我国电力监管体系研究.pdf

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1、上海交通大学硕士学位论文我国电力监管体系研究姓名：黄春光申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：胡润忠20090524上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 I 我国电力监管体系研究 摘 要 电力产业是国民经济的重要基础产业，电力监管不仅关系到电力产业自身的发展，也关系到其他部门乃至整个国民经济的正常运行。随着我国电力体制改革的深入，政企合一的传统管理体制被打破，以国家电监会为首的专业监管组织机构大致搭建完成，相关的法律法规逐步建立，电力监管力度和广度不断加大，然而实际监管效果还不能令人十分满意。当前我国电力监管体系中仍然存在很多问题。因此，研究如何完善我国电力监管体系，具有很

2、强的现实意义。本文主要采用文献研究法和经验总结法开展研究，首先介绍了政府监管理论的发展历程及其在电力产业中的应用情况，通过考察我国电力监管体系的历史与现状，重点从监管体制和主客体互动关系两个方面对电力监管体系建设存在问题及原因进行研究，运用可竞争市场理论与激励性监管理论分析认为，现有监管体系主要存在监管主体不健全、监管客体绩效偏低、监管制度不够完善、监管手段比较单一等弊端。由于电力监管是一个世界性的课题，综观世界各国电力市场化改革的实践，无不将电力监管列为改革的重中之重。为此，论文还分别对美国、英国等欧美发达国家电力监管方式进行比较研究，阐述其成功经验与失败上海交通大学 MPA 学位论文 我国

3、电力监管体系研究 II教训，并从中获得了一些启示。最后，为了进一步提高我国电力监管的绩效，针对我国电力市场化改革的总体目标，结合上文的研究，本文提出了一系列完善我国电力监管体系的政策建议：一是通过实行“政监分离”、大幅增加监管人员力量等措施加强监管主体的自身能力建设；二是通过营建公平的区域电力市场竞争格局、实施电力企业主辅分离等措施加快推进电力体制改革；三是健全电力监管法律体系建设；四是丰富电力监管的信息技术手段；五是推进环境、安全监管的协调实施。关键词：电力监管体系，国外电力监管方式，电力企业改革 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 III A STUDY ON THE E

4、LECTRIC REGULATION SYSTEM IN CHINA ABSTRACT The electricity industry was always considered as an important basal industry of national economy.Electric regulation is not only relating to the development of the electric power industry oneself,but also relating to other sections is the normal movements

5、 that goes to the whole national economy.Because the our country electric power system reform of thorough,the government and enterprise unite as one of the traditional management system is break,with the SERC would the profession of the leader regulatory the organization to build completion mostly,r

6、elated law laws gradually build up,the electric power takes charge of strength and wide degree continuously enlargement,however regulatory result physically and cant also make the person is satisfied.Currently electric power systems still have a lot of problems.Therefore,how research is the perfect

7、our country electric power regulation system,having very strong realistic meaning.This text adopted literature research method and experience summarizing 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 IVmethod,it introduced a government to regulation the development process of the theories first and it is in the applie

8、d circumstance in the electric power industry,pass an investigation an our country electric power to regulation the history and present condition of the system,point from two aspects，the organization system and the interaction relation between host body and guest body,carried on a research towards t

9、aking charge of the existent problem and the reason in the system construction,used the competing market theories and encouraging regulation theories,analyze to think existing regulation the main existence in the system to regulation corpus not sound,regulation a body results low,regulation system n

10、ot enough perfect,regulation means more single etc.Because electric powers regulation is a world topic,taking a comprehensive view of the fulfillment that the international community electric power market turns reform,all taking charge of electric power to list as to reform of heavy medium of heavy.

