推进基层社会建设与社会治理_来自山西省朔州市平鲁区的调研报告_丰存斌.doc

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1、2014年12月第 37 卷 第6期中共山西省委党校学报Academic Journal of Shanxi Provincial Committee Party School of C.P.CDec.2014 Vol.37 No.6推进基层社会建设与社会治理来自山西省朔州市平鲁区的调研报告丰存斌（中共山西省委党校，山西太原030006）摘要 山西省朔州市平鲁区聚焦民生事业发展，加强基层社区建设，社会建设成效显著，社会治理水平明显提 升，为基层社会建设与社会治理发展提供了重要经验。同时，平鲁区也面临社区结构功能相对简单与服务对象量多面广、 信息技术平台科技含量高与信息资源整合共享程度相对较低等

2、一些需要化解的深层矛盾。力推基层社会建设与社会治 理的创新发展，必须加强全方位联动，进一步简政放权，实现全社会资源的优质整合；鼓励和支持社会各方面参与，培育 多元化参与主体；运用市场规律，引导企业参与，进一步提升公共服务品质。关键词 社会建设；社会治理；民生事业；社区建设；体制创新中图分类号D035.5文献标识码A 文章编号1009-1203（2014）06-0049-04DOI:10.13964/ki.zgsxswdx.2014.06.014加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证；创 新社会治理，是推动社会主义和谐社会建设的根本 途径。山西省朔州市平鲁区在加强社会建设、创新社 会治理的实践过

3、程中，始终以民生为本，以社区为基 础，聚焦民生事业发展，加强基层社区建设，社会建 设成效显著，社会治理水平明显提升，为实现转型跨 越发展奠定了坚实的社会基础，注入了强大的发展 活力。一、平鲁区社会建设与社会治理的实践成效平鲁区地处山西省北部，国土面积 2 314 平方 公里，辖 2 个镇、11 个乡、2 个园区、1 个街道办、286 个行政村，总人口 21 万。境内矿产资源富集，煤炭总储量达 137 亿吨。近年来平鲁区抓住全省转型综改试 点区这一历史机遇，全面落实产业转型、生态修复、城 乡统筹、民生改善四大任务，经济社会得到全面发展， 社会建设与社会治理在实践发展中取得了明显成效。（一）全面实

4、施惠民措施，打造“普惠型民生示范区”社会建设，民生为本。党的十八大提出，要多谋 民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接 最现实的利益问题。平鲁区着力构建“普惠型民生示 范区”，大力实施从幼儿园到高中 15 年的免费教育、从农民到职工的所有人群的社保全覆盖、从农村到 城镇的所有社区宜居环境的大提升、从孤儿到“五 保”老人的所有弱势群体的集中供养，全面提升人民 群众的幸福指数。2013 年 12 月平鲁启动了公交免 费民生工程，按照政府补贴、公司运营的模式，对城 区范围内所有的公交车辆实行免费。从 2014 年起，平鲁区每年投资 1 000 万元，对城区有线电视收看、 党报党刊订阅全免费，

5、让改革发展的成果更多更好 地惠及百姓。（二）长远规划教育发展，努力推动教育全面振兴 教育是社会发展进步的基石，也是社会建设的 重要领域。平鲁区高度关注教育事业的发展，立足长 远，制定了振兴教育三年行动规划，对全区教育事 业振兴发展作出了明确的整体布局。近几年平鲁区 累计投资 3 亿多元，对全区中小学进行了布局调整和改造建设，新改建了 11 所高标准农村寄宿制小 学、6 所城区中小学、1 所高标准的高级中学。率先在 全市完成了城乡学校标准化建设、“班班通”配套、寄 宿制学校“营养餐”工程，不仅排除了学生“上学难” 的困扰，而且解决了家长“择校贵”的难题。2009 年平 鲁区荣获全国推进义务教育均

