政治经济学(山东大学精品课程)16iozy.docx

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1、第十五章 经济运行与社会保障 社会保障是社会化大生产的产物，它既是经济发展和社会进步的标志，又是市场经济运行的完全网与稳定器。本章将分析社会保障的作用、内容以及社会保障基金筹集的模式和基金的运作，社会保障管理机构的设置等。第一节 社会保障的目标社会保障是国家以法律、规章确立对遇到疾病、生育、年老、死亡、失业、灾害或其他风险的社会成员给予相应的经济的、物质的服务和帮助，以保障其生活需求的社会经济福利制度。社会保障旨在体现社会公平，维护社会安定，促进经济与社会的协调发展。 一、公平与效率 公平与效率是社会发展的两大目标，任何一个社会经济系统的正常运行都离不开它，当然，社会保障也应体现这二大目标。公

2、平不是平均分配，不是结果公平，而是机会均等，权利平等。也就是说，社会应当以公正的、不偏不袒的态度对待每一个成员，应该尽可能地创造条件给每个成员提供相同的机会和权利，让他们在同一条起跑线上参与公平竞争，谋求自身的发展。社会保障领域中的公平，是指每个社会成员在生活发生困难时，都可以普遍地无例外地获得社会保障的机会和权利，社会成员在社会保障面前，人人平等。这样，社会成员就能够在基本生活有保障并解除后顾之忧的条件下参与社会竞争，不会因先天不足或生活无着落而输在起跑线上。效率是指经济活动中劳动耗费与劳动成果的比较，换言之，即投入与产出的比较。人们从事经济活动总是力求以最少的劳动耗费获取最多的劳动成果，或

3、以最小的投入换取最大的产出，以实现资源的高效、合理配置，促进社会生产力的发展。社会保障领域中的效率，就是要在社会保障中融入自我保障机制，通过个人缴费的方式增强自我保障意识，使每个社会成员从关心自己切身利益出发，努力工作，奋发向上，从而提高生产效率。例如养老金的待遇水平必须与在职时的工资水平挂钩，和在职时的劳动贡献相联系的规定，就充分体现了效率原则，从而能够激励劳动者勤奋工作。在社会保障领域，公平与效率存在着既统一又矛盾的关系。统一表现在以下二个方面：一是公平为效率提供动力。社会保障高举“公平原则”的大旗，保障社会成员的基本生活和劳动力再生产的顺利进行，解除劳动者生、老、病、死的后顾之忧，维护着

4、社会的安定，这有利于调动劳动者的工作积极性，促进经济发展和效率提高。二是效率为公平提供物质基础。因为效率是社会生产力发展的前提，是通向社会公平的桥梁。在一个效率低下，物质匮乏的社会里谈不上社会公平，充其量也只能是公平地分配贫穷。所以任何损害效率的行为都将损害公平，最终实现不了社会公平。只有最大限度地提高资源配置效率，充分解放和发展社会生产力，实现个人收入和经济总量的快速增长，才能增加积累，进而达到更高水平的公平。然而，公平与效率又是会发生矛盾的。因为社会保障体系中的社会救济，社会优抚和社会福利，其经费主要来源于国家财政，所以凡符合条件的社会成员都可以无条件享受，此类社会保障的给付是向低收入者，

5、贫困者倾斜，权利的享受无须以承担义务为前提。至于社会保障体系中的社会保险，虽然此项基金是由国家、企业、个人三方共同承担，但它的给付与劳动贡献也没有严格的对等关系，以致会出现多交费少受益、或者少交费多受益，甚至不交费也受益的情况，社会保障明显的权利均等性、利益共享性，导致给付与劳动贡献的脱钩，因而会削弱对劳动者的激励作用，进而损害效率。为了在社会保障领域寻找公平与效率的最佳结合，就要贯彻既保障生活又有利于促进生产的方针。首先，社会保障要与生产力发展水平相适应。生产力的发展是社会保障发展的物质基础，生产力的发展水平决定社会保障的水平。社会保障的项目、范围和水平如果超过生产力发展水平，就会使国家和社

6、会背上沉重的包袱，从而影响经济的发展。相反，如果社会保障的发展滞后于生产力的发展水平，同样也会制约经济发展，进而影响社会安定。所以社会保障的项目、范围、水平必须从实际出发，与国情、国力相适应，统筹兼顾、循序渐进，必须在生产发展、经济增长的基础上，出台社会保障项目，扩大社会保障范围，提高社会保障水平。其次，要强调权利与义务的统一。即凡是有劳动能力的社会成员，必须先履行劳动和缴费的义务后，才能享受社会保障的权利。社会保险待遇标准要与劳动贡献挂钩，体现一定的差别，以激励劳动者的生产积极性。这就是说，社会保险金的给付，要与劳动者的贡献大小，即工龄或缴费期限的长短、工资水平、缴费金额的高低挂钩，使缴费年

