我国城市规划中的公众参与研究.pdf

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1、东北财经大学硕士学位论文我国城市规划中的公众参与研究姓名：郑芳菲申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：苗丽静20071201摘要随着经济全球化的到来，各国经济的紧密程度和依存度也越来越高。我国政府已经充分认识到，本国经济的增长，有赖于自身对全球经济的开放和参与程度。这种开放和参与，无疑对一个国家的专制和垄断行为形成强大的制约，迫使城市公共服务的提供采取更加开放、透明的方式。城市规划是城市公共服务体系当中的重要组成部分，其规划过程是否开放、透明，与公众参与的程度有着密切关系。所以，在城市公共服务国际化的今天，公众参与城市规划有利于城市公共服务标准的全球化统一，有利于各国公民生活质量的改善和享

2、有共同的服务水准，而这些靠各国政府的垄断行为是根本无法达到的，甚至某些城市公共服务只有通过国与国之间的双边合作或多边合作才能达到有效提供。因此，全球经济所带来的统一国际市场，成为各国提供有效城市公共服务的重要场所之一。所以，加强城市规划中公众参与的研究，有助于我们在城市公共领域改革方面视野的扩展。公众参与理论是“新公共管理理论”、“重塑政府理论”和“梯子理论”发展的基础上派生出来的，公众参与城市规划作为民主治理的延伸，目前越来越受到理论界的重视。从国际范围来看，公众参与城市规划是在工业化、城市化达到一定水平基础上逐步推广的。因此，公众参与得以发展的国家属欧美发达国家居多。这些国家城市化水平较高

3、，市民参与意识强，参与程度也逐渐深入。由于我国公众参与理论发展较晚，加之社会受传统行政模式的长期影响，所以我国还需借鉴他国的发展模式。同时，我们应意识到，公众参与是西方发达国家发展到一定程度后被介绍到我国的，虽然这些国家在参与方式、参与政策和参与合法化方面都有足够的经验，但是，在其发展公众参与中所存在的问题同样值得我们深入研究。所以，在发展适合我国公众参与城市规划道路的同时，应在借鉴西方发达国家的先进经验的基础上，结合我国特殊环境，切实解决我国城市规划中公众参与的实际问题，将我国城市规划中的公众参与程度推向一个新台阶。论文共分五部分。第一部分为导论。主要对城市规划、公众参与等基本概念进行界定，

4、并介绍了选题背景：第二部分为理论综述。该部分主要对新公共管理理论、重塑政府理论、梯子理论和公共选择理论进行了全面阐述：第三部分为国外公众参与的发展现状、问题及其启示。该部分介绍了西方发达国家公众参与的历史与现状，总结出其先进经验对我国城市规划中公众参与发展的启示，并做出较为客观的评价；第四部分为我国城市规划中公众参与的现状与问题。该部分比较了我国与西方发达国家在公众参与的发展过程中存在的差异，并对我国公众参与现状及其问题的成因加以分析：第五部分为公众参与的对策。该部分在分析我国公众参与存在问题的基础上，探讨了如何借鉴西方发达国家公众参与的先进经验，把“以公众(顾客)为导向”的理念引入城市规划领

5、域，以有效改善我国城市规划当前存在的问题，使城市规划能够更好地满足公众的需求，推动城市建设的健康发展。关键词：城市规划，公众参与，梯子理论，公共选择理论A B S T R A C TW i t ht h ed e v e l o p m e n to fg l o b a l i z a t i o n,e a c hc o u n u yo v e rt h ew o r l di sm o r ea n dm o r et i g h t l ya n df r e q u e n t l yc o n n e o t e dw i t he a c ho t h e r C h i n

6、e s eg o v e r n m e n th a sr e a l i z e dt h a tt h ee c o n o m i cg r o w t hi sb a s e do nt h ep a r t i c i p a t i o no ft h eg l o b a le c o n o m y T h ep a r t i c i p a t i o n,o fc g n l r s e c 纽r e s t r i c tn a t i o n a ld e s p o t i ca n dm o n o p o l yp o w e r f u l l ya n d