6、衡发展先进区称号。收稿日期2014-10-11基金项目2014 年度山西省政治学会课题，负责人郭彩。作者简介丰存斌（1973-），男，山西山阴人，中共山西省委党校公共管理教研部副教授，政治学博士。（三）推进医疗体制改革，提升公共卫生服务水平 在推进全面医保全覆盖过程中，平鲁区走出了 一条医疗改革与民生改革相结合、卫生事业与经济 增长相促进的新路子。医疗费用大大降低，实现了 “大病不出城，小病在社区”。目前全区 13 个乡镇卫生院和 3 个公立社区医疗卫生服务机构实施了基本 药物制度，区医院、中医院实行集中采购，统一配送 及零差价销售。新农合补助比例达到 40%，其他非 基本药物补助达到 15%

7、，城乡公共医疗卫生服务水 平进一步提升。从 2014 年 5 月起，平鲁区在县级公 立医院中率先启动实施新农合住院病人“先住院、后 付费”的诊疗就医模式，使群众“看病难”、“看病贵” 问题进一步得到有效缓解。（四）健全社会保障体系，实现就业创业并举发展 健全的社会保障，能够为维护社会公平、促进人 民福祉和实现国民共享发展成果提供基本保障。不 断提高就业质量更是民生之本、幸福之源。平鲁区在 社会建设中一方面不断健全社会保障体系，目前社 会保障达到五大保险十个类别；另一方面把促进就 业创业作为改善民生、推进社会建设的重点内容，逐 步做大做强劳务经济，拓宽农民增收渠道，扎实推进 创业孵化基地的建设，

8、同时积极开发公益性岗位，并 持续开展就业援助等活动，着力解决“4050”失业人 员、失业农民等就业困难群体的就业问题。为了进一 步鼓励创业，财政每年预算 800 万创业基金，专门用 于开展创业基地建设、启动小额担保贷款和支持孵化基地建设。（五）实施和谐安民工程，促进基层社区平安建设 推进社会治理发展，必须加强社会治安综合治 理，创新立体化的社会治安防控体系。平鲁区注重体制机制建设，不断推进社会治理体系的发展完善。 2014 年实施和谐安民工程，学习推广“枫桥经验”， 按照关口前移、重心下移、预防为主、标本兼治的思 路，以征地拆迁、村矿村企、劳动关系、医患关系、交 通事故、环境污染等六大领域的矛

9、盾纠纷为重点，健 全完善了平鲁区领导干部接访下访制度、重大事项 社会风险评估办法、群众利益诉求表达和社会矛盾 化解、群众利益协调和保障、重大社会矛盾突发事件 应急、社会矛盾化解督查考核、重大责任查究等七项 制度，建立行业性、专业性调委会 6 个，各类基层人民调解组织 280 个，共排查调处各类矛盾纠纷 740 余起，调处成功率达 95%以上。同时平鲁区进一步 下沉工作重心，开展“一村一警”联系走访活动，通过 基层社区平安建设，将社会治安综合治理进一步落到了实处，保证服务基层、服务群众工作取得实际成效。二、平鲁区社会建设与社会治理的主要经验（一）以城乡统筹协调发展为目标，形成社会建 设与社会治理

10、的一体化格局平鲁区委区政府以城乡统筹发展为目标，在社 会建设与社会治理的实践发展中形成了城乡一体化 的有利格局。平鲁区地处晋西北黄土高原，沟壑纵 横，土地贫瘠，自然条件恶劣，“雁门关外野人家，半 年糠菜半年粮”是过去平鲁区的真实写照。在经济社 会建设发展规划中，平鲁区从实际出发，明确提出了 打造“人民幸福区”的目标，全面提升城镇化质量，先 后聘请澳大利亚 PDI 公司、上海同济大学、北京东方 园林公司等国内外知名研究机构和公司，进行城乡 发展规划设计，大力推进城乡空间布局、基础设施建 设、产业发展、就业和社会保障、社会事业等“五个一 体化”。“十二五”期间，平鲁区围绕市区同城化的战 略部署，明