11、For this,the thesis distinguishes of electric regulation mode to Euro-American flourishing national.such as the United States,British etc.To carry on comparing a research,elaborating it successful experience and fail precept,and acquired some apocalypses from it.End,for the sake of further exaltatio

12、n our country the electric power regulation results,aim at our country the electric power market turn the total target with reform,combining the research of the preceding context,this text put forward a series perfect our country the electric power regulation the policy suggestion of the system:One

13、is regulation a personnel strength through 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 Vexecution”the government and regulation separate”,significant increment etc.the measure strengthen to regulation corpus of oneself ability；Two is electric power market in district competition structure and form,the implement elec

14、tric power business enterprise lord that passes the construction equity to assist separation etc.the measure speed to push forward the electric power system reform；Three is a sound electric power to regulation the law system construction；Four is abundant information technique means that the electric

15、 power regulation；Five is the coordination implement that pushes forward environment,safety to regulation.KEY WORDS:electric regulation system,electric regulation mode abroad,power enterprise reform 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。

16、除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名：黄春光 日期：2009 年 05 月 24 日 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可

17、以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。保密保密，在 年解密后适用本授权书。本学位论文属于 不保密 不保密。（请在以上方框内打“”）学位论文作者签名：黄春光 指导教师签名：胡润忠 日期：2009 年 05 月 24 日 日期：2009 年 05 月 24 日 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 1 第一章 绪论 第一节 研究背景及意义 电力工业是关系到国民经济和社会发展全局的基础性产业。改革开放以来，随着国民经济的迅猛发展，我国电力产业取得了巨大的进步，电力装机容量及年发电量已连续13 年位居世界第二。据中电联发布的最新统计快报显示：截止到 2008 年底，我国

18、发电设备装机容量达到 79253 万千瓦，其中水电 17152 万千瓦，约占总容量 21.64%；火电60132 万千瓦，约占总容量 75.87%；风电并网总容量 894 万千瓦。全国电网 220 千伏及以上输电线路回路长度 36.48 万千米，220 千伏及以上变电设备容量 138714 万千伏安。2008年，我国全口径发电量34334亿千瓦时，全国电力基本建设投资完成额达到5763.29亿元。从 1949 年到 1987 年，全国发电装机容量超过 1 亿千瓦，用了 38 年的时间；从1987 年到 1994 年间，新增装机容量 1 亿千瓦，用了 7 年的时间；从 1994 年底到 2004

19、年中，新增装机容量 2 亿千瓦，只用了 10 年时间；而自 2004 年以来，我国的电力装机容量以每年 5000 万千瓦以上的速度增长，全国装机容量从 4 亿千瓦到 5 亿千瓦，只用了 19 个月的时间；2003 年以来国内新增装机容量投资增长都在 30%以上。同时，我国的电力体制改革仍在如火如荼地进行。国务院 2002 年 3 月颁布的电力体制改革方案明确了电力改革的总体任务和分阶段任务。总体目标是“打破垄断，进入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监督下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。”“十五”期间，我国电力体制

20、改革取得重大进展，政企分开、厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已经形成，电力企业活力得到增强，电价改革不断深入，区域电力市场开始建立，电力法制建设进一步加强，电力监管体制建设取得进展。但是，电力体制改革所取得的成果只是阶段性的，改革任务尚未全部完成，又出现了一些新情况和新问上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 2题，诸如产业效率较低、电源结构不合理、环境污染严重、供需矛盾突出等等。在“十一五”期间，要抓住电力供需矛盾缓解的有利时机，坚持从中国实际出发，借鉴国际成功改革经验，巩固已有改革成果，把电力体制改革继续推向深入，促进电力工业持续健康发展，确保人民群众得到质优价廉的电力服务

21、。由于电力产业兼有自然垄断性和公共事业性的特点，因此电力产业的监管问题一直是监管经济学研究的一个重要内容，电力监管不仅关系到电力产业自身的发展，也关系到其他部门乃至国民经济的正常运行。一般而言，电力监管（electric regulation）是指政府按照特定目标，依据有关法律、法规、规则，遵循法定程序，对照既定标准，运用相关理论方法，对电力行业中各环节的市场主体活动所进行的一系列规范、制约或者激励的行为，包括对自然垄断环节的直接监管和对竞争性环节的间接监管。经济监管主要指政府对价格、投资、服务质量以及其他商业活动的监管；社会监管则指政府对生产安全、土地使用和环境问题的监管。电力监管是由电力产