7、限长，缴费金额多的劳动者，领取的社会保险金也多；反之，则少。使劳动者切实体会到现在努力工作，多作贡献，不但可以多得报酬，将来也可以多领取社会保险金。这样，就能促进效率的提高。最后，社会保障制度的制定要尽可能科学合理、详尽。不能带来负面效应，更不能出现逆选择。如果失业保险金发放时间过长，失业保险待遇水平又与在职时的收入水平相差无几的话，那么失业者就会无所事事，不求进取。他们依赖失业保险，可以长期无业逍遥，既不必为寻找新工作而四处奔波，又不必为上岗就业付出艰辛。那么失业保险不但不能营造一种失业者迫于生计而积极进取的氛围，反而还会带来负面效应，引起在业者的不满情绪，打击他们的劳动积极性和工作热情。这

8、样既损害效率，也无法体现公平。二、风险、社会安全与社会保障制度风险是指灾害和意外事故及其所带来的经济损失发生的可能性。由于人们对某一种具体风险无法确切地知道其何时发生以及带来多大损失，所以，风险又可以理解为经济损失的不确定性。人们在生产劳动和日常生活中，经常会遇到各种各样的风险并由此造成一定的经济损失，如自然灾害、年老、疾病、伤残和失业等。这些风险是客观存在的，人们无法通过有效的预防避免一切风险事故的发生。为了维持社会生产正常进行，保证社会成员生活的安定，必须采取有效措施，对上述风险所造成的经济损失及时给予补偿。这些措施包括动用个人储蓄，组织社会救助等，也可以由国家或社会出面建立一定的组织机构

9、，用一定的方式筹集一笔备用基金，当社会成员遭遇风险并造成经济损失时，即由基金给予一定的经济补偿，这后一种办法就是所谓的“保险”。保险作为一种经济学术语，随着保险经济活动和保险科学的发展而日益具有广泛的含义。人们一般把保险区分为广义和狭义两部分。就广义而言，保险是指由多数社会成员根据合理分摊风险和经济损失的原则建立后备基金，用于对少数遭遇风险事故并造成经济损失的成员给予适当经济补偿，以保障社会生产正常进行和社会成员生活安定，最终实现社会稳定和经济繁荣的一种互助型社会经济形式。就狭义而言，保险是指由专业保险公司按商业原则开办的商业保险形式。按保险的实施形式，可将保险分为自愿保险和法定保险两类。自愿

10、保险是投保人和保险人在平等互利、等价有偿与协商一致的基础上，通过签订保险合同而建立的保险关系。法定保险又称强制保险，即由政府颁布法令、法规，凡在规定范围之内的单位和个人，不管愿意与否，都必须依法参加保险。社会保险属于广义的范畴，是一种强制保险。社会保险是规避社会风险的一种有效手段，它通过国家立法规定，强制征集社会保险基金，再通过互助共济原则，给遭遇风险的社会成员以必要的经济补偿，保障生活，安定社会。社会保障制度是市场经济运行的安全网。在市场经济条件下，要实现经济增长，必须充分利用市场机制。然而，市场机制在给经济带来效率和动力的同时，又会产生负面效应。这是因为，它在通过竞争追求高效率的同时，必然

11、会排斥老、弱、病、残、伤、穷等不能正常从事生产劳动的人，而这些人群的基本生活若难以维持，就会产生严重的社会问题，这就是市场机制的失效和失灵之处，而社会保障恰恰能弥补其不足。通过社会保障体系中的社会救济，可给社会贫困者提供最低生活保障，通过社会保障体系中的社会保险，可给因遭遇各种风险造成经济损失的社会成员以收入补偿，保障其自身及其家人的基本生活。社会保障给被竞争淘汰出局的失败者，社会生活中的脆弱人群编织了一张安全网，解除人们的后顾之忧，为市场经济的高效运行营造一个良好的社会环境。社会保障制度是市场经济的减震器。任何时代和任何社会的进步发展，都离不开稳定的社会秩序和社会环境，而各种风险的客观存在，

12、又往往会给社会成员带来危机感，当社会成员遭遇风险致使生活陷于困境之际，国家和政府如不能及时提供帮助，进行解救，社会就有可能因此动荡不安。由此可见，社会保障不仅仅是物质帮助和经济补偿，更重要的是让社会成员产生心理安全感，增强其对政府和社会的信任感，顺从度及亲和力。从世界各国实施社会保障来看，都把社会保障视为“减震器”。第二次世界大战以后，主要资本主义国家社会经济发展相对比较稳定，即使在70年代发生严重经济危机的情况下，也没有出现剧烈的社会动荡，这不能不归功于健全的社会保障制度，它是稳定社会的重要支柱。社会保障产生的效应能增强社会成员的生活保障感、心理安全感和社会公平观，这是维护社会安定的首要因素