11、确了“市域次中心城市”的定位，高标准推 进公共基础设施、路网、水系、棚户区改造等 25 项重 点工程，全面改进城乡社会公共服务设施。坚持统筹 城乡的发展规划，有力地推动了城乡基本公共服务 均等化，为实现城乡社会建设和社会治理的协调发 展奠定了重要基础。（二）以民生事业为龙头，带动社会建设与社会治理的整体推进平鲁区紧紧围绕改善民生，努力提高人民生活 幸福指数，以民生事业为龙头，带动社会建设和社会 治理的整体推进。在促进民生事业发展中，一方面不 断完善教育、医疗、就业等重点领域，拓展惠民工程 的覆盖面，另一方面结合本区实际，从多方面全方位 改善人民生活。比如在改善居民居住环境、全面提升 宜居城市建

12、设水平方面，通过规划引领，使城区绿化 覆盖率达到 42%。平鲁区还提出了实现 70%的农民 享受城镇化服务、城镇化率达到 76%的目标，成为 全省城乡融合先导区。以民生事业为龙头，平鲁区社 会建设与社会治理得到了整体推进，全区人民生活 更加富足，公共服务更加便利，社会秩序稳定，实现 了和谐发展的根本目标。（三）以基层社区建设为重点，夯实社会建设与 社会治理的基础平鲁区在社会建设与社会治理实践中，突出强 调以基层社区为重点，不断加快社区建设，推行网格 化管理，规范社区运行，全面提升基层社区的社会服 务管理科学化水平。按照以人为本、服务有限的理念 和社区管理物业化、物业管理网格化的思路，将社区50

13、服务与物业管理有机结合，同步开展，在社区建立物 业工作站和网格工作站，网格长和网格员全部由物 业人员担任，采取分片包干、包片联户的方式，将网 格内的事务落实到人，明确责任，实现了“社区有网、 网中有格、格中有人、人负其责”。以基层社区为重点 的三级社会服务管理中心框架初步形成，夯实了社 会建设与社会治理的基础。（四）以“智慧平鲁”建设为抓手，构建社会建设与社会治理的技术平台2013 年平鲁区被国家住建部确定为山西首家 县级区域“智慧城市”试点，“智慧平鲁”项目被省发 改委确定为全省转型综改标杆项目之一。“智慧平 鲁”项目的推行，坚持平安建设与智慧城市建设的深 度融合，为社会建设与社会治理构建了

14、高科技的信 息技术平台，极大地提升了社会治理体系与治理能 力的现代化。依托“智慧平鲁”信息技术平台，平鲁区 已初步建成以社会化、网络化、信息化为重点的六网 覆盖的立体防控体系。另外还依托“智慧平鲁”，建立 了区级舆情研判导控平台部，完善了舆情收集、管 理、研判、发布、处置等机制，妥善处理网络舆情，进 一步提升了社会治理的信息网络化水平。（五）以体制机制创新为突破口，为社会建设与 社会治理发展注入新活力平鲁区在社会建设和社会治理的实践发展中， 通过体制机制创新，理顺关系、整合力量，为社会建 设和社会治理的全面发展不断注入新的活力。为了 推动转型综改和经济园区建设，平鲁区政法委制定 了政法机关服务

15、保障转型综改实验项目和园区建设 的实施意见，建立了全区政法系统副科级以上干部 服务和保障省市区重点项目建设联系制度，组织政 法各机关在北坪循环经济园区建立了政法综合服务 大厅，为园区内八个落地项目（企业）、六个在建项 目、五个拟入园项目提供一站式法律服务，为入园企 业创造了优良的创业环境。不断深化体制机制创新， 实现了社会治理资源的动态和高效配置，使转型综 改实验、经济建设重大项目与社会建设、社会治理紧 密结合、相互促进。三、平鲁区社会建设与社会治理需要化解的深层矛盾作为全省社会建设与社会治理事业发展先行先 试的基层区县，平鲁区在社会建设与社会治理的实 践发展中，取得了显著的成效，也存在一些不

