相关基础设施的全部或部分建设资金等但仍把提高公共服务效率放在首位为了更好地把握市民对市政管理的需求神户市实施了对全体居民的问卷调查并建立了审议会市政监督员市政恳谈会等多项制度积极推进居民对市政的参与为了尽量减小市场经济带来的外部负效应市政府与当地的大企业签订了公害防止协定明确了减少

42、污染排放的目标与责任宫崎辰雄先生认为一切行政活动的终极目标都是最高效的提高市民的福利水平如果说企业经营的理念是以最小的成本获取最大的利润那么城市经营的理念就应当是以最小的市民负担获取最大的市民福利 122.2.2 我国对城市经营内涵的理解 城市经营 理念是在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变传统的企业经营机制改革和现代企业制度建立政府职能转变的大环境下借鉴现代企业经营的精髓而形成的我国经济界的专家和学者在 20 世纪 80 年代后期就提出了城市基础设施的经营与管理城市土地有偿使用等观点实际上就是城市经营观念的雏形和起源90 年代以后国内一些大城市在城市建设与管理中不断摸索提出并

43、实施了以路带房基础设施建设带动旧城改造市政设施专营权有期限转让发行城市债券等做法进一步从理论和实践上肯定了城市经营的理念1998年 9 月在上海召开的纪念十一届三中全会周年的研讨会上城市经营的概念首次被公开正式提出 对于城市经营的内涵存在着多种认识 如中国城市规划学会 2001 年年会城市经营与管理专题讨论会上的观点认为城市经营的内涵包括如下七个方面1走以地生财以地兴城的路子2由企业来提供服务设施3市场化手段来提供服务设施4多种渠道集资5通过股票债券等方式融资6市政养护推向市场7讲究投入产出这个阶段的城市经营是通过市场运作对城市所有的资产进行集聚重组和营运最大限度地挖掘这些资产的潜力使城市资产

44、滚动增值从而形成城建资金投入产出地良性循环这种理解源于我国城市化加速时期的资金短缺问题人口和产业的集中使得城市基础设施成为制约城市发展的瓶颈为拓宽资金来源渠道政府采取的融资措施有其一定的必然性也取得了一定的成效 随着城市的发展这种资金导向型的城市经营理念的负面作用越来越明显造成了很多不良后果需要对城市经营重新认识由此转向了功能导向型的城市经营徐巨洲将这个阶段的城市经营内涵归纳为1经营的目的是发展城市2市场机制是改善政府业绩的一种手段3负债经营的城市4竞争机制的引入5把公共服务的对象重新界定为顾客6日益成为政府管理研究领域的主流 4 笔者认为筹集城市建设资金只是城市经营的表面征象从更深层次意义上

45、城市经营是在新的城市发展环境下城市职能的转变其目标是提高城市竞争力如果跟企业相比较的话整个城市本身应该被看作一个企业城市政府是企业经理国家作 13为董事长赋予经理以权力和义务整个城市发展的好坏决定了城市政府的成败那种政府获利而城市市民公共利益受损的经营方式是行不通的 2.2.3 城市经营内涵的剖析 1 政府职能的转型是城市经营的实质 在计划经济体制下政府直接组织微观经济活动政企职责不分由于强调基础设施公共服务的公益性和服务性一般由政府无偿提供政府的独家生产和提供一方面使公共企业缺乏降低成本提高服务质量的激励另一方面单一的财政资金来源和免费提供带来的消费拥挤又造成与生产生活密切相关的设施和服务供

46、给的严重不足难以维持有效的再生产政府职能的混乱和对市场机制的排斥严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展城市经营实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化提升了城市资源的价值和城市的竞争力使政府逐步从微观经济领域中脱离出来可以把更多的精力投放到有关城市发展的宏观层面的把握和监督从而促进了政府从划桨到掌舵的职能转型城市经营是伴随我国经济体制转型逐步发展起来的是政府职能转变的结果在它身上体现了政府的减政放权和政企分离但同时城市经营作为一种崭新的城市运营模式又进一步推动了政府职能的转变 2 城市政府是城市经营的主体 从 8 0 年代初开始的城市经营实践来看 城市经营是在城市主体地位不断增强的情况下城市政

47、府为适应城市发展环境变化而自上而下发动的这突出的表现为一些城市市长的推动作用如大连的薄熙来上海的徐匡迪杭州的仇保兴等作为一种政府行为城市经营是在政府认识到传统的城市建设和管理的弊端后主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的产物其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的虽然城市经营强调市场机制的作用在经营中引入了竞争机制但其从根本上是政府建设和管理城市发挥其政府职能的一种手段另外市场的缺陷和其对局部利益的追逐也要求城市政府在经营城市时要对城市的功能定位规划布局形象设计城市整体推销等进行宏观上把握城市政府作为城市经营主体对于城市发展环境的改善城市价值的提高和城市的可持续发展具有

48、重要意义 143 城市资产是城市经营的客体 与城市经营主体相对应的是城市经营的客体城市资产它包括城市的有形资产和无形资产有形资产主要是指城市的土地基础设施社会设施旅游设施等过去由于只强调其公益性和福利性基础设施社会设施由政府统一供给单一的资金来源和只讲投入不讲经济回报的机制使得这些设施别说是扩大再生产就连维修也难以维持下去这在传统的计划经济体制下可以说是一道无解的难题而在向市场经济过渡过程中人们逐渐认识到土地基础设施社会设施等本身也是一种资源可以通过城市经营挖掘其潜力以其经营收益支持城市建设促进城市发展通过采用市场经济手段按照所有权与经营权分离投资与收益相匹配的原则城市经营以有偿转让委托经营招

49、标拍卖股份合作租赁抵押承包等市场运作方式将城市土地基础设施社会设施中可经营的资源推向市场最大限度的实现了城市资产的保值增值成为改革传统城建投资体制和推动城市发展的一种有效思路 城市经营另一重要内容是对城市无形资产的经营它包括人才的经营政策机制的经营城市形象经营城市品牌经营等创新的机制和灵活的政策对于人才和其它用脚投票要素有重要的吸引力另外城市形象的设计和城市品牌的建设也有助于城市的自我推销和魅力的提升这些都需要城市政府树立经营的理念从宏观上对城市的无形资产进行经营 总之城市经营是对城市的整体经营它不仅仅包括对城市建设领域的经营而且包括对城市所有可经营资产的经营 2.3 我国城市经营现状 城市经

50、营是经济全球化背景下市场经济条件下城市发展的必然选择我国城市经营开始是以资金获取为目的的即资金导向型的城市经营这在市场经济的初级阶段积累了城市建设资金使城市面貌和城市投资环境迅速改善一定时期内表现出积极的作用但随着市场经济体制的逐步完善和对这种偏向的城市经营的盲目追随资金导向型城市经营的弊端越来越突出造成了很多不良后果有资料显示就连城市经营比较成功的地方也出现了违反城市规划的事情其问题表现在 152.3.1 城市资源的过度开发 为了追求资金的短期收益对城市资源进行不合理的开发 造成资源被破坏和浪费功能退化在城市经营的幌子下城市政府各尽其能开发本地资源靠山吃山靠海吃海对资源进行竭泽而渔式的开发对