22、业的特性所决定的，一方面电力产品具有一般商品没有的属性，即无法经济地大规模储存，发电、输电、配电、售电、用电五个垂直环节同步进行、瞬时平衡等特性；另一方面，电力行业又是一个庞大的网络系统，电网投资巨大，专业性要求高，重复建设成本大。电力监管体系是电力监管各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体，具体包括监管主体、客体、目的、依据、程序、标准、理论和方法等八个组成要素，其核心部分体现于四个方面，即监管什么，如何监管，谁来监管，为谁监管，它们也是电力监管需要完成的基本任务。我国目前电力行业的状况和电力调度规则实践表明，提高能源效率、减少环境污染、保障供应安全是参与成本竞争迫切需要解决的问题。

23、特别是在电力市场化改革中，对发、售电的竞争业务与输、配电垄断业务的分割使得电力监管的工作变得更为复杂。在没有实现充分竞争的情况下，做好电力监管体系建设就变得十分重要。但是，受电力体制改革的渐进性以及原有计划经济体制惯性的限制，我国的电力监管仍处于较低水平，符合市场经济要求的新型电力监管体系尚未建立，存在监管主体职能分散、客体对象不全、监管依据标准不清、监管方法手段有限等诸多问题，由此造成电力企业生产经营效率低下以及消费者福利的损失。因此，推进现代电力监管体系建设已成为我国深化经济体制改革和电力行业健康发展的必然选择。目前，国外的电力监管模式一般分为两种，以欧美为代表的海洋法系国家独立的电 国务

24、院办公厅转发电力体制改革工作小组关于“十一五”深化电力体制改革实施意见的通知EB/OLhttp:/ 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 3力监管模式，其主要特点是集中监管职能于一体，监管机构独立于政府机构，具有较强的权威性和中立性。另一种就是以日德等大陆法系国家为代表的非独立的电力监管模式。中国的电力改革模式参照的是美英模式，即成立独立的电力监管委员会。事实上，建立现代电力监管体系的实质就是回答在市场经济环境下，政府在电力产业运行中角色的重新定位以及作用如何有效发挥的问题，这也是一个电力监管制度变迁与再设计的过程。通过大量的国内外文献检索发现，目前对电力监管有关的研究成果大多

25、停留在框架设计、机构建设、市场监管模式选择、电力市场准入监管、电价监管等某个具体方面，对电力监管作系统性研究的较少，中国电力监管体系建设缺少完整的政策框架。因此，研究我国电力监管体系中存在的问题，借鉴国际经验，对于推进我国电力监管体系建设具有重要的理论意义和现实意义。第二节 国内外研究现状 一、国外研究现状 一、国外研究现状 经济学中的政府监管，又称规制、管制，是指政府行政机构依据法律授权，通过规章制度、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制，以及对某些特殊产业的价格和进入的控制。这些产业主要包括电力、管道、通讯、交通与金融等公共事业、自然垄断性

26、产业，自然垄断是指由于“自然”的技术原因而形成的独家经营的市场格局。在传统理论中，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素是某些行业具有明显的规模经济(economies of scale)和过高的沉淀资本(sunk capital)。因此，电力产业的监管问题一直是监管经济学研究的一个重要内容，并且随着国外电力市场化改革的深入，西方发达国家在电力监管制度方面的研究已经比较充分。西方管制经济学教授卡恩(Kahn)认为，政府管制不只局限于公共事业，它还把对竞争市场的政府管制视为超越市场的制度安排。之后，麻省理工学院教授乔斯库(Joscow)肖兴志，宋晶主编政府监管理论与政策M大连：东北财经大学出版社，

27、2006 Alfred E.KahnThe EconoMics of Regulation:Principles and InstitutionsThe MIT Press，1998 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 4和诺尔(Noll)又把政府管制扩展到竞争和非竞争产业的价格与进入管制，以及对质量（环境、健康、产品、就业）的管制。而乔治 斯蒂格勒(Stigler)则认为，监管是国家强制权力的应用，政府监管不仅包括公共事业和反托拉斯政策，而且还包括对要素市场的干预以及对商品与服务的生产、销售或交易的干预。丹尼尔（Denell）将博弈论方法与监管经济学融为一体，研究了特许经营

