城市土地规划与土地个体权益的关系——物权法对城市规划的深远影响.pdf

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1、朱介鸣刘宣田莉城市土地规划与土地个体权益的关系物权法对城市规划的深远影响提要从土地产权的角度看物权法物权法必定会对城市规划产生深远的影响。首先。城市规划是对土地产权的进一步限定，限定土地产权意味着土地利益的重新分配。正因如此，不确定的城市土地规划会造成土地产权不确定的后果土地资源流失和环境质量下降。我国南方地区的“大盘”开发事实上是商品房开发市场对规划的开发控制的不信任所致，所谓土地区划的私有化。最后提出优良的城市质量建立在个体土地利益得到充分保护的基础上但过分强大的个体土地相关利益也会有害于城市整体利益。发展中市场经济城市在这方面有许多经验教训值得人们注意。关键词物权法土地产权土地规划区划中

2、图分类号T U 9 8 4文献标识码A文章编号1 0 0 0 一3 3 6 3(2 0 0 7)0 4 一0 0 5 6 0 9作者简介朱介鸣新加坡国立大学房地产系城市规划与管理研究组主任，教授，r s t z h u j m n u s e d u s g刘宣，中山大学地理科学与规划学院讲师，h u)【u a n 3 r m n s y s u e d u c n田莉，同济大学建筑与城市规划学院，副教授，h d a n 2 6 2 h o n I l a i l-c o m5 6城市土地规划与土地个体权益的关系物权法对城市规划的深远影响朱介鸣刘宣田莉T h eR e l a t i O n

3、s h i pb e t w e e n L a n dU s eP l a n n i n ga n dl n d i V i d u a lL a n dR I g h t s T h eI m p a c tO fL a wo fP r O p e r t y R i g h t sO nU m a nP I a n n i n gZ H UJ i e j m i n g，L l UX u a n，T l A NL iA b s t r a c t：T h en e wl a wo nt h ep r o p e 啊r i 曲t sw i l lb eas i g n i f i c a

4、 n tf a c t o ri nm er e f o H nt o w a r d sm a r k e te c o n o m y，a n di t i sa1 a n d m a r ki nt h ep r o t e c t i o no fp r i V a t ep m p e r t i e si nC h i n e s eh i s t o r y F o m lm ep e r s p e c t i v eo fl a n dr i g h t s，t h a tl a ww i l lh a v eap r o f o u n di m p a c to nl a

5、 n du s ep l a n n i n g F i r s to fa l l，l a n du s ep l a n n i n gd e f i n e sl a n dr i 曲t s D e f i n i t i o no fl a n dr i g h t sm a k e sl a n du s ep l a 皿i n gp o l i t i c a li nn a t u I U n c e n a i nz o n i n gw i l lm a k el a I l dr i g h t sa m b i g u o u s，a n da m b i g u o u

6、 sl a n dr i g h t sa r er e s p o n s i b l ef o rw a s t a g eo f1 a n dr e s o u r c e sa n dd e t e r i o r a t i o no fu r b a ne n V i r o n m e m，G o o dc i t i e sa r eb a s e do np r i v a t el a n dr i g h t s 丘e e 丘D mi n 衔n g e m e n t H o w e V e r，t o os 仃o n gp r i v a t e1 a n d r e

7、l a t e di n t e r e s t sw i l l h u r tt l l ei n t e r e s to fu r b a nc o m m u n i 够a saw h 0 1 e T h e r ea r em a n yl e s s o n sw es h o u l dl e a m 丹o md e v e l o p i n gc i t i e si n 廿1 i sr e g a r d K e y w o r d S：l a wo np r o p e n yr i g h t s，1 a n d 玎g h t s，1 a n du s ep 1 籼i

8、 n g，z o n i n g1土地产权与土地规划1 1 土地产权的定义对一个物体的产权主要是对该物体的拥有权。按照古罗马法的规定，产权主要有四个组成权属：使用权；租赁收益权(租赁资产收取租金)；改变该物体形式和内容的权利：以买卖双方同意的价格出让以上部分或全部权属的权利。新古典经济学确信经济发展效率的前提是明确定义的产权。如果业主对资产的产权是明确的，则资产就具备排它性和可转让性，这两个条件是最有效利用资产的前提，而经济发展的效率是建立在最有效利用所有资产的基础上。产权的内涵与社会经济制度息息相关产权限定社会个体对所拥有资产的权利和义务。依此类推，土地产权基本上由四个权属组成：土地使用权；