7、f o r c eu r b a np u b l i cs e r v i c eb e c o m em o r eo p e n i n ga n dt r a n s p a r e n t U r b a np l a n n i n gi s 雒i m p o r t a n te l e m e n ti nt h eu r b a np u b l i cs e r v i c es y s t e m w h o s ep l a np r o c e s si sc o n n e c t e dw i t l lt h ep a r t i c i p a t i o n

8、o ft h ep u b f i cw h i c hd e t e r m i n e si t st r a n s p a r e n c y T h e r e f o r e，i nt h ei n t e r n a t i o n a l i z a t i o no ft h eu r b a np u b l i cs e r v i c e，p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sa nu n a v o i d a b l ee l e m e n ti nu r b a np l a n n i n g，w h i c hh e

9、l p st or e a c ht h ei n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d,a n di m p r o v et h el i f eq u a l i t yo fp e o p l ea n db a l a n c et h es e i c eq u a l i t y,a l lo fw h i c hC a nn o tb er e a c h e db yn a t i o n a lm o n o p o l i z a t i o n,m o r e o v e r,s o m eu r b a np u b l i cs

10、e r v i c ei sr e a l i z e db yt h ec o r p o r m i o nw h i c hi ss u p p l i e db ym o r et h a nt w oc o u n t r i e s T h e r e f o r e，t h ei n t e r n a t i o n a lm a r k e t，w h i c hi sf r o mt h ee c o n o m yg l o b a l i z a t i o ni sa ni m p o r t a n tp o i n tt os u p p l ye f f i c

11、 i e n tu r b a np u b l i cs e r v i c e，a n di m p r o v et h es t u d yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gC a nh e l pU St oe x p l o r et h ev i e wo nu r b a np u b l i cr e f o r m a t i o n T h ep u b f i cp a r t i c i f a t i o nt h e o r yi sad e r i v a t i

12、o no ft h eN e wP u b l i cM a n a g eT h e o r y,R e m o u l d i n gG o v e r n m e n tT h e o r y,a n dL a d d e rT h e o r y P u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n g a st h ee x t e n s i o no fd e m o c r a c yi sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n ti na c a d e m y F r o m

13、t h ei n t e r n a t i o n a lv i e w,p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a r m i n gi sb a s e do nt h ed e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n T h e r e f o r e，t h ec o u n t r i e sw h o s ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sf u l

14、 f i l l e da r em o s t l yt h ew e s t e r nd e v e l o p e dC O U U t r i e s I nt h e s ec o u n t i e s t h e 缸b a n i z a f i o ni sh i g h e r,t h ew i l Io fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni ss t r o n g e r,a n dt h ed e g r e ei sd e e p e r W es h o u l dr e a l i z et h a tp u b l

15、i cp a r t i c i p a t i o nW a Si n t r o d u c e dt oU Sa f t e rt h ed e v e l o p m e n ti nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s，w h i c hi se x p e r i e n c e da n dh a sb e e np r o v e di nm a n ya s p e c t ss u c ha sw a y s，I I Ip o l i c i e s，a n dl e g a l i z a t i o n

16、i nt h ep a r t i c i l a t i o n F o rt h e s el e a s o l 鸠，w es h o u l dd e v e l o pas u i t a b l ep u b l i cp a r t i c i p a t eu r b a np l a n n i n gb yj o i n t i n gt h eu n i q u ec o n d i t i o no fC h i n aa n dt h ee x p e l i e n c eo ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e st o g

17、 e t h e r,i no r d e rt os o l v et h ep u b l i cp a r t i c i l：a t i o np r o b l e m si nt h eu r b a np l a n n i n ga n dh e l pt h ed e g r e eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eu r b a np l a n n i n gt oi m p r o v e T h e r ea 聆f i v ep a r t si nt h i st h e s i s T h e1“p a