28、权投标理论在市场准入方面的应用。法国图卢兹大学拉丰（J.J.Laffont）教授研究了政府监管政策的制定与监管俘虏理论，以及俘虏理论在行业监管机制方面的作用。英国赫尔大学蒂纳斯（Antony.W.Dnes）教授以英国电力工业监管为例，研究了价格上限规制对于增加电费成本透明度，以及减少规制者被利益集团俘虏方面的作用。特维(Relph Turve)对电力市场的监管和地方电力市场力的杠杆作用，以及电力价格上限监管的利弊等作了研究。穆特（Tim Mount）认为英国电力市场中，电价的巨大波动源自均一市场结清价定价原则，极可能被占市场份额大的电力公司利用并实施市场力操纵市场。文福栓、David分析了加州

29、电力市场失败的原因，指出造成加州电力危机的主要原因在于电力监管未反映需求，缺少对用电侧的监管。亚思纳（Pablo Arocena）通过对西班牙电力工业监管改革的研究，指出了其体制中存在的缺陷，提出对竞争性进入增加方便性、供给放开、加大规制者的权力、独立性和透明度等方法11。沃布（Chi-Keung Wooab）分析了英国、挪威、阿尔波特和加州等几个国家和地区电力市场改革的失败之处，阐明了政府监管问题的重要性12。二、国内研究现状 二、国内研究现状 通过对大量国内外文献资料的分析发现，目前国内对于电力监管体系方面的研究仍停留在理论介绍、制度设计和问题研究的阶段，尚无电力监管的成熟理论或现成模式可

30、 陈富良，万卫红企业行为与政府规制M北京：经济管理出版社，2001 丹尼尔 F 史普博著，余晖等译管制与市场M上海：上海三联书店，1999 J J 拉丰著，聂辉华译规制与发展M北京：中国人民大学出版社，2009 Antony.W.Dnes,Devendra G.Kodwani,The regulation of United Kingdom Electricity Industry:An Event study of Price-Capping measuersJ.Journalo fregulatory Economics,1998(13):207-225.Relph Turvey.Regu

31、lation and Electricity PriceJ.IEE Power Engineering Journal 1997(8):31-59.T.Mount.Market power and price volatility in restructured markets for electricityJ.Decision support systems,2006,30(3):311-325 文福栓，AKDavid加州电力市场失败的教训J电力系统自动化，2003(3)：1-9 11Pablo Arocena，Kai-Uwe-Kahn，PierreR egibeau.Regulation

32、reform in the Spanish Electricity industry:a missed opportunity for competitionJEnergy Policy，1999，27(7)：387-399 12Chi-Keung Wooab，Debra Lloydc，Asher Tishlerd.Electricity market reform failures:UK，Norway，Albert and CalifonriaJEnergy Policy，2003(31)：1103-1115 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 5循。而西方监管经济学的不断

33、丰富与发展为我国电力监管体制改革提供了一种理论依据，发达国家在电力监管制度改革的实践中也积累了许多经验。因此，对于转型经济国家的制度变迁而言，国际经验的比较借鉴不失为一种可行的方法。制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一途径，它的方向在以后的发展中会得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误的路径下滑，甚至陷入混乱或停滞不前。因此，电力监管制度的路径选择也是制度的学习、比较、模仿和创新的过程。张文泉、沈剑飞从我国垄断行业政府监管实际出发，阐述了政府监管的本质内涵，并对作为政府监管重

34、要组成部分的电力监管的组成要素、基本任务和主要内容进行了介绍13。杨娟、朱治中从对现行电力监管体系的分析出发，指出当前电力监管机制在立法状况、电价形成机制等方面存在的主要缺陷与问题1415。李琪、唐松林分别通过对欧美一些发达国家电力监管制度的比较，说明英国采用了自上而下的电力市场化改革，而美国电力市场化进程更接近于自然历史过程，并指出了其实践经验对我国电力监管体系的借鉴意义1617。丁永怀从立法方面比较指出，我国电力监管体制需要从法律制度、监管机构的设立、资金来源、人员构成上保证监管机构的独立性，而透明、参与、有效的申诉和争端解决机制则构成对监管机构的监督体系18。陈志宏、杨凤指出建立对电力监