9、土地出租及收益权；土地开发权；出让以上部分或全部权属的权利。我国城市土地国家所有制，农村土地集体所有制，没有私人拥有的土地。1 9 8 8 年城市土地商品化废除了国有土地无偿使用的做法，实行土地使用权有偿出让的新政策。土地使用权有偿出让 万方数据2 0 0 7 年第4 期总第1 7 0 期专瓯章删学列和卖主占有土地一定期限，是事实上的“有限期限私人土地拥有”，因为受让者在期限内拥有土地产权的所有四个权属。土地产权与其他资产产权的不同之处在于：土地使用权和开发权受到土地规划的限制：土地出租及收益权有时会受到国家政策的限制，如限租、保障租户居住权利等：政府可以强制收购私人土地。所以说，相对其他资产

10、，土地产权是有限的。规划对土地使用权和开发权的限制特别值得人们的关注这也是物权法会对城市规划有深远影响的方面。在强调私人产权和个人利益的美国最近一个政府强制收购私人土地的司法争端引人注且。C o n n e c t j c u 州N e wk n d o n 市多年来经济衰退，城市失业率严重。1 9 9 8 年跨国公司药厂阳z e r 在该市设立研发部门，市政府有意鼓励它继续投资，扩展业务，为城市提供更多的就业岗位和政府税收。于是，一个与政府有关联的土地开发公司提出计划更新临近地区开发一个综合性中心(包括旅馆、会展中心、居住、办公、商业等)。市政府批准了这个开发方案，并授权该公司代表政府向所在

11、地的F o r tT m m b u U 社区征地。该社区占地大约3 6 h m 2 1 1 5 个业主。其中1 5 个业主拒绝售地认为这个开发项目是商业开发，不是为了公共利益。向法院起诉市政府滥用强制征地权。此案件最后提交最高法院审定，9 个法官分成两派，4个站在居民一边，5 个站在市政府一方。多数的观点是认为该项目有利于城市的经济发展，创造就业岗位是城市的公众利益，所以这个项目是代表公众利益。这个案例所诠释的公众权利与个人权利的关系，树立了在美国司法史上具有标志性的先例。为了城市的整体公众利益，世界各国都有政府强制收购私人土地、或中途终止所出让土地使用权期限的做法。新加坡政府并没有把自己限

12、制在仅为公众利益而强制收购私人土地，政府也可以为城市的商业利益而征地。笔者认为，这种强势政府的做法在土地高度稀缺的亚洲城市有其合理性，因为有地的利益集团毕竟是少数群体，而无地的公众可能是大多数。另外一个有争议的问题是：征地价格是按照土地的现状使用(征地前)估价，还是按照土地的潜在使用(征地后)估价?如果土地使用的规划权属于国家。征地价格应该是前者：如果土地使用的规划权属于私人，则是后者。新加坡福德寺的征地案例揭示两者的区别。福德寺建于1 8 2 4 年，属于新加坡广东客家社区所有(图1)。因为所在地区需要改造政府需要征用图1 新加坡福德寺包括福德寺在内的所有店屋。1 9 8 6 年，政府首次提

13、出的征地赔偿价格是4 1 万新加坡元。经过多次交涉，赔偿价格最终提高到1 3 2 万新元。然而同样面积在类似地段土地的市场价格是7 0 万新元。土地价格的差异在于福德寺是宗教用地。而值7 0 万新元的土地是商业用地。政府按照宗教用地的价格征用土地尽管土地使用性质在征地后可改为商业利用。政府的土地规划权可以在很大程度上影响土地的价值。广州二沙岛案件是一个土地区划改变而影响到业主利益的案例。1 9 9 9 年2月，汉贤国际有限公司获得了二沙岛一块土地的使用权。根据1 9 8 7 年的二沙岛控制性详细规划该地块的使用性质为商业用地(图2)。2 0 0 1 年4 月2 3 日，广州市城市规划局发布通知