13、。所以社会保障体系是社会安全体系，是社会的“稳定器”。三、经济与社会的协调发展社会保障制度既是社会制度，也是经济制度，谋求经济与社会的协调发展是其重要目标。第一，社会保障制度有利于提高劳动力素质，保证劳动力再生产顺利进行，促进经济增长。社会生产是个不断重复、周而复始的再生产过程。作为社会生产主体的劳动者，必须不间断地生产和再生产出劳动力来，以保证社会生产的正常进行。否则，社会生产将成为无源之水，无本之木。然而风险是客观存在的，劳动者在生产过程中，不可避免地会遇到疾病、意外伤害以及失业的威胁，影响身体健康和正常的劳动收入，从而危及劳动力的再生产。而社会保障能为遇险劳动者提供各种保障，使劳动力得以

14、恢复，劳动者再生产得以延续。例如，医疗保险给患病劳动者提供的医药费补贴和基本医疗服务，能减轻疾病所带来的痛若，预防病情进一步恶化，保护和改善劳动者的健康状况。劳动者有了健康的体魄，归根结底能提高劳动生产率，促进经济和社会发展。失业保险所提供的失业保险金能使暂时失去工作机会的劳动者维持基本生活，不致因收入中断陷于贫困而导致劳动力萎缩、落伍；失业保险所提供的转业培训费，则可以提高失业者的素质，增强竞争能力，为重新上岗创造条件。有了失业保险，就能稳定社会，安定民心，促进经济和社会的协调发展。第二，社会保障制度有利于调节收入差距、保持社会稳定。社会保障从一定意义上看，就是国家通过法律保证下的经济手段，

15、对社会个人消费品分配实行的直接干预。这种干预的基本目标，就是调节社会成员个人收入上过大的差距，使之保持适度的水准，从而实现人们对社会分配公平的普遍要求。这个基本目标的实现，又有助于消除社会矛盾，协调人与人之间的关系，保持社会稳定和经济发展。在市场经济条件下，由于人们的劳动能力，社会机遇和家庭赡养负担存在的差异，必然会产生个人收入和家庭生活富裕程度上的差别。劳动能力较弱的或家庭负担较重的劳动者，平时生活拮据，再遇上劳动风险，就会使生活陷入困境，贫富差异进一步扩大，这种现象如不加以调节，必然会激化社会矛盾，最终殃及社会安定。社会保障可以通过国家以法律手段，强制征集保障基金，再分配给收入低下或丧失收

16、入来源的劳动者，帮助他们渡过难关，弥补初次分配“事实上的不平等”带来的差异，以利社会安定和经济发展。第三，社会保障制度能筹集经济建设资金，调节国民经济运行。社会保障体系中的社会保险基金依法强制征缴，具有较高的稳定性。筹集到的基金除用于当前支付外，尚有一定水平的结余。如养老保险，当人们一开始参加工作，就必须缴纳保险费，但其享用却要到退休以后，几十年沉淀下来的基金，数目相当可观。这笔基金可在较长时间内投资于基础设施和重点项目的建设，促进经济持续高速增长。另外，社会保险基金的筹集支付及其投资活动，本身就是一种国民收入分配和再分配活动，它必然会对国民经济的运行产生调节作用。当经济衰退失业率提高时，由于

17、失业保险金给付的增加，抑制了个人收入减少的趋势，增加社会需求，刺激消费，对经济衰退起到自动缓解作用；而当经济高涨失业率下降时，失业保险金支付相应减少，这样又可以抑制消费，缓解经济过热趋势。因此，社会保障的目标不仅仅体现在为人们提供基本生活保障，更重要的是为国家筹集建设资金，调节国民经济的运行。第二节 社会保障的内容社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利等，社会救助是社会保障的最低目标，社会保险是社会保障的基本目标，社会福利是社会保障的最高目标。各种形式的社会保障相辅相成，构成一个完整的社会保障体系。一、社会保险社会保险的保障对象是社会成员中最活跃、最富有创造力的人群劳动者，因而是社会保障制度

18、的主干和核心。为维持社会生产正常进行，保护社会劳动力的健康成长，保障社会成员生活的安定，国家有必要采取措施，建立相应的组织机构，通过一定的途径和方式筹集保险基金，当社会劳动者丧失劳动能力或失去工作机会时给予一定的经济补偿，保障其基本生活需求。因此，我们可以这样表述社会保险的定义：社会保险是在既定的社会政策指导下，由国家通过法律手段对社会全体劳动者强制征缴保险基金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种社会保障制度。其内涵是：首先，社会保险是一种社会政策，是在国家法律或法令保证下实施的，为达到既定社会目标的一种强制性措施。其次，社会保险又是劳动者的一种权利，是由国家法律