35、管过程进行监督的机制，防范电力监管中可能出现问题的重要性1920。马德威、黄少波探讨了开展电力监管援助计划、技术创新、协调监管等举措的作用和意义，认为必须通过技术创新大力加强电力信息化建设和电力监管的信息化建设，促进监管手段的进步和方式的变革。改进对电力市场的监管。加强对电力安全的监管和理顺电价监管。以促进电力工业的健康发展2122。综上所述，国外对电力监管体系的研究较为深入，虽然大多数研究是针对不同国家电力市场的某个具体方面而进行的，但是其成功经验与失败教训仍对我国完善电力监管 13张文泉，沈剑飞政府监制与电力监管J电力技术经济，2006，18(3)：9-12 14杨娟我国电力监管问题研究J

36、中国物价，2007，(4)：50-53 15朱治中电力监管面临的战略性课题J中国电业，2005，(7)：42-43 16李琪，李睿，王萍萍英国与我国电力监管的比较分析J电业政策研究，2008，(3)：40-43 17唐松林，任玉珑，汪洋美国电力监管制度及启示J经济纵横，2007，(1)：58-59 18丁永怀略论西方国家电力监管立法及其借鉴意义J淮海工学院学报，2005，3(2)：22-25 19陈志宏试论电力监管制度的构建策略J广西质量监督导报，2008，(4)：100-102 20杨凤市场经济下的“现代电力监管体制”J经济导刊，2008，(4)：56-57 21马德威电力行业的科学规划电力

37、监管援助计划J世界环境，2007，(3)：34-39 22黄少波电力监管的技术创新J经济与社会发展，2005，3(5)：71-74 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 6体系有着很强的参考价值。同时，国内对电力监管的研究大部分侧重于理论介绍、框架设计、问题探讨，对于电力市场中的规制问题缺乏系统性的研究，电力监管体系建设缺少完整的政策框架。因此，系统地研究我国电力市场化改革进程中的电力监管体系具有重要的理论与实践意义。第三节 研究思路和方法 本文首先介绍了政府监管理论的发展历程及其在电力产业中的应用。接着，本文采用文献研究法，通过考察我国电力监管体系的历史与现状，不仅研究了电力

38、监管体制的组织体系与制度体系两个部分，还研究了作为监管客体的电力企业及其相互关系，并对监管体系建设中存在的问题和原因进行了研究。在此基础上，采用经验总结法，比较分析了国外电力监管体制改革的成功经验和失败教训，指出了可供我国电力监管借鉴的几点启示。最后，针对我国电力市场化改革的总体目标，结合论文的研究，提出了一系列完善我国电力监管体系的政策建议。本文总体框架结构见图 1-1。本文研究立足于我国当前电力监管体系中面临的现实问题，紧紧结合社会经济发展和电力市场发育程度的特征和条件，研究的针对性强、实用性较大；通过与国外发达国家的对照分析，寻找目前电力监管体系建设中存在的差距和不足，样本的对照设置具有

39、一定的可比性。运用实证研究方法，深入研究影响电力监管成效的影响因素，试图构建一个理解电力监管体系的影响因素与作用效果之间关系的理论分析模型，从而为电力监管体制变革的实证分析及其相关的政策设计与制度选择提供理论依据。上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 7 我国电力监管体系研究 绪论 电力监管的理论基础 我国电力监管体系现状 我国电力监管体系中的问题分析 电力监管的国际经验借鉴与启示 完善我国电力监管体系的思考 政府监管理论的演进 实行电力监管的必要性 监管理论在电力产业中的应用 监管主体 监管客体 监管目的 监管依据、标准和方法 监管程序及方法监管主体发育不健全 监管客体整体绩

40、效偏低 监管制度方法不够完善 国外电力监管方式综述 英国电力监管模式及特点 美国英国电力监管模式及特点 国外电力监管对我国的启示 加强监管主体的能力建设 推进电力市场化和电力企业改革 健全电力监管制度体系建设 图 1-1 论文总体框架结构图研究背景及意义 国内外研究现状 研究思路和方法 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 8 第二章 电力监管的理论基础 第一节 政府监管理论的演进 一、监管公共利益理论 一、监管公共利益理论 从历史发展角度看，政府监管理论的主流起源于福利经济学的监管公共利益理论，这也是人们对监管动机的传统认识。19 世纪末 20 世纪初，西方主要资本主义国家先