14、，该土地的用地性质改为绿化用地(图3)。理由是二沙岛的开敞空间不足。业主还未来得及开发。政府行使为了公共利益的强制征地的权利业主应该得到应有的赔偿。争议集中在补偿的标准上。汉图2：1 9 8 7 年二沙岛控制性详细规划商业用地。汉贤基地图3 修编后的2 0 0 1 年二沙岛控制性详细规划一绿化用地。汉贤基地5 7 万方数据朱介鸣刘宣田莉城市土地规划与土地个体权益的关系物权法对城市规划的深远影响贤要求的补偿标准包括土地使用权出让金和由于项目拖延引起的损失，然而政府只同意退还土地出让金。汉贤对广州市政府提出了诉讼至今两者尚未达成协议。争议的起因在于事先没有明确法定的政府征地赔偿标准。1 2“外在性

15、”对土地产权的影响限制城市土地使用权和开发权的原因m 于土地使用带来的“外在性”如工业用地对临近居住用地的负面影响。法定性的土地区划(西方称为z o n i n g，深圳称之谓“法定图则”)的出现源于此因素，使得区划成为最早期的规划形式。区划避免了不同土地使用用途混杂所带来的“外在性”相互影响。因为区划的出现。土地业主被赋予了土地产权的第5 个权属：不受相邻土地业主可能带来负面“外在性”影响的权利。与之相对称的是：土地业主有不以负面“外在性”影响相邻土地业主的义务。权利和义务体现在土地规划。正因为土地使用权和开发权受到区划的限定，区划也就在相当程度上限定了土地业主的利益。自由主义经济学者反对政

16、府对经济的干预，但是很少有经济学者反对区划对土地市场的干预，特别是在人口高密度的城市土地市场因为区划对土地市场的干预有利于增强土地市场的效率。因为规划影响到个别土地业主和社区的经济利益，经济利益的协调赋予规划政治的内涵。赵民和高捷(2 0 0 6)讨论了关于享用城市公共空间的权利问题。良好的视觉环境是稀缺的公共资源没有办法像空气一样让所有人都享用随之而来的问题是谁有权利享用稀缺的公共资源。姚凯(2 0 0 6)调查了上海某商品房开发项目一期与二期之间的矛盾冲突。矛盾和冲突源于相邻楼盘业主各自的权利没有明确的规定和限定产权的不明确导致利益的抗争。冲突的焦点在于二期业主开发的权利和一期业主不受二期

17、业主开发所带来负面“外在性”影响的权利。如前所诉，这个权利和义务是由区划限定的。如果事先有区划，在商品房开发项目一期出售时，购买商品房的业主已经明确了解临近地块是居住用地还是空地，业主所愿意支付的公寓价格会反映这个环境因素。如果临近地块被区划成空地。公寓价格会因为良好的景观因素而适当提高：如果临近地块被区划成居住，其开发只是个时间因素，公寓价格会反映未来二期开发而带来的“外在性”(面向公园的视线被挡)的因素。所以，矛盾和冲突起因在于没有事先的区划，享用城市公共空间的权利是由区划决定的。我国城市，除了深圳之外，没有法定性的土地区划。通常以非法定性的详细规划和日照间距等的规划技术规范，管理相邻地快

18、之间的利益关系。恐怕是不足以妥善解决因为稀缺环境资源引起的产权纠纷，下文提及的广州丽江花园业主与政府的冲突案例说明了这一点。社会生活日趋多元化，为提高城市生活质量城市规划在协调个体利益和社会总体利益方面起越来越重要的作用。许多与土地、房屋相关的个体的权利和义务可以由区划规定。宗教信仰的自由不可延伸到把居住公寓改成道观的权利(图4)。然而在人口高密度的亚洲城市土地稀缺使得住房彼此靠得太近不同的生活方式造成屡见不鲜的琐碎日常冲突(图5)。政府的区划没有办法规范居民日常的生活方式。由于对生活方式的理解和重视程度不一一些居民并不认为这些矛盾是琐碎的于是他们自己组织起来提出区划这就是“封闭式小区”(g

19、a t e dc o m m u n i t i e s)的起因。“封闭式小区”在美国越来越广泛，它的小区区划由开发商和最初的业主组成管理委员会(h o m eo w n e r sa s s o c i a t i o n)提出和执行。区划可以详细到：什么树可以种、什么树不可以种；一户家庭最多可以有多少条狗：狗最重不可超过多少磅等。新迁入业主在购买住房时，那些区划条件是产权合同的一部分，“外在性”被产权合同的条例内在化了。图4 随意改变使用性质的“外在性”图5 土地稀缺造成邻里相互之间的“外在性”干扰1 3 区划与土地利益区划决定土地使用性质和强度从而决定土地价值，区划也决定了相邻土地业主相