19、保证实施的，在履行缴纳保险费的义务之后，每一个社会成员都有享用社会保险来保障个人及其家属的基本生活的权利。再次，社会保险又是一种有效的经济补偿手段。它通过所有成员的互助共济实现对少数遇险成员的收入损失补偿，使遇险成员的经济损失降低到最小程度。最后，社会保险作为现化社会保障体系的一部分，还体现了由国家根据全体社会劳动者的共同需求，采取保险的形式对个人收入实行调节，是一种特殊性质的个人消费品的再分配形式。社会保险具有五个基本特征：第一、强制性。社会保险是由国家通过立法形式强制实施的一种保障制度。所谓强制，是指凡属于法律规定范围内的社会成员都必须无条件地参加社会保险并按规定履行缴费义务。社会保险的缴

20、费标准和待遇项目、保险金的给付标准等均由国家或地方政府的法律、法规统一规定，劳动者个人作为被保险人一方对于是否参加社会保险及参加的项目和待遇标准均无权自由选择与更改。有了社会保险这一强制性特点，才能确保社会保险基金有稳定可靠的经济来源，才能切实保障被保险人依法获得经济补偿的权利，从而为社会保障制度得以全面彻底的贯彻落实提供法律的和经济的保障。第二、保障性。社会保障是劳动者的一项基本权利。社会保险对所属成员负有普遍保障责任，不论其年龄、就业年限、收入水平和健康状况如何，一旦丧失劳动能力或失去劳动机会，政府作为保险人一方即应依法提供收入损失补偿以保障其基本生活需要。社会保险以财政作后盾，因而无盈亏

21、之虞，无停办之时，被保险人的权利，始终有保障。社会保障的保障性特点不仅为社会成员提供了安全感，减少了后顾之忧，而且维护了社会安定。第三、普遍性。社会保险的实施范围十分广泛，一般在城镇劳动者中实行，有些国家在全体国民中实行。社会保险的普遍性，受经济发展水平的制约，不能一下子在社会的层面上铺开。社会化的目标只能逐步实现，即在经济条件尚不具备的时候，可以先选择最需要保护的群体首先实行，例如选择最容易发生收入损失的城镇劳动者先实行社会保险，随着社会经济的发展，再扩及到全体劳动者、全体国民、乃至全体居民。第四、互济性。社会保险是按照社会成员共担风险的原理组织实施的。尽管社会保险基金的来源形式多样化，但归

22、根结底是社会劳动者共同创造的。社会保险基金由国家规定的专门机构筹集，集中统一调剂使用。由于社会成员是否遭遇到风险，以及所遭遇到的风险的危害程度，损失大小都不尽相同。因此，每个人承担的社会保险义务与享受社会保险权利不可能严格对应，以致会出现多交费少受益，或者少交费多受益，甚至不交费也受益的情况。社会保险基金的使用充分体现了“一人为大家，大家为一人”的互助共济原则。第五、福利性。社会保障不以盈利为目的，注重社会效益，必须以最少的花费解决最大的社会保险问题，社会保险是一种社会政策，旨在保证生活、安定社会，促进经济发展，增进社会福利。它要求社会效益重于经济效益，社会保险虽然在具体运行上并不排除精确的计

23、量手段，同时也强调保险基金的保值和增值，但是不能以经济效益的好坏决定社会保险项目的取舍和保障水平的高低。社会保险由养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险与生育保险组成。第一，养老保险。养老保险是指劳动者在到达法定退休年龄，丧失劳动能力时，按国家规定退出工作岗位并享有社会给予的一定的物质帮助和服务的一种社会保险制度。养老保险是社会保险中最受社会关注、最重要的一种形式。这是因为，养老保险是社会发展的需要，也是人口老龄化提出的要求。在人类社会发展的任何阶段，老年人都是社会的重要组成部分，他们对人类科学文化的繁荣和社会进步作出了特殊的贡献，理应受到社会的尊敬并得到应有的物质上的帮助和服务。对老年人实施

24、养老保险是人类文明进步和人道主义的体现。第二，失业保险。失业保险是指对劳动年龄人口中有劳动能力并有就业愿望的成员，当其因非自愿原因暂时失去劳动机会，无法获得维持生活所必需的工资收入时，由国家或社会为其提供基本生活保障的社会保险制度。失业保险除了为失业者提供基本生活保障外，还负有积极促进其尽快再就业的责任。它与就业制度直接呼应，共同担负着劳动力资源合理配置，促进社会化大生产和市场经济协调发展的重大职责。这种职责履行的好坏，对劳动者摆脱失业的困扰将起到直接的作用。第三，医疗保险。医疗保险是指劳动者因疾病、负伤、生育等需要诊治时，由社会提供必需的医疗服务和物质帮助的一种社会保险制度。一个从出生到走完