18、r ti si n 订o d u e t i o n w h i c hi n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r i e ss u c ha su r b a np l a n n i n g，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n,a n dS Oo n M o r e o v e r,t h eb a c k g r o u n do ft h em a i ni d e a T h e2 们p a r ti st h e o r e t i c a lb a s i s w h i c hs y s t e m

19、 a t i c a l l yi n t r o d u c e st h et h e o r i e so fN e wP u b l i cM a n a g eT h e o r y,R e m o u l d i n gG o v e r n m e n tT h e o r y,L a d d e rT h e o r ya n dP u b l i cC h o i c eT h e o r y T h e3 r dp a r ti n t r o d u c e st h es i t u a t i o n,d e v e l o p m e n t，p r o b l e

20、 m s，a n di m p l i c a t i o no f t h ei n t e r n a t i o n a lp u b l i cp a r t i c i p a t i o n I tm a i n l yi n t r o d u c e st h eh i s t o r ya n dp r e s e n ts i t u a t i o no ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s，a n ds u m

21、m a r i z e st h ee x p e r i e n c ea n di m p l i c a t i o ni nt h ea p p l i c a t i o ni nC h i n e s eu r b a np l a n n i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o n,a n do f f e rs o m eo b j e c t i v ee v a l u a t i o n T h e4“p a r ti st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e r n

22、si nC h i n e s eu r b a np l a n n i n gp u b l i cp a r t i c i l e l a t i o n T h i sp a r tc o m p a r e st h ed i f f e r e n c eb e t w e e nC h i n aa n dw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h ed e v e l o p m e n to fu r b a np l a r m i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o

23、n,a n da n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ec a B s eo fp r o b l e mi np u b l i cp a r t i c i p a t i o n T h e5“p a r ti st h ep o l i c yf o rt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n T h i sp a r ti sb a s e do nt h ep r o b l e m so fC h i n e s ep u b l i cp a r t i c

24、i p a t i o n,d i s c u s s e st h es o l u t i o no ft h ep r e s e n tp r o b l e m si nC h i n e s eu r b a np l a n n i n gb yu s i n gt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ne x p e r i e n c eo ft h ew e s t e md e v e l o p e dc o u n t r i e sa n da p p l y i n gt h et h e o r yo f P u b l

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26、b l i cC h o i c eT h e o r yI V东北财经大学研究生学位论文原创性声明本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文我国黼l 中哟公蝴砷勘，是本人在导师指导下，在东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人己发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。作者虢每芳本冁叫钏月曰东北财经大学研究生学位论文使用授权书灰国锑薪，舭刽冲胡套文专当研系本人在东北财经大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论

27、文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。作者签名：导师签名：日期：D 夕年月，日B 嘲7 0 嘶。1 导论l导论公众参与城市规划是一种社会管理方法，其本质是通过一定的方法和程序让更多的市民能够参加到那些与他们息息相关的政策和规范制定及决策过程中去。由于城市规划直接体现着公众的意愿，公众能否真正参与城市规划直接影响着公众利益的实现程度。而城市规划理念的陈旧和落后，势必会阻碍城市经

28、济文化的发展，所以研究城市规划中的公众参与问题具有特别重要的意义。1 1 概念的界定城市规划作为一种社会实践，作为政府调整利益分配关系的权威性方式之一，其决策过程必定要有调整对象的参与。公众参与的程度和成效，反映了一个城市社会经济和文明开放的水平，也是衡量城市规划从纯技术性转变为政策性、综合性的转型标志。公众参与城市规划体现了善治和“人本主义”，城市规划离不开公众参与。公众作为城市规划的服务对象，有权力也有义务参与到规划的过程中来，只有通过广泛的公众参与，城市规划的政策、决策才能体现公众的意愿，进而满足公众的愿望。1 1 1 城市规划城市规划的历史可追溯到2 0 0 0 多年以前，从古希腊奴隶