20、互之间的利益关系区划的改变势必影响到业主利益关系的变化。城市规划修编不可避免，特别是在城市化快速发展的情形下。区划的修改因此涉及到许多与土地相关的利益关系被重新安排的问题，形成某些业主“受益”和某些业主“受损”的局面。中国人多地少城市里普遍人口高密度，土地利益更为突出土地规划可能不得不考虑到规划所涉及的土地利益问题。随着物权法的通过、必须及时提出和完善协调机制用于处理因土地规划变更而产生的土地利益变化问题。公共参与是通过规划进行协调的手段之一，体现了城市建设中的民主价值观。但是公共参与并非灵丹妙药。因为利益相关，任何项目总是会造成某些业主“受损”，“受损”的业主当然会反对，有利于城市整体利益的

21、开发项目往往难以实施。公共参与在人口高密度多元社会的城市也意味着高昂的交易成本。用经济的手段处理规划带来的“受益”和“受损”可能更为有效。因为规划，某些用地需要被保留为绿地。某些历史建筑需要被保护。由于开发受限 万方数据2 0 0 7 年第4 期总第1 7 0 期制。土地使用强度无法提高，该土地业主的利益受损。美国城市通过“开发权转移”补偿受损业主的做法值得借鉴。“开发权转移”是指将本该由这些土地所“拥有”的“开发权”转移到其他地块，其他地块的容积率相应提高。后者的业主需要从前者的业主“购买”开发额外容积率的“开发权”。如此，妥善处理利益关系的区划更容易被接受和实施。另一方面。国外也有有效处理

22、因为规划而使业主“受益”的措施。政府的基础设施建设(如：地铁)和公共物品提供(如：绿地的开辟)使临近的土地业主受益土地价值因正面的“外在性”而提高。政府可通过地产税(土地价值提高，地产税也相应提高)收回基础设施投资的部分回报。新加坡政府通过号F 发收费”收回部分因为容积率提高而提升的土地价值。广州市的丽江花园是一个典型的由于规划带来的“受损”缺乏处理措施而引起广泛争议的案例。丽江花园位于广州市番禺区南浦岛的西端以优美的居住环境著称。曾被国家科技部、建设部授予“全国小康住宅示范小区”称号，2 0 0 0 年曾被联合国授予“最佳人居环境特别金奖”。其北面和东面都是珠江水道，南面紧靠小区的。是一条两

23、岸种满桃花、柳树，河中遍布荷花的河道，河道对面是一片苗圃和农田。因为这个优良的环境条件“两岸桃柳，一河荷花”，丽江花园南边小区商品房单元的业主付出了更高的房价。2 0 0 2 年1 2 月，在业主不知情的情况下，在丽江花园南边小区与两岸种满桃花和柳树的河道之间的新南浦路从原先的1 5 m 宽变成一条4 0 m 宽的双向六车道的道路。路修成以后它最北边的一条车道距丽江花园的住宅将不足1 0 m 远，业主们花大价钱购买的杨柳桃花岸视觉，就变成一条交通繁忙的城市主要车道。道路开工后，二手房的交易价格显示受影响的住宅价格下跌1，3。2 0 0 3 年5 月1 2 日，丽江花园4 1 名业主以侵犯“相邻

24、权”为由，状告广州市城市规划局番禺区分局，案件审理结果以小区业主败诉而告终。“道路规划是为了更多人受益”这是相关政府及规划部门对道路变更的动机解释。相对于“大局利益”，丽江花园业主就是“小利益团体”。笔者对这个案例的观点是，首先必须明确双方权利的范围。小区内土地使用权属于小区业主和开发商，小区外的土地使用规划权属于政府，不属于小区业主，“两岸桃柳，一河荷花”是公共资源，不是小区的资源，政府有权规划道路。如果有公众参与的制度，小区的业主应该对相邻地区的区划有知情权和参与权但是没有否决权。如果确实是为了大局利益，道路还是应该拓宽。至于如果道路太靠近住宅。以至受影响的住宅不适宜居住政府应该拆毁那些住