25、人生的最后旅程，疾病风险无时无刻不在，但什么时候发生是不可预测的。一旦患病断了经济收入，还要支付巨额医疗费用，对于低收入者及其家庭来说，无疑是雪上加霜。医疗保险可以通过多数人的参加来分担少数人的风险，避免了“因贫致病”、“因病致贫”恶性循环的发生。第四，工伤保险。工伤保险是劳动者在劳动过程中因意外事故受伤、致残或职业病伤害等，暂时或永久丧失劳动能力，甚至死亡，由国家和社会对劳动者及其家属提供物质或经济上的帮助的一种社会保险制度。工伤保险必须涵盖二方面的内容：一是工伤事故发生对伤残职工及其家属实施经济补偿。二是强化预防工作。工伤保险的立足点应该从忙于事后补偿的被动保险转到加强事先预防的主动保险上

26、来。重视和落实“预防第一”，减少甚至避免工伤事故的发生，才能从根本上保障职工的切身利益，缓解工伤保险基金的风险压力。第五，生育保险。生育保险，是国家和社会对女职工因怀孕和分娩而暂时中断生产和工作时给予物质帮助的一种社会保险制度。在社会保险体系中，生育保险就基金规模而言是一个“小”险，就支付期限而言是一个“短”险，就保险标的而言则是一个“重”险。生育保险不仅保障了女职工本人的健康，维持劳动力的简单再生产，而且还保障了新生儿的平安问世，是名符其实的劳动力扩大再生产。生育保险肩负着保障劳动力简单再生产和扩大再生产正常进行的使命，以其“一手托两命”的特性受到各国政府的普遍重视。二、社会救助社会救助是社

27、会保障的最低层次，是最后一道防线。在市场经济条件下，由于各种主客观的原因，总会有一部分没有收入来源但处于贫困状态而难以维持生计的社会成员，需要通过社会救助给予最低生活保障。社会救助也称社会救济。它是指国家和社会对无劳动能力和生活来源的社会成员以及因自然灾害或其他经济社会等原因导致生活困难者，给予临时或长期物质帮助的一种社会保障制度。社会救助作为社会保障体系的组成部分，是社会成员应享有的基本权利，是国家和社会应尽的责任和义务，是政府解决社会问题的重要手段，也是稳定社会经济秩序的一种重要机制。社会救助的对象主要是那些陷于生活困境的社会成员，按照它们致贫的原因，大致可以分为以下三类：第一，无依无靠无

28、生活来源的人，简称“三无人员”。其共同特点是无劳动能力，主要包括孤儿（尚未有劳动能力），残疾人（终身无劳动能力），长期患病者（较长时间无劳动能力），未参加社会保险且无子女和配偶的老人（已丧失劳动能力）。这类社会成员大部分属于长期救助对象，国家和社会要向他们长期提供维持最低生活水平的资金和实物，但对于其中的孤儿来说，给予救济的期限是未成年阶段，一旦成年并找到适当工作，社会救助便告结束。第二，各种自然灾害造成的生活暂时困难的人。这类社会成员有劳动能力，也有生活来源，只是因突遭自然灾害而一时陷入生存困境，因而需要国家和社会给予帮助。这里所说的自然灾害是指来自自然的破坏力量对人们的生产、生活所造成的损

29、害。生活暂时困难是指人们因遭受不可抗拒的自然灾害而造成经济财产损失，衣食住等基本生存需求无法解决，需要国家和社会给予临时性救济。第三，城乡贫困者。这类社会成员有劳动能力，也有收入来源，但收入微薄，以致不能维持最低生活水平或低于政府颁布的最低生活保障线。主要包括：因地处贫困地区而收入过少不能保证每个家庭成员过上法定的最低生活者；有工作能力且有就业愿望但找不到合适工作而造成家庭收入减少，生活水平下降者；家庭人口过多，缺乏劳动力及劳动技术或家庭主要劳动者生病伤残等致使生活困难，急需社会救助者。社会救助的内容包括以下三个方面：第一，救济。社会救济分为城市救济和农村救济。城市对社会贫困者，要给予必要的物

30、质救援。目前，我国城市社会救济各类对象的救济标准是由各地依据本地区具体情况确定的，并随物价的变动而调整。制定救济标准的依据，一是当地群众的生活水平；二是国家的财政能力。救济标准只能维持最起码的生活水平，高了，国家财力难以承受；低了，救济对象生活得不到保障。救济款主要用于购买绝对必需的商品和劳务。农村社会救济的对象主要是指那些因缺少劳动力、资金、技术或因长期生病、人口多、天灾人祸而不能维持全家基本生活的农户。国家对这部分人的社会救济，通过发放一定数额的救济款保障其基本生活。第二，救灾。它是指国家或社会对因灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险的一项社会