29、制的亚里士多德(A r i s t o t l e)记载的米利都城所采用的“希波丹姆斯模式”规划，到中国的周礼考工记中的相关记载，都揭示了城市规划在人类社会早期的成就。1 9 世纪6 0 年代，英国记者霍华德提出的“田园城市”理论对各国城市规划影响很大。1 9 0 2 年，霍华德修订并再版了明日的花园城市一书，提出了“田园城市”理论，其要点是：合理利用土地；制定城市规划，并严格管理。1 9 1 5 年，英国苏格兰地区的生物学家格迪斯对城市规划理论作出了较重要的贡献，他出版的进化中的城市一书，第一次从区域经济出发，考察城市规划。1 9 3 3 年，国际现代建筑协会在希腊雅典召开会议，讨论并通过了

30、第一个国际性规划大纲，即雅典宪章，综合反映了当时各国城市规划理论的最新成果。其我国城市规划中的公众参与研究基本观点是：(1)居住、工作、游憩和交通是城市的四大基本活动，城市规划的目的是为了保证这四大功能的发挥。(2)居住是城市的第一个活动，住宅区应该占用城市中最好的地区。在人口密度较高的地区，可以建造间距较远的高层住宅，留出必需的空地，以便配置公共娱乐设施和停车场所，并且使住宅得到阳光和景色。应该严禁沿着交通要道建造住房。(3)人的需要和以人为出发点的价值衡量是城市规划成功的关键。(4)城市规划是一种基于长宽高三维空间而不是长宽二维空间的科学，必须注意高的要素。(5)必须使城市规划成为法律，以

31、保证其实现。雅典宪章是城市理论史上一个重要的里程碑1。在我国，学界和立法界基本采用了城市规划基本术语标准的定义：“对一定时期内城市的经济和社会发展、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理”z。实际上城市规划就是人类为了社会、经济、文化和环境的综合长远目标，以维持公共生活的秩序，通过制定未来城市空间发展、借助合法权威对各种城市资源(包括自然资源和社会资源)进行合理配置，以引导、调节和控制城市发展时空和程序的一种社会活动过程。1 1 2 公众参与公众参与理论在西方发达国家发展的近五十年，其理论研究与实践两方面都已经越发完善和成熟。发达国家自2 0 世纪6 0 年代提出“新公共行政”以来

32、，经过7 0、8 0 年代“新公共管理”的发展，以及9 0 年代“重塑政府”的再发展，政府公共管理的理论与实践已经发生了比较深刻的变化，强调市场化导向、顾客意识导向、授权与分散管理导向、竞争性公共服务导向等等，政府行政改革作为转变公共行政规范的追求目标，成为发达国家公众参与理论创新的亮点。早在1 9 4 7 年，当时英国“城乡规划法”所创立的规划体制就已经允许社会公众发表他们的意见，公众还可以对他们不满意的规划决定进行上诉。1 9 6 8 年的“斯凯夫顿报告”就公众如何参与规划提出了一些有趣想法。例如，采用“社区论坛”(C o m m u n i t yF o r u m s)的形式建立与地方

33、规划机构之间的联系；通过任命“社区发展官员”(C o m m u n i tD e v e l o p m e n t0 伍c e r s)联络那些不倾向公众参与的利益群体。但是，早期的公众参与规划实质上更多的只是形式上的“征询”公众意见，还不能说是公众主动的参与决策。21 导论进入2 0 世纪7 0 年代后，美国的种族冲突和越南战争使得规划师们受到激进思潮的影响，期望从马克思理论中找到新的解释。哈维(D a v i dH a r v e y)的“社会公正和城市”就是在这样的背景下完成的。他根据研究提出“不存在绝对的公正”，或者说，公正概念因时间、场所和个人而异。在我国，公众参与主要是指公众在

34、公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能够自由地表达自己的立场、意见和建议，能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。同时，界定公众参与概念应注意以下几点：其一，公众参与是客观的行为，不包括与公众参与相关的观念、知识、理论及心理活动；其二，公众参与是普通自然人或由其组成的组织的行为，不包括国家机关及其工作人员作为职业进行的影响行政行为内容的行为：其三，社会公众参与公共行政的目的是通过影响行政机关的行为来获得或维持一定的利益，并非推翻行政机关；其四，在公众1参与过程中，行政机关居于主导地位。1 2 选题背景分析公众参与的产生有其特定的历史背景