25、宅楼并给予业主赔偿，另外择地安置。至于最初某些业主对具有良好朝向和视觉环境的住宅单元的额外投资，则是没有产权保护的只能说是他们的无知或是被开发商误导了。2产权理论与土地规划2 1产权不明确造成资源流失亚当斯密在其国富论中阐述道，被“看不见的手”所引导的个人追求福利的行为最终有利于整个社会的福利这是资源会被高效率利用的机制这也成为市场经济制度的关键理论基础。可是，这个命题是建立在明确产权的基础上。如果产权不明确，资源会被低效率利用，或被掠夺，市场经济制度能够支持高效率经济发展的假设也不成立。假如一个鱼塘的产权不明确，人们就会去滥捕鱼，因为大家都知道，鱼是免费的，我不去抓，别人也会去抓。不用多久，

26、鱼塘里的鱼会消逝殆尽。这个案例明确显示，追求个人福利的行为导致整个社会受损的结局而不是整体受益。假如这个鱼塘的产权属于个人或集体，业主会有效地管理鱼资源的利用。使之可持续地为业主创造收益，管理的目标是收益最大化。公共资产总是不如私人资产的管理效率公共绿地总是要比私人花园的管理成本高。公共资产会倾向于过度利用、维护不够，造成所谓的“公地的悲剧”。人民公社时期集体生产的效率远不如土地家庭承包制生产效率的事实也证明了这一点。1 9 9 0 年代许多城市经济蓬勃发展，城市化快速进展。改革开放，生产力被充分调动是根本原因。另外一个不可忽视的重要原因是土地商品化打破了土地受计划经济控制的供给制约。城市土地

27、国有制，政府当然是希望土地价格最大化，招标和拍卖是可以获得最高市场价的交易机制。然而，当时城市土地出让的交易机制主要是协议，而不是招标和拍卖。协议价格远远低于招标和拍卖的价格，据称前者通常只有后者的1 1 0。这种做法似乎不可理解为什么政府不愿意土地收益最大化?笔者认为主要原因是土地产权国有的业主定义不明确。人民是国有资产的业主，政府是人民的代理。产权业主不明确表现在两个方面：人民是虚的业主，政府是实的代理，代理的利益不同于业主的利益。政府的利益是加快城市的发展，而不是土地收益最大化。作为国有土地的代理政府有多个层次中央政府、省政府、地方城市政府。代理之间存在对土地收益占有的竞争。因为这两个因

28、素低价协议出售土地最符合地方城市政府的利益。然而对于人民作为土地业主，因为土地收益没有最大化，使得土地资产流失。2 1 2 产权不明确造成环境资源流失和环境质量下降土地区划赋予土地业主不受相邻土地使用可能带来负面“外在性”影响的权利，没有这方面产权明确的限定，负面“外在性”在土地资源高度短缺情况下广为泛滥良好居住环境作为资源大量流失，居住环境下降。笔者有机会了解当代“城中村”形成的背景和成因图6 的汕头市的案例揭示了南方城市“城中村”形成的过程。城市的空间5 9 万方数据朱介鸣刘宣田莉城市土地规划与土地个体权益的关系物权法对城市规划的深远影响扩展特别是在从1 9 8 0 年代开始的快速城市化推

29、动下，近郊的村庄群落逐渐被城市用地包围。改革开放之前政府通过征地，安置农民进入城市工作单位将整个村庄土地城市化。改革开放之后，国营企业经过改革成为独立自主、自负盈亏的企业，政府没有办法提供被征地农民就业机会，于是必须保留农民的宅基地和限量的建设用地使他们能够继续在城市化的环境中维持生活。“城中村”由此而形成。乡村的某些传统因素还继续存在，如：祠堂，庙宇和以村为单位的社会福利但是“城中村”的物质形态越来越偏离村庄的形态，其开发强度、居民组成的异质化方面甚至比城市还城市化。“城中村”目前的状态显然不是规划的结果可能也不是许多村民心目中所希望见到的。“城中村”的状态是土地资源稀缺情况下，无约束自由市

30、场发展的结果。图6 汕头市城中村案例资料来源：中国城市规划设计研究院汕头分院尽管“村委会”是管理“城中村”土地使用的行政单位而“村委会”也确实试图用传统的价值观规范村民的土地开发行为。但是“村委会”不是一个有法律权威的单位，其传统管理模式的约束力在高速城市化所产生的巨大商业6 0利益的压力下迅速瓦解(Z h u，2 0 0 4)，“城中村”的自治体制也决定了有法律权威的城市土地规划制度被排斥在外。“城中村”土地开发市场成为一个毫无任何约束的完全自由市场。为了获取最大利益，个别村民开始在他们的宅基地上建造多层楼房，尽管村庄的宅基地和道路格局只适合于低层楼房。最初建造多层楼房的村民显然是受益的：有