31、救助工作。这些灾害的主要特点是人力不能抗拒并造成物质财富的损坏和人身伤亡。灾害救助面向社会全体成员，只要遭受各种自然灾害的袭击导致生活困难的社会成员均可获得来自国家和社会的援助。救灾是一种需要紧急处理的短期行为，必须以最快的速度向灾民提供资金和物资帮助，包括灾害发生时对灾民的紧急抢救和援助，灾后重建时期维持灾民的最低生活水平，甚至维持简单再生产也成为救灾工作的重要内容。我国的救灾方针是：“依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济和扶持”。在援助工作中实行救灾和扶贫相结合，发放救灾款无偿和有偿相结合，以及“有灾救灾、无灾扶贫”的原则，以调动灾区人民生产自救的积极性，增强群众的抗灾防灾能

32、力。第三，扶贫。是指从政策、思想、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等方面对农村贫困户给予扶持，使其通过发展生产，脱贫致富的工作。扶贫是社会救助工作的延伸和发展，变单纯的生活救济为生活救济和扶持生产相结合。确定扶贫对象的条件是：因自然灾害造成的困难在短期内自身无法克服者；需在社会扶持下才能摆脱暂时的生活贫困者；有一定劳动能力，但无生产门路者；有一定技术和经营能力，但无资金者。城市居民最低生活保障制度，是指政府对城市中的贫困居民按照最低生活保障标准进行基本生活保障的制度。最低生活保障是社会救助的基础和核心，是一项生命线工程，它能保障贫困家庭的起码生活，维护宪法赋予每个人的生存权利，保持稳定的社会

33、生活秩序。城市居民最低生活保障制度，是指政府对城市中的贫困居民按照最低生活保障标准进行基本生活保障的制度。最低生活保障制度重在“最低”这里的“最低”，仅指吃饭而已，旨在帮助城市中的最贫困居民解决“温饱”问题，不能奢望此举在“缩小贫富差距”方面有所作为。其本意在于解决绝对贫困，而不是相对贫困。至于保障对象的其他问题，如医疗、住房、子女入学等等，就不是其所能涵盖的。城市居是最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民，主要是以下三类人员：无生活来源、无劳动能力，无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准

34、的居民；在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资，基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。城市居民最低生活保障标准，是指国家为保障城市居民达到最低生活水平而制定的一种社会救济标准。标准确定的合理与否，事关制度能否顺利实施。标准定得太高，一则加重国家和地方的财政负担，二则助长了人们的依赖思想，产生负面效应；标准定得太低，不能保障贫困居民的基本生活，有悖此举的初衷。最低生活保障标准的确定应考虑以下因素：该地区社会人均生活水平；维持最低生活水平所必需的费用；经济发展水平和财政状况；该时段的物价指数三、社会福利社会福利是继社会救助、社会保障制度普遍建立后，面向全

35、体社会成员，为提高其生活水平和质量而建立的一项现代保障制度，是社会保障体系中一个高层次的组成部分，也是评价一个国家或地区社会文明进步程度的重要指标。社会福利，是指国家或社会通过有关政策或立法，向全体社会成员提供的、旨在改善和不断提高其物质文化生活水平和质量的资金保障和服务保障。随着人们生活水平和文化素养的提高，资金保障将居于次要地位，而服务保障的地位将得到不断的提升。社会福利与社会救助、社会保险相比较，具有以下特征：第一，保障对象的全民性。社会福利面向全体社会成员，不论其性别、年龄、文化，也不分其职业、身份和地域，均可普遍地无例外地享受。第二，保障内容的广泛性。社会福利内容庞杂，项目众多。它包

36、括老年人福利、妇女福利、儿童福利、残疾人福利、教育福利、住房福利、职业福利和社区服务等八个方面。第三，保障待遇的均等性。社会福利具有机会均等性和利益均沾性，即每个社会成员享受社会福利的机会是均等的，享受的待遇水平也是相同的。社会福利体系由以下三部分组成。第一，社会补贴。这是政府在出台某项政策措施时，为确保人们的生活水平不因实施这一政策或措施而下降，对相关社会成员提供一定的资金补助或物资帮助。如物价补贴、副食品消费补贴、交通费补贴以及其他一些补贴等。在社会补贴中，教育福利占有很大的比重。如义务教育津贴、高等学校助、奖、贷学金，职业培训津贴以及其他教育津贴。国家财政拨款是社会补贴的唯一来源，国家财

37、政、劳动、教育、民政部门将用于社会补贴的经费层层下拨，直接发放到享受对象手中。第二，职业福利。这是以业缘关系为基础，为同系统、同行业、同单位职工及其家属设立的福利设施及发放的福利津贴。其覆盖范围基本囊括所有职工甚至家属。如福利设施就有职工食堂、托儿所、幼儿园乃至小学、中学、浴室、理发室、电影厅、体育馆、阅览室等。除了提供这些福利设施，职工的工资单上还包括各种福利津贴，如书报费、交通补贴费、洗理费、老年人津贴、特种行业补贴等。职业福利在我国各行业和单位中普遍存在，但享受福利待遇离低不一，这是各单位为增强自身凝聚力，吸引人才并鼓励他们在岗位上长期服务的有力举措。第三，社会服务。这是国家和社会通过社