35、，一是受自由主义思想的复兴和民权运动的影响，公众的自我意识开始觉醒，对社会提出了自我权利的要求，公众参与的兴起正是这种民意在长期由政府和利益集团控制的城市规划领域里的体现；二是城市规划界内部针对现代建筑运动主导下的城市规划所出现的弊病和在多元化思想影响下的反省，使技术部门的城市规划人员从象牙塔走向了社区和民众。随着经济全球化的到来，各国经济的紧密程度和依存度也越来越高。我国政府已经充分认识到，本国经济的增长，有赖于自身对全球经济的开放和参与程度。这种开放和参与，无疑对一个国家的专制和垄断行为形成强大的制约，迫使城市公共服务的提供采取更加开放、透明的方式。城市规划是城市公共服务体系当中的重要组成

36、部分，其规划过程是否开放、透明，与公众参与的程度有着密切关系。所以，在城市公共服务国际化的今天，公众参与城市规划有利于城市公共服务标准的全球化统一，有利于各国公民生活质量的改善和享有共同的服务水准。而这些靠各国政府的垄断行为是根本无法达到的，甚至某些城我国城市规划中的公众参与研究市公共服务只有通过国与国之间的双边合作或多边合作才能达到有效提供。因此，全球经济所带来的统一国际市场，成为各国提供有效城市公共服务的重要场所之一。所以，加强城市规划中公众参与的研究，有助于我们在城市公共领域改革方面视野的扩展。1 3 研究方法与内容本文主要从新公共管理学与行政学的视角来分析城市规划中的公众参与问题，采取

37、实证研究、理论研究、比较研究等方法，将社会调查与理论分析相结合，以论证笔者的观点，寻求城市规划中公众参与的新范式。论文由五部分构成。第一部分为导论。主要对城市规划、公众参与等基本概念进行界定，并介绍了选题背景；第二部分为理论综述。该部分主要对新公共管理理论、重塑政府理论、梯子理论和公共选择理论进行了全面阐述；第三部分为国外公众参与的发展现状、问题及其启示。该部分介绍了西方发达国家公众参与的历史与现状，总结出其先进经验对我国城市规划中公众参与发展的启示，并做出较为客观的评价；第四部分为我国城市规划中公众参与的现状与问题。该部分比较了我国与西方发达国家在公众参与的发展过程中存在的差异，并对我国公众

38、参与现状及其问题的成因加以分析：第五部分为公众参与的对策。该部分在分析我国公众参与存在问题的基础上，探讨了如何借鉴西方发达国家公众参与的先进经验，把“以公众(顾客)为导向”的理念引入城市规划领域，以有效改善我国城市规划当前存在的问题，使城市规划能够更好地满足公众的需求，推动城市建设的健康发展。本章注释：1 周俊，城市管理学导论，上海大学出版社，2 0 0 6 年9 月，第l 版，第1 1 0 页。2 陈双、贺文。城市规划概论，科学出版社。2 0 0 6 年8 月，第1 版，第4 页。42 理论综述2 理论综述公众参与理论兴起于2 0 世纪中叶欧美发达国家，至今已成为众多发达国家城市规划体系中一

39、个重要的环节。公众参与理论是在“新公共管理理论”、“重塑政府理论”和“梯子理论”发展的基础上派生出来的，因此这些理论都是公众参与理论产生和发展的根基，也是国家发展公众参与城市规划的理论依据。2 1 新公共管理理论新公共管理兴起于2 0 世纪7 0 年代的西方，是以市场为基础，灵活地提供回应性服务的企业化政府管理方式。在新公共管理模式下，公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别，政府服务以顾客或市场为导向，采用授权与分权的方式进行管理，建立可衡量的绩效评估机制，并在公共管理中引入竞争机制。经济组织(O E C D)公共管理委员会对新公共管理作了如下界定：新公共管理是从效率、有效性和服务质量等方