31、更多的住房面积供出租：上层的楼层享受更好的通风和阳光。相邻低层楼房的村民显然受到损害：房屋的通风和光照条件恶化。这是城市开发中经典的“外在性”，前者的利益建立在后者被损害的基础上。事态发展到如此还不算太坏，只要前者对后者进行适当的补偿，社区的总体利益可以取得平衡。问题是村民住宅不受负面“外在性”损害的权利没有明确规定，其他村民也可以通过建造多层楼房扩大他们的土地收益，负面“外在性”不断扩大和强化最后整个村庄演变成今天犹如贫民窟的“城中村”(图7、8)。形成“城中村”的根图8 城中村“一线天”本原因是土地资源稀缺的情况下，村民为土地收益最大化、而没有村民不受负面“外在性”损害的产权所造成的。政府

32、作为市场竞争中仲裁第三方的缺位这种缺位所形成的“弱势”政府是城市环境恶化(高密度改造开发造成过度拥挤，绿化和空地的短缺)的根本原因。“城中村”固然在城市化过程中为大量的低收入暂住人口提供了住所城市经图7 广州市一城中村的平面图 万方数据2 0 0 7 年第4 期总第1 7 0 期童氏|争秀喇等q：济能够在雇佣低成本劳动力的条件下发展。“城中村”的问题是在于其居住环境的极度恶劣，达到耸人听闻的程度，与社会主义的社会制度极不相称。深圳华侨城的开发始于1 9 8 5 年，占地大约5 0 0 h m 2。经过2 0 多年的发展，该区的空间格局基本形成，居住人口大约6 万人。华侨城环境良好，公共设施完备

33、，是个颇具口碑有质量的生活区。初始期飞地式的开发使华侨城相对独立，但是自1 9 9 0 年代后期起，具有2 0万人口的周边地区开发开始向华侨城逼近。那些大量小规模“豆腐块”式小楼盘开发各自为政，无视提供公共物品，采用“只开发、不配套，只盈利、少投入”的经营模式。华侨城区内的学校等公共配套设施、大型商业设施，以及公共绿地和广场等环境景观设施产权上属于华侨城，但由于华侨城本身的开放性，其公共设施和物品被滥用。与华侨城紧邻的白石洲片区北片，以沙河工业区和沙河农场工人的自建违章住宅为主。由于长期规划管理的严重失控，农场工人的自建住宅大部分属于违章建筑，并且住宅区内环境恶劣，具有城中村普遍的痼疾，是脏、

34、乱、差的集中地。华侨城与其接壤的界面长，其景观不雅、噪声和垃圾污染、秩序混乱、治安严峻等问题严重影响华侨城区的品质。城市规划不提倡“封闭式小区”，因为这不利于公民社会的发展形成。但是，因为明确的产权私有“封闭式小区”的环境资源的管理远比所谓开放小区完善。华侨城面临的问题就是它的不封闭性。图9 和图1 0 所展示的英国格拉斯哥西区早期非封闭式私人居住小区，绿地和道路有限开放，如果公众不当使用业主有权利于涉。格拉斯哥西区良好的居住环境维持了几百年，至今仍然是格拉斯哥最好的居住区之一。法定性的土地区划是实施规划目标的有效工具。因为某些短期的经济利益，国内的许多历史城区保护困难重重，关键是缺少手段。西

35、方社会历史性城市的保护从来没有遇到我国所面临的难题，保护的关键在于区划保护地区房屋的产权结构就如此地被限定了，没有人可以任意地破坏这个产权结构。图1 1 和图1 2是同一个街区的照片：英国格拉斯哥市中心火车站的进口处。不同之处是图1l的照片摄于1 9 1 4 年，图1 2 的照片摄于2 0 0 6 年，时间相差将近一个世纪。令人惊叹的是原有优美的城市建筑面貌几乎得到完整的维护1 0 0 年前良好的环境保持至今没有任何恶化。图9 私有居住小区的绿地2。3 大盘开发：政府区划缺位。开发商私有化区划大规模的封闭式商品房楼盘开发所谓“大盘开发”(占地5 0 h m z 以上、建筑面积1 0 0 万m