38、区组织和福利机构为解决脆弱人群的实际困难有针对性地提供设施与服务的福利项目。社会服务的主要载体是社区，社区服务带有显著的地缘性，服务对象可以在其居住地附近享受各种服务。社区服务注意社会效益，不以盈利为目的。服务资金来源于社会赞助、政府资助、自筹资金和一部分有偿服务收入。社区服务倡导奉献社会、不求回报，志愿者和社会工作者是社区服务的骨干力量。人类的生存和发展，离不开一定的居住和生活地域，由此而形成相对稳定的社会关系，这种由生存而形成的较为固定的地域，就是社区的活动空间。社区是人们生活最密切、最直接的场所。为了切实满足社区成员的各种需求，维护社区成员的物质利益，就必须提供周全、便捷的服务，即社区服

39、务。这种服务带有明显的社会福利色彩。社区服务旨在“方便生活、安居乐业”。社区安定既是社区服务的目的所在，更是社会福利职能的直接体现，社区服务使社会福利落到实处。社区服务要针对不同对象，区分不同层次、采取不同方式，做到经济上解困、精神上解闷、生活上解忧、努力营造一种“以人为本”的氛围，从爱民、为民、便民出发，把社会关爱送进千家万户。基于以上认识，社区服务项目应涵盖以下方面：满足老人各方面需要的老人服务；满足残疾人特殊需求的帮残服务；实现优生、优育、优教要求的儿童服务；丰富校外活动、加强校外管理的青少年服务；以治安、调解、维护社会秩序为目标的综合管理服务；提供精神安慰的陪伴服务；从事防病治病的医疗

40、康复服务；从事婚姻介绍、婚姻管理的婚姻服务；满足法律、卫生等方面要求的咨询服务；以及各种方便居民生活的便民服务等。第三节 社会保障机制社会保障机制内容相当广泛，主要涉及社会保障基金的筹集、社会保障基金的运用和社会保障机构设置三个方面。一、社会保障基金的筹集社会保障基金由社会保险基金，社会救济基金、优抚安置基金和其他社会保障基金组成。其中，社会救济基金、社会福利基金、优抚安置基金主要来源于国家财政拨款、社会集团和个人捐赠、有奖募捐等。社会保险基金则由国家、单位和个人三者共同负担。所以，这里主要讨论社会保险基金的筹集。纵观世界上绝大多数国家的做法，社会保险基金的筹集大致有以下三种模式。第一，现收现

41、付制。这是根据一定时期内（通常为一年）横向收支平衡的原则筹集社会保险基金的模式。所谓横向收支平衡、即本期社会保险基金的收入仅仅用来满足本期保险费支出的需要，本期征收、本期使用，收支基本保持平衡，不为以后时期的支付储备资金。其筹资模式的操作方法是，先对当年或近一、二年内某项社会保险所需支付的费用进行预测，然后以相同的提取比例，分摊到所有参加社会保险的单位和个人，当年提取，当年支付。保险费开支的预测一般是根据上年度实际开支总额，加上本年度预计增加的支出总额求得，一般提取总额应略大于预测的支付总额，使收支相抵，略有节余。这种筹资模式的优点是：不用考虑储备，基金提取比例视需要来调整，易于预测、计划；收

42、支保持平衡，积累基金不多，避免了因物价上涨而带来的保险基金贬值的风险，也无需考虑投资增值问题；实施初期交费率较低，易于被筹资对象所接受。以后随着支出规模的扩大和物价上涨，收费率可逐年调整提高。其缺点是：缺乏长远规划，没有必要的储存和积累，随着参加社会保险成员年龄结构的变化，需求水平增长，提取比率会不断上升，势必加重用人单位、个人和国家负担，甚至出现支付危机，同时也容易造成代际转嫁负担的社会矛盾。第二，完全积累制。这是一种根据远期纵向收支平衡原则，筹集社会保险基金的模式。采取这种筹资模式时，首先要对全国或本地区社会经济发展状况，有关人口的健康水平、就业率、退休率、工资增长率、利息率、死亡率、预期

43、平均寿命等进行宏观的预测，然后在此基础上预测未来时期各项社会保险待遇所需保险基金的总量，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均收费率，再按照这个总平均收费率来筹集资金。采用这种筹资模式，在实施初期的若干年份，社会保险基金收大于支，其差额就作为以后年份的储备基金；而在支大于收的年份，就以储备基金及其利息来弥补收支差额。这种模式的优点是，具有很强的储蓄功能，能在较长的时期内分散风险，提取费率稳定，个人和用人单位负担较小；在支付保险费后每年仍留有相当数量的储备积累基金，使社会保险基金有比较稳定的来源；保险金额的增减是在科学预测基础上通过确定适当的费率来实现的。能应付人口老龄化时的支付需求，