16、足，还 有需要化解的深层矛盾，这也反映了基层在社会建 设与社会治理中存在的共性问题。（一）基层社区结构功能相对简单与服务对象量多面广的突出矛盾社会建设与社会治理的重点在基层，关键和难 点也在基层，尤其是基层社区，处在与人民群众打交 道的第一线，也是各种社会矛盾纠纷调处的第一线。 近几年的实践表明，基层社区的发展状况对于社会 建设与社会治理发展状况会产生重要影响。平鲁区 高度重视社区工作，社区建设也走在了前列。但是通 过调研可以发现，基层社区的工作人员在认识自身工 作重要性并积极投身工作的同时，又普遍反映受自身 条件的限制，他们有时难以充分承担社会服务管理任 务，甚至感觉不堪重负。比如平鲁区的一

17、些社区人口 总数超过一万，服务管理的量比较大；有些社区尽管 人口总数四千多人，但是分布在旧城区，情况复杂，容 易出现遗漏。可见社区功能结构相对简单是一个明显 的事实，但是服务管理对象量多面广也是现实情况， 这二者之间的矛盾比较突出。根本的解决途径在于实 现党的十八届三中全会提出的目标，即政府治理和社 会自我调节、居民自治良性互动。因此基层社会建设 与社会治理过程中，充分调动社会各方面的参与，激 发社会组织的活力，是必须解决的突出问题。（二）投资主体相对单一与社会建设、社会治理可持续发展的潜在矛盾社会建设与社会治理涉及社会生活的方方面 面，涵盖诸多领域，必然是一个长期的过程，再加上 社会领域中的

18、历史欠账问题，使这一过程的复杂性、 艰巨性更为突出。从实践情况来看，在社会建设和社 会治理过程中，各级政府都责无旁贷地承担起了最 主要的责任，财政资金安排成为社会建设与社会治 理的主要甚至单一的资金来源，政府直接的财政投 资或者政府买单是基本形式。平鲁区作为煤炭资源 富集的地区，煤炭产业的发展为当地经济社会发展 提供了强有力的支持，但是正如所有的资源型地区 一样，其产业转型问题日益突出。在煤炭经济已经进 入提质扩容、相对稳定的发展状态，新兴产业还没有 形成气候，经济增长的后劲还不明朗的情况下，资金 投资主体和来源渠道相对单一与社会建设、社会治 理可持续发展的潜在矛盾更不能回避。必须考虑转 换社

19、会公共服务与社会治理事项的提供方式，在资 金投入上逐步改变政府作为单一主体的现状，借助 市场力量，用政策引导企业参与。（三）信息技术平台科技含量高与信息资源整合 共享程度相对较低的现实矛盾现代社会的发展与治理必须建基于现代信息技51术平台，各地在实践探索过程中都非常注重信息技 术平台建设。平鲁区依靠其前期发展的基础，被住建 部确定为国家级“智慧城市”示范区，“智慧平鲁”项 目的实施为其社会建设与社会治理提供了具有高科 技含量的信息技术平台，在社会综合治理、交通、舆 情监管等领域开始发挥重要作用。但是一个高科技 的信息技术平台效用的充分发挥，离不开管理资源 的全面整合共享。在调研中我们了解到，有

20、些部门对 这一资源的利用率比较低，一些部门的工作人员利 用信息技术的意识还比较差，还是习惯于旧的手段 和方式，有些工作人员想用，但又缺乏必备的技能， 整个平台信息整合共享程度有待提高。四、进一步推进平鲁区社会建设与社会治理发展 的思路（一）加强全方位联动，进一步简政放权，实现全社会资源的优质整合社会建设与社会治理是一个系统工程，涵盖领 域之广决定了其目标的多元性。推进社会建设与社 会治理意味着一个系统的再造，也决定了社会建设 与社会治理离不开党委、政府、企业和社会的全方位 联动。要始终坚持“党委领导、政府负责、社会协同、 公众参与、法治保障”的指导思想，强调党委、政府 部门的联动。要在资源整合