40、面来密切关注结果，并用分权式的管理环境取代高度集权的结构。在分权体制下，关于资源配置和服务供给的决定更接近于供给的核心问题。此外，分权式的管理环境也为顾客和其他利益集团反馈信息提供了机会。新公共管理要求政府能够灵活地寻求可带来更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供给和管制。新公共管理还要求政府极大地关注由公共部门直接提供服务的效率，包括建立生产率目标、在公共部门组织之间营建竞争环境；其核心目的在于强化指导政府发展，要求政府自动灵活地以最低成本对外都变化和不同利益需求作出回应的战略能力1。“新公共管理”主义理论的代表人物之一胡德提出，新公共管理主要包括七个要点：(1)公共政策领域中的专

41、业化管理；(2)明确的标准和测量；(3)格外重视产出；(4)公共部门内由聚合趋向分化；(5)公共部门向更具有竞争性的方向发展；(6)对私营部门管理方式的重视；(7)强调资源利用要具有更大的强制性的节约性2。由于我国处于经济转型时期，有着特殊的国情和政策，所以“新公共管理”我国城市规划中的公众参与研究理论在我国的发展还不是很成熟。一方面我国政府工作人员整体素质与发达国家相比有很大距离，在公共政策制定、执行过程中受到自身水平的制约；另一方面受我国建国时间较晚的影响，城市规划还处于起步阶段，加之政府中存在僵化思想，对新的管理理念存在抵触情绪。因此，我国的公众参与在城市规划过程中，很大程度上是形式参与

42、，公众并没有真正参与到与切身利益密切相关的城市规划中来。而“新公共管理”理论适用于西方国家是因为那里的土壤先天符合其生长需要，因此我国在借鉴新公共管理理论的基础上，还要根据我国的特殊情况，开辟出适合我国公众参与发展的新路。2 2 重塑政府理论1 9 9 2 年，美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒的重塑政府一书在美国出版发行。该书在“企业优于政府”的观念指导下，系统地总结了美国各级政府近二三十年来以企业家精神为指导的改革政府的实践，提出了重塑政府的基本原则：政府应实行一种把政策制定(掌舵)同服务社会(划桨)分开的体制；政府不应控制公共服务，而应授权社区实施公共服务，鼓励民众关心并参与公共事务；政府应

43、是竞争型而非垄断型的政府；政府必须具有创造性和使命感，改变过去那种只会照章办事的官僚习气；政府必须讲求实效；政府活动的目的是满足民众的需要，而不是官僚政治的需要；政府的组织形式应从集权走向分权；政府要以市场为导向，引进市场机制，改善政府及公共服务3。2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，西方各主要国家以重塑政府理论为指导，倡导“企业型政府”，开始了大规模的政府再造运动。例如，英国的“效率小组”和“公民宪章运动”，加拿大的“公共服务2 0 0 0 年计划”，美国的国家绩效评估运动，新西兰和澳大利亚的政府改革等，这些政府改革都取得了一定的成效。其中，美国克林顿政府从1 9 9 3 年开始进行的

44、“国家绩效评估运动”在不到5年的时间里，裁减公务员2 8 万人，废除了1 万多页的联邦人事管理手册，放松了内部管制，给各级用人单位以更大的用人自主权，政府职能开始从管制走向服务。我国目前正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的变革时期，政府也面临着一系列新的问题，特别是政府体制创新，其中公众参与公共事务管理的62 理论综述创新是亟待解决的问题之一。根据目前我国公众参与发展状况来看，从公共政策制定模式到城市规划决策模式都应作相应的调整，重塑政府理论为我们实现这种调整提供了一种全新的范式和思路。但是源于西方发达国家的理论被引用到我国政府改革当中，存在诸多矛盾。其一，我国经济发展速度过快，政府的功能