44、不存在支付危机和代际之间转嫁负担的社会矛盾，这一模式还将自我保障机制融入法定社会保险，激励作用明显。这种模式的缺点在于基金储存时间长，容易遭受通胀贬值的风险。因此，能否保证储备基金的保值增值，是实施这一模式的关键。第三，部分积累制。这是一种把近期横向收支平衡原则与远期纵向收支平衡原则结合起来的筹资模式。在社会保险基金的形成上，一部分采取现收现付式，保证当前开支需要；另一部分采取预筹积累式，满足将来支付需求。这种方式兼容现收现付式和完全积累式二者的长处，弥补了它们的缺陷，所以被世界上许多国家所采用。我国社会保险基金的筹集摒弃了传统的现收现付制，采用部分积累制，并从我国实际出发，结合中国国情，创造

45、了具有中国特色的筹资模式社会统筹与个人帐户相结合（以下简称统帐结合）。统帐结合在维持社会统筹现收现付制框架基础上引进个人帐户，形成了激励机制。因为积累基金建立在个人帐户的基础上，所以个人保险权益十分清晰，透明度高，个人帐户已缴纳储存了多少养老保险基金，将来可以享受多少养老保险待遇，一目了然。有利于推行个人缴费，明确个人在筹集基金中的责任，树立自我保障的意识。统帐结合引进了约束和监督机制，个人在乐于缴费的同时，从自身利益出发，也会积极监督用人单位为其及时足额缴费，有利于建立基金的部分积累制，能够减轻代际之间的转嫁负担和人口老龄化带来的支付压力。在统帐结合模式中，政府的责任也十分明确，即政府要为个

46、人帐户的储存额承担保值增值的责任。综上所述，统帐结合既体现了社会互济，又突出自我保障；既讲究公平，又注重效率；既体现政府的责任，又强调用人单位和个人的责任，不失为一种较好的筹资模式。二、社会保障基金的运营社会保障基金担负着保障亿万群众遭遇风险时的基本生活和基本医疗的重任，不仅数额巨大且影响极广，其运营成功与否，直接关系到社会保障事业的成败。社会保障基金的运营主要是社会保险基金的运营，即基金的保值增值。投资是社会保险基金保值增值的唯一途径。社会保险基金的投资必须遵循以下原则：第一，安全性原则。社会保险基金是一种专项基金，关系到社会劳动者及其家庭的基本生活保障，所以必须考虑安全性，保值是首要目标，

47、其投者必须强调本金能够及时足额的回收。故投资项目的选择要在严格遵守国家有关政策法规的前提下进行，把风险锁定在最小的范围内。第二，收益性原则。社会保险基金投资的最终目标是增值，只有增值，才能消除通货膨胀的影响，满足到期支付的需要，增强给付能力。所以必须在确保安全的前提下，力求投资有较高的收益，但收益与风险呈正相关变化，即高收益高风险，低收益低风险，社会保险基金的投资必须兼顾风险与收益，不能弃风险于不顾，一味追求高收益，因为这与安全性原则相悖。第三，流动变现原则。变现是指投入运营的基金能及时流回变成现金。之所以要强调变现原则是因为社会保险基金有其特殊的用途，它必须保证劳动者在遭遇各种劳动风险时能获

48、得及时的给付。如果投资冻结于某个项目的固定用途而无法脱手变现，不能应付支付需要的话，那么社会保险就有名无实了。第四，多样组合原则。保险基金中可用于投资运营的基金通常有三部分：一是预留的后备金；二是由时间差形成的临时周转金；三是较长时间内不必动用的积累金。第一、二部分的基金要能及时变现，故只能投资于期限较短，风险较小而收益率也不高的项目。第三部分的基金如个人帐户养老基金，长期储存，对变现的要求不高，所以可以投资于期限较长，风险较大而收益率相对也较高的项目。多样性原则的关键是在安全性和收益性之间找到最佳结合，以分散风险。第五，社会效益原则。社会保险基金的投资既要考虑经济效益，还要考虑社会效益。社会

49、保险积累基金是长期基金，稳定性强，适合于投向房屋建设、通讯系统、能源设施和码头建设等基础设施项目。这些项目风险小，获利可靠，有稳定的收益率，社会保险基金用于兴建公共基础设施，是社会效益与经济效益的有机结合，既为国家发展经济融通资金，又实现了基金的增值，使基金运营进入良性循环。依据社会保险基金的投资原则，以下投资方式可供选择。第一，银行存款。将基金存入银行，这是最传统的投资方式。在物价比较稳定的情况下，这种投资既安全又能保值，但在通货膨胀时期，银行的实际利率下降，甚至有可能是负利率，这种投资方式就难以保证基金的保值和增值。第二，国库债及其他债券。国债由政府发放，国家财政作担保，利率比同期银行储蓄存款利率高，因此购买国债是一种风险小，收益高的投资方式。除国债外，还有金