41、后进入垄断资本主义阶段，并在第二次世界大战后逐步从私人垄断发展到国家垄断。监管公共利益理论产生的直接基础是市场失灵。在垄断和不完全竞争领域、外部效应、信息不对称等领域，市场经济往往会出现失灵，这就为政府干预提供了机会。庇古在福利经济学中指出，各种形式的市场失灵会造成社会福利的降低，为了纠正市场失灵，就需要政府的干预即监管，由此成为监管经济学的逻辑起点，该理论通常被称为公共利益理论。从理论上讲，一旦出现市场失灵时，政府干预就有可能带来社会福利的提高。20世纪 30 年代发生世界经济危机以后，各国政府纷纷对公共事业领域开展干预，对重要产业实行监管23。监管公共利益理论认为，作为一个理想状态的政府，

42、实施监管的目的是为了纠正市场失灵，以提高资源配置效率，增进社会福利；并且政府作为公众利益的代表，而不是某些特别利益集团，可以专一地追求公共利益这一目标，实现帕累托最优原则24。由此，强调了政府干预经济的正当性。理查德波斯纳为监管公共利益理论假设了两个前提：一是在“看不见的手”作用下，自由放任的市场运行特别脆弱且效率极低，社会福利也无法实现最大化；另一个是政府监管几乎不需要花费成本。监管公共利益理论是一种建立在规范分析框架基础上的理论，该理论以市场失灵和福利经济学为基础，在相当长的 23郭冬梅从公共利益论看我国证券市场监管J，浙江金融，2008，(9)：-46-46，14 24尹晨，贺学会西方监

43、管经济学研究的新进展J南京社会科学20049：22-31 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 9一段时间内，在监管理论方面占据了统治地位。根据公共利益理论，监管应当主要出现在国家安全、自然垄断、外部性等产业中，但事实并非如此。在现实生活中，大量被监管的产业既不是自然垄断产业，也不具备外部性。理查德波斯纳指出，在最近 20 年中，从理论到实践角度分析，经济学家们得出了一个共同的观点，就是监管并不必然与外部经济或外部不经济的出现或与垄断市场结构相关。企业之所以支持对他们实行规制，就是希望通过监管提供稳定的在正常利润水平之上的利润。政府规制的结果偏离了提高全社会福利的目标，监管公共

44、利益理论受到了经验研究的挑战。1962 年，乔治施蒂格勒和克莱尔弗瑞兰德对 1912 年之后 25年中美国电力行业的价格监管进行了实证研究，结果表明政府监管并未达到监管公共利益理论预期的福利效应。阿顿的次优理论甚至认为，政府监管带来的成本比市场失灵的成本更高。二、监管俘虏理论 二、监管俘虏理论 从 20 世纪 50 年代开始，随着资本主义社会市场制度和司法体制的演进已经能够适应新的社会经济结构的变化，市场失灵现象已不再是人们关注的中心问题，监管朝着有利于生产者赚取高额利润的方向发展。同时，政府监管所导致的效率损失和政府失灵的现象开始进入人们的视野，要求放松监管、让市场力量发挥作用成为新的社会浪

45、潮，这就导致了与监管公共利益理论截然对立的监管俘虏理论的产生与发展。1955 年伯恩斯坦指出，监管的供给源于产业监管需求(立法者被俘虏)，或者随着时间的推移，监管机构被受监管的产业所控制(监管者被俘虏)。在此情况下，监管计划服务于公共利益的最初目的就会遭受挫折。1972 年乔丹对施蒂格勒和弗里德兰关于电力行业定价的研究进行了总结，俘虏理论正式诞生。俘虏理论在一定程度上比公共利益理论更符合经验观察，但仍然存在致命的缺陷：第一，俘虏理论只是经验归纳而缺乏理论基础；第二，俘虏理论仍然不能解释许多经济现象25。监管俘虏理论认为，实施监管的政府不再是理想的政府，而是现实的政府，它仅代表某一特殊集团的利益