45、没能够跟上经济发展的脚步，因此政府本身的功能与社会所需要的政府功能不相称；其二，我国政府与公众信息不对称，缺乏自下而上的沟通，政府不能够及时获取来自基层的信息，从而导致政府职能转变不及时。因此，对于西方“重塑政府”理论，我国不能照抄照搬，应取其适合我国发展的精华，为我国公众参与开辟新路。2 3 梯子理论谢利安斯廷(s h e r r yA m s t e 鹋曾针对公众参与城市规划提出了参与层次的“梯子理论”，公众参与梯子有八级，归纳为三类，非参与、形式性参与和实质性参与。安斯廷的公众参与“梯子理论”的分类标准是按公众决策权的大小，最下的一段称为“非参与”，有两级：操纵(m a n i p u

46、l a t i o n)，邀请公众的代表人作无实权的顾问；治疗(t h e r a p y)，目的在于改变公众对政府的不满，而不是改善导致不满的各种社会因素。“非参与”旨在教育公众遵循政府的政策，实质是家长式的权威。梯子的中段是“形式性参与”，共三级；告知(i n f o r m i n g)，向市民汇报既成事实；咨询(c o n s u l t a t i o n)，民意调查、公众聆听等：安抚(p a l a e a t i o n)，设立委员会，享有建议的权利，没有决策权力。这三级是欧美国家较常见的公众参与形式，城市规划由政府部门来执行，公众对决策基本不能产生实质性的影响。梯子最上段是“实

47、质性参与”，共三级，公私合作(p a r t n e rs h i p)，公众与政府分享权力和职责；权委任(d e l e g a t e dp o w e r)，市民享有法律赋予的批准权；市民控目6 1 1(c i t i z e n c o n t r 0 1)，市民直接管理、规划，这种最高层次的公众参与涉及到权力的重新分配，也就是说。公众完全掌握了城市规划的决策权时，政府的这部分权力将受到相对的限制4。，我国公众参与城市规划处于“非参与”与“形式参与”之间的阶段。不同地区有着不同的参与方式和程度，而不同的政策也有着不同的参与方式和程度。在不同地区和不同政策中，有相当一部分的公众参与是“形

48、式参与”。我国政策7我国城市规划中的公众参与研究体制的大环境仍属于政府掌权管理公共事务，公众参与政策和决策的范围仅限于一小部分的公共事务管理。目前，我国公众参与处于低级参与的水平，因此在明确我国公众参与发展水平的基础上，应该寻找出一条与我国特殊情况相适应的公众参与发展道路，早日将我国公众参与推向“梯子理论”的最高级：实质性参与。2 4 公共选择理论公共选择理论是2 0 世纪6 0 年代产生于美国的一个经济学流派。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是对资源配置的非市场选择，它从现代经济学的角度，以“经济人”假设出发，把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的

49、公共选择行为纳入同一分析模式，即经济人模式。经济人假设在公共选择学派的研究中历来占据十分重要的位置，它认为同一个人，如果在经济领域是自私自利的，那么，他也不可能在政治领域发生彻底地改变，不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私，其逻辑起点就是“经济人”的概念。通过这个逻辑起点，认为政府机构不再是具有强烈独立倾向的集体，而是由一个个的经济人组成的，无论是作为个体的人还是组织，都有自己的利益，都需要与他人或与其他组织发生联系与利益的碰撞，为此也要通过选择以求得最大利益的实现。公共选择理论的经济人假设在公共行政领域中不仅适用于政府的内部官员，也同样适用于政府生产公共产品的消费者公民。市场经济中，消费

50、者首先要有消费“需求”，这种需求被称之为“偏好”，然后才能到市场中去讨价还价，最后达成成交协议。在政治市场中则表现为公民对公共物品的消费需求，从而形成生产这种公共物品的政治决策。如果没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性，从而可以推出，在公共选择过程中，公民对自身需求和偏好的参与、表达就成为必需和必要的。如今，公共选择学派在美国正受到人们越来越多的关注。它已成为西方经济学中一个堪与奥地利学派、芝加哥学派相媲美的新自由主义流派，并且对政府决策的影响越来越大。同时，这一理论对我国公众参与的发展也不乏借鉴。在我国，公众选择理论直接影响着城市规划的成本与收益。从“经济人”82 理论综述角度