21、的基础上，系统解决社会 建设与社会治理创新中的各类问题，避免单兵突进 的格局。同时政府部门也要在社会建设与社会治理 领域进行“简政放权”，当前主要是注重三方面的工 作：一是与地方政府机构改革同步，深化地方政府的 层级改革，推行扁平化的结构模式，从而更好地贴近 社会，提升政府的回应力；二是逐步向社会让渡一些 管理权力，包括管控权力和服务权力都要适当让渡， 使社会力量在实践中得到发展；三是政府机构编制 应该在控制总量的前提下向基层倾斜，做到公共人 力资源下沉，使政府工作人员真正能够深入社区。（二）鼓励和支持社会各方面参与，充分激发社 会组织活力，培育多元化参与主体社会建设与社会治理的任务是对社会问

22、题实现 有效管控，为公民提供高效服务，全面改善民生，实 现社会和谐。现代社会发展的规律表明，社会建设与 社会治理根本上是要激发社会活力，促进社会的自 我服务，实现社会的自我管理，因此在社会建设与社 会治理创新中，社会的协同与公民的参与是必不可 少的，否则容易蜕变为政府的越俎代庖。平鲁区在进 一步推进社会建设与社会治理中，一方面要鼓励和 支持社会各方面的积极参与，当前重点是推进两项工作：一是在各个社区组织成立各种志愿协会，为居 民参与社会生活、社会建设与社会治理设立良好完 善的组织，使居民在组织化的参与活动中养成良好 的参与意识，提升有效参与的能力，在自我管理的实 践中学习自我管理；二是广泛动员

23、全社会和全民的 参与，聘请相关人员担任社会建设与社会治理信息 员，构建起一个流动的和随时更新的信息网络，同时 也以此提高居民参与社会建设与社会治理的责任意 识。另一方面要培育和规范各类社会组织的发展，激 发社会组织的活力。当前主要是逐步解决一些体制 性障碍：一是加快社会组织登记管理制度的全方位 改革，降低社会组织成立的事前审批门槛；二是推动 社会组织自身管理结构和制度的完善，使其逐步建 立起完善的治理结构；三是加强社会组织活动的事 中和事后监管，形成完备的监督体系，保证社会组织 的健康持续发展。（三）运用市场规律，引导企业参与，进一步提升公共服务品质现代社会的良性结构，建立在政府、市场和社会

24、的良性互动的基础上。在社会建设与社会治理领域， 必须高度重视市场力量。在市场经济条件下，企业对 于社会事业的参与不能通过简单的行政命令的方 式，而是要运用符合市场规律的手段。比如可以通过 税收优惠来引导企业积极参与，如果企业赞助特困 帮扶基金会，政府可以在税收方面给予优惠，使企业 形成自觉自愿参与社会事业的态度。另外如果企业 在吸收刑释解教人员就业方面发挥作用，能够提供 工作岗位，在政策允许的范围内，可以采取市场信息 服务、企业发展规划、税收减免等一系列服务措施， 使这些企业在促进社会公益的同时，获得更好的经 济发展，取得社会效果与经济效益的双赢。社会治理 和社会服务都需要充分的资金支持，目前一些基层 政府的财政状况不够好，地方性债务负担很重，难以 在社会治理领域进行充分的资金投入，亟需企业的 积极参与。必须积极探索符合市场规律的政策手段， 引导企业进入社会服务领域。当前一要进一步探索 引导企业积极参与的政策手段，充分发挥税收等政 策作用，调动企业参与的积极性；二要逐步扩大在社 会公共服务领域政府购买的范围和力度，引入市场 竞争机制，提高和改进政府公共服务产品的供给效 率，形成社会公共服务的合作竞争模式，为居民提供 选择的权利，使其享受更加便捷高效的服务。责任编辑 梁华林52