46、，而非一般公众的利益。政府监管是为了满足特定利益集团的需要，立法者与执法者被特定的利益集团所俘虏，监管者成为其获得更多利润的工具。从该理论可以看出，监管有利于生产者，它提高的是生产者或某个特定行业的利润水平而 25张锐国外监管理论的演变及其对我国保险监管的启示J，保险研究，2006，(9)：48-51 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 10非公众的福利水平。从经验观察来看，它能比较好地解释监管总是有利于特定行业的生产者这一现象，所以较监管公共利益理论更具有解释力。监管俘虏理论没有解释监管如何逐渐被产业所控制和俘虏的，它只是假设监管是偏向生产者的，没有解释为何监管受厂商控制而

47、不是受其它利益集团的影响。而现实中，存在大量的监管俘虏理论的反例，现实生活中存在许多不被产业支持的监管，有些产业利润水平因为监管反而下降了。三、监管经济理论 三、监管经济理论 实践表明，政府监管与市场失灵的存在不完全相关，并且政府监管也不见得总是支持生产者，这就出现了公共利益理论和俘虏理论都无法解释的现象。1971 年，诺贝尔奖获得者、美国经济学家施蒂格勒在对监管公共利益理论和监管俘虏理论进行扬弃的基础上，发表了经济监管论，由此创立了监管经济理论。施蒂格勒提出，监管通常是由被监管产业自己争取来的，监管的设计和实施也是为产业集团的利益服务的。施蒂格勒将政治行为纳入经济学的供需均衡分析框架内，运用

48、经济学的基本范畴和标准方法来分析监管的产生原因，指出监管的需求方(产业集团)与供给方(监管者)都是理性的经济人，阐述了产业集团和监管者为谋求各自利益的交换过程，对监管的受益者、受损者、监管采取的具体形式以及监管对资源配置的影响等问题进行了研究。1976 年，佩尔兹曼对施蒂格勒的开创性研究进行了扩展，形成了佩尔兹曼模型，认为立法者会选择使其政治支持最大化的政策，即所谓的“最优监管政策”。该模型主要关注哪些产业最有可能受到政府监管的问题，政治家所选择的监管政策不仅要满足选票数的最大化，还要使政治支持的边际替代率等于企业利润与消费者盈余之间互相转移的边际替代率，从而达到一种均衡26。最后得出结论，立

49、法者/监管者不会将价格设定为使产业利润最大化得以实现的价格，最优监管定价将介于竞争价格和垄断价格之间。在竞争性产业中企业将从监管中大量获益，垄断性产业中消费者将从监管中获益。佩尔兹曼模型可以用来解释为何垄断性产业和相对竞争性产业比较适合实行经济性监管。贝克尔模型与佩尔兹曼模型略有不同，它不是以立法者/监管者选择实现政治支持最大化为基础，而是关注于利益集团之间的竞争，以政治均衡理论为基础，比较两个利益集团中谁更有能力影响监管者制订有利于己方福利的监管政策。该模型对监管公共理论提供了一些解释，认为容易发生市场失灵的产业实施监管的压力会更大，但没有表明 26李新光 政府管制俘虏理论对我国非法小煤矿监

50、管的启示J，哈尔滨商业大学学报（社会学版），2007，(5)：117-121 上海交通大学 MPA 学位论文 我国电力监管体系研究 11监管仅发生在市场失灵时，它认为决定监管活动的是利益集团的相对影响，不仅由监管的福利效应所决定，而且取决于利益集团向立法者/监管者施加压力的相对效率。根据监管经济理论方法分析，可以获得用于预言监管方式及监管产业的四个结论：一是监管设计倾向于牺牲监管偏好较小但规模相对较大的利益集团，而使有强烈监管偏好但相对较小的利益集团获益，因此监管会偏向生产者；二是即使监管偏向生产者，由于消费者集团的影响，也不会出现为产业利润最大化而设置监管政策，价格将定于利润最大化水平之下；