36、2 以上且附带居住区设施的商品房开发)在1 9 9 0 年代后期开始盛行。“从2 0 0 0 年“世纪城”打出我们造城的口号开始北京地区的房地产市场逐渐开始进入了一个大盘的营造时代目前北京市地区总图”英国格拉斯哥市中心火车站前。1 9 1 4 年图1 2 英国格拉斯哥市中心火车站前2 0 0 6 年图1 0 居住环境良好的格拉斯哥西区6 1 万方数据朱介鸣刘宣田莉城市土地规划与土地个体权益的关系物权法对城市规划的深远影响体供应量中4 0 万m 2 以上的大盘数量达到了近1 7 0 个，总规模超过了4 4 0 0 万m：而1 0 0 万m 2 以上的大盘更是超过了所有大盘总量的2 0 以上”(孙

37、强，2 0 0 4)。有评论家认为：“大盘时代的开发确实给城市居民带来了全新的居住理念和居住感受：优美的自然环境、规模宏大的建筑组团、一应俱全的社区配套。人们开始发现，原来开发商建造的不仅仅是一所房子，还在营造一种前6 2所未有的新生活方式。因此从这个意义上说，大盘在推动房地产开发水平的进步方面功不可没”(李磊，2 0 0 6)。广州番禺区是个大盘比较集中的地区，许多楼盘被认为是具有世界水平的居住区(图1 3)。广州番禺的祁福新邮是个其中一个规模相当大的商品房大盘(图1 4、1 5)。因为规模经济的优越性除了各种类型图1 5 祁福新部内的居住环境的商品住宅，祁福新郦开发公司还提供图1 3 广州

38、番禺的“大盘”商品房项目图1 4 祁福新邮平面本应由政府提供的设施，如：学校、医院、污水处理厂、公共交通服务等。笔者认为，大盘开发的实质上是市场自下而上地将土地开发“外在性”内在化的开发模式，如同现代企业模式是降低交易成本的制度安排一样。大盘开发是土地开发和开发控制一体化的措施或者说开发商从事将本该由政府做的土地规划和开发控制。这是对因为开发控制不力而导致环境质量下降(如：混乱的旧城改造和城市边缘区建设)的市场反应。如果是因为种种原因(如：规划部门屈服于某些开发商的不合理要求、城市需要快速发展的压力等)，规划的开发控制没有办法在短期内有长进的改善大盘开发也算是一个不错的措施毕竟优良的居住环境也

39、是市场所需求的。但是因为商品房的性质，大盘需要有一定购买能力的家庭才能入住，许多设施也是商业性的如私人学校和医院。大盘开发所引起的社会阶层空问分离会造成长期的社会冲突。社会冲突不是市场的问题，却是政府应该关心的问题。3土地相关利益形成对城市土地规划的挑战3 1个体权益与城市整体利益的关系土地的个体物权是双刃剑。在土地稀缺、人口高密度的背景下，没有明确的土地个体权益，城市良好环境的制度基础不存在所谓的城市整体利益也无从谈起。但是如果土地个体权益过分强势。城市未来的发展会有很大的阻力，万方数据2 0 0 7 年第4 期总第1 7 0 期圣鼠辛删学剐建成区被土地个体权益所劫持，形成现状的土地既得利益

40、者与下一代，移民人口的对抗。这个现象在欧美造成两个结果：城市房价高昂，年轻人住房水平下降；郊区化、城市蔓延。城市房价高昂是因为家庭户型变小，家庭单元相应增多，但是通过城市改造增加住房单元数量的规划，需要与现状的土地业主协商，困难重重。住房供给滞后于需求造成房价上升。既然难于在中心区提供更多的住房，唯一的选择是向郊区发展，郊区化与中心城的N I M B Y 有关。中国的城市化仍在进行中，大量的人口在可预见的未来会向城市移居，由市场需求推动的建成区改造不可避免。政府应该具备为提高土地利用率而干预土地个体权益的权利。在新加坡，因为人口的增加，每五年修改一次的区划提高了许多1 9 8 0 年代以前建造

41、的商品房楼盘的容积率。拆除现状的住宅。按照新的容积率建造更多的住宅单元显然有利于城市整体利益。开发商首先需要与所有的住宅业主协商，达成整体出售的共识，才能获得所在的地块。在理论上，只要有一户业主不同意出售所在地块就无法被收购，形成所谓“钉子户”。在现实社会中，1 0 0 的共识难于图1 6 街区改造之前2 0 0 多户店屋的状态达成。甚至有住户为更多的利益而有意刁难。新加坡政府立法通过法令：只要有8 0 的业主同意即可整体出售，2 0 的业主必须服从大多数。如此，改造的可能性大大提高。3 _ 2 城市改造中土地整合的交易成本物权法后的城市改造面临一个难题：土地被细分成小地块；住房、办公楼商品化

42、而产生许多单元业主。未来城市改造的土地整合会涉及到许多业主，业主不愿转让土地的权利使得城市改造难度加大，或者交易成本上升。如果政府出面以合理的价格统一收购土地，土地整合会容易的多。新加坡在城市改造中对土地市场交易的干预即为一例(图1 6)。这个街区急需更新，规划希望此街区整体改造。然而此个案涉及到2 0 0多的业主达成土地转手的共识难度极高，即便能成，也是旷日持久。政府用强制土地收购法完成征地，然后通过政府售地计划出售给开发商，改造得以顺利进行(图1 7)。印度尼西亚首都雅加达与新加坡相似：土地稀缺、人口高密度。政府在城市规划和城市建设方面却是弱势。土地私有制在人口众多的情况下，土地划分不断细

43、化。在1 8 6 卜2 0 0 6 年将近1 5 0年期间，雅加达P e c e n o n g a n 地区除了建筑密度大大提高之外，城市结构基本不变也没有出现与城市人口规模急剧扩大相对应的足够数量的大尺度建筑(图1 8、1 9)。建筑密度极高，容积率却不高，大多数的住房仍然是早期的1 2 层单体建筑，多层楼房都很少见。土地的使用率没有随着城市人口增加而相应提高。有利的城市形态应该是高层低建筑密度留m 足够的空地作为社会空间。这完全是因为业主之间的土地整合征地的困难使得有规模的城市改造难以进行。低建筑密度的村庄逐渐演变成高建筑密度的“城市村庄”居住环境日益恶化。中国城市应该设法避免出现这种个

44、体权益遏制整体利益的现象。图1 81 8 6 0 年的P e c e n o n g a n，印尼雅加达注：深绿色块是村庄被城市居住用地包围。图1 7 街区改造之后的状态 万方数据朱介鸣刘宣田莉城市土地规划与土地个体权益的关系物权法对城市规划的深远影响4结论图1 92 0 0 6 年的P e c e n o n g a n，印尼雅加达注：深红色块的用地是印尼所谓的“城市村庄”，类似广东的“城中村”。物权法的重要意义在于明确保护个体的物权，包括房地产和与之相关的土地产权，这将对城市规划产生深远的影响。相对其他资产，土地的个体产权是有限的政府通过规划干预土地产权毫无争议。土地规划的早期形式区划就是

45、为了解决土地市场独特的“外在性”而产生，区划通过对个体土地产权的限定而将“外在性”内在化。因为规划决定土地使用性质和强度，土地价值在很大程度上由规划决定。由此规划和土地产权、价值、利益紧密相关。规划图纸与建成环境之问的城市建设质碴与土地产权的构成有很大的联系。改革开放以来所产生的优良或者丑陋的城市建设项目都与土地产权有关，“城中村”、封闭式小区、以至“大盘”开发是典型的例子。为了创造美好的城市，规划师应该深入研究物权法，使之成为城市规划的有力手段。注释通常是在为公共利益的情况下，政府强制个人出让土地，如道路建设公共绿地等。参考文献 1 李磊房地产迎接后大盘时期 R 中国房产信息，2 0 0 6

46、 2】孙强大盘开发渐成热点，东南四环倍受关怀 北京房地产，2 0 0 4(6)3】姚凯城市规划管理行为和市民社会的互动效应分析一则项目规划管理案例的思考U】城市规划学刊，2 0 0 6(2)：7 5 7 9，同济大学出版社 4】赵民，高捷景观眺望权的制度分析及其在规划中的意义卧城市规划学刊，2 0 0 6(1)：2 2 2 6，同济大学出版社 5 J I E M I N Gz L o c a lD e v e l o p m e n t a ls 七a t ea n do r d e ri nC 1 1 i n a sU r b a nD e v e l o p n l e n td u r i n gT r a n s i t i o n I m e m a d o 蹦J o u m a 王o fU r b a l la n dR e 舀o n a lR e s e a r c h，2 0 0 4，2 8(2)：4 2 4 4 4 7 收稿日期：2 0 0 7 0 5 万方数据