全国地方政府性债务审计结果gkkg.docx

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1、Evaluation Warning: The document was created with Spire.Doc for .NET.全国地方政府性债务审计结果根据中中央经济工工作会议和和十一届全全国人大四四次会议部部署，国务务院决定，由由审计署统统一组织全全国各级审审计机关，对对全国地方方政府性债债务情况进进行一次全全面审计。按照国国务院办公公厅关于做做好地方政政府性债务务审计工作作的通知（国办发发明电220116号）的的要求，在在各级党委委政府的大大力支持和和各级财政政、发展改改革、人民民银行、银银监等部门门和单位的的积极配合合下，审计计署于20011年33月至5月月组织全国国审计机关

2、关4.133万名审计计人员，按按照“见账、见见人、见物物，逐笔、逐项审核核”的原则，对对31个省省（自治区区、直辖市市）和5个个计划单列列市本级及及所属市（地地、州、盟盟、区）、县（市、区、旗）三三级地方政政府（以下下简称省级级、市级、县级）的的债务情况况进行了全全面审计（云云南省盈江江县因地震震未进行审审计）。此此次审计的的范围是：所有涉及及债务的2255900个政府部部门和机构构、65776个融资资平台公司司、426603个经经费补助事事业单位、24200个公用事事业单位、90388个其他单单位、37738055个项目，共共18733683笔笔债务。审审计的重点点内容是政政府负有偿偿还责任

3、的的债务1，同时对对债务人出出现债务偿偿还困难时时，政府需需履行担保保责任的或或有债务和和可能承担担一定救助助责任的其其他相关债债务也进行行了审计。为确保审审计数据和和情况的真真实、准确确和完整，对对每一笔债债务，审计计人员都依依法进行了了核实和取取证，审计计结果分别别征求了省省、市、县县三级政府府的意见。现将审计计结果公告告如下：一、地地方政府性性债务基本本情况（一）债债务规模。截至至20100年底，全全国地方政政府性债务务余额10071744.91亿亿元，其中中：政府负负有偿还责责任的债务务671009.511亿元，占占62.662%；政政府负有担担保责任的的或有债务务233669.744

4、亿元，占占21.880%；政政府可能承承担一定救救助责任的的其他相关关债务166695.66亿元元，占155.58%（见图11）。在20110年底的的地方政府府性债务余余额中，有有51.115%共计计548116.111亿元是22008年年及以前年年度举借和和用于续建建20088年以前开开工项目的的，其中：20088年及以前前年度举借借319889.044亿元，占占29.885%；用用于续建以以前年度开开工项目和和偿还以前前年度债务务本息222827.07亿元元，占211.30%。（二二）债务产产生发展情情况。我国地方方政府负有有偿还责任任的债务最最早发生在在19799年，有88个县区当当年举

5、借了了政府负有有偿还责任任的债务。此后，各各地开始陆陆续举债，其其中：省级级政府（含含计划单列列市，下同同）举借负负有偿还责责任或担保保责任的债债务的起始始年集中在在19811年至19985年，这这一期间有有28个省省级政府开开始举债；市级和县县级政府举举借债务的的起始年集集中在19986年至至19966年，这一一期间共有有293个个市级和22054个个县级政府府开始举借借债务。至至19966年底，全全国所有省省级政府、392个个市级政府府中的3553个（占占90.005%）和和27799个县级政政府中的22405个个（占866.54%）都举借借了债务。至20110年底，全全国只有554个县级

6、级政府没有有举借政府府性债务。全国各地地区政府性性债务发生生的起始年年详见表11。 表表1 全国各各地区政府府性债务发发生起始年年情况表年度区间省级市级县级当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例1979198000-441.02%51511.84%19811985282877.78%566015.31%30035112.63%1986199053391.67%12118146.17%833118442.61%19911996336100%17235390.05%1221240586.54%（三三）债务规规模分年度

7、度变化情况况。11997年年以来，我我国地方政政府性债务务规模随着着经济社会会发展逐年年增长。11998年年和20009年债务务余额分别别比上年增增长48.20%和和61.992%。22010年年的债务余余额比上年年增长188.86%，但增速速下降433.06个个百分点（详详见图2）。（注：上上图20002年增长长率为19998年至至20022年年均增增长率，22007年年增长率为为20022年至20007年年年均增长率率）（四四）债务余余额结构情情况。一是从政政府层级看看，截至22010年年底，全国国省级、市市级和县级级政府性债债务余额分分别为322111.94亿元元、466632.006亿

8、元和和284330.911亿元，分分别占299.96%、43.51%和和26.553%（详详见表2和和图3）。表22 20110年底全全国地方政政府性债务务余额层级级分布情况况表 单位：亿亿元债务类型合计省级市级县级金额比重金额比重金额比重金额比重政府负有偿还责任的债务67109.51100.00%12699.2418.92%32460.0048.37%21950.2732.71%政府负有担保责任的债务23369.74100.00%11977.1151.25%7667.9732.81%3724.6615.94%其他相关债务16695.66100.00%7435.5944.54%6504.093

9、8.96%2755.9816.50%合计107174.91100.00%32111.9429.96%46632.0643.51%28430.9126.53%二是从从区域分布布看，截至至20100年底，东东部11个个省（直辖辖市）和55个计划单单列市政府府性债务余余额532208.339亿元，占占49.665%；中中部8个省省政府性债债务余额为为247116.355亿元，占占23.006%；西西部12个个省（自治治区、直辖辖市）政府府性债务余余额292250.117亿元，占占27.229%（见见图4）。三是从从举借主体体看，20010年底底地方政府府性债务余余额中，融融资平台公公司、政府府部门和

10、机机构举借的的分别为4497100.68亿亿元和244975.59亿元元，占比共共计69.69%（详详见表3和和图5）。表表3 20010年底底全国地方方政府性债债务举借主主体情况表表 单位：亿亿元举债主体类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重融资平台公司49710.6846.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%地方政府部门和机构24975.5923.31%15817.9223.57%9157.6739.19%0.000.00%经费补助事业单位17190.2516.04

11、%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%公用事业单位2498.282.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%其他单位12800.1111.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%四是从从借款来源源看，20010年底底地方政府府性债务余余额中，银银行贷款为为846779.999亿元，占占79.001%（详详见表4）。表4 20110年底全全国地方政政府性

12、债务务资金来源源情况表 单位位：亿元债权人类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重银行贷款84679.9979.01%50225.0074.84%19134.1481.88%15320.8591.77%上级财政4477.934.18%2130.833.18%2347.1010.04%0.000.00%发行债券7567.317.06%5511.388.21%1066.774.56%989.165.92%其他单位和个人借款10449.689.75%9242.3013.77%821.733.52%385.652.31%小计107

13、174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%五是从从债务形态态和资金投投向看，22010年年底地方政政府性债务务余额中，尚尚未支出仍仍以货币形形态存在的的有110044.447亿元，占占10.331%；已已支出966130.44亿元元，占899.69%。已支出出的债务资资金中，用用于市政建建设、交通通运输、土土地收储整整理、科教教文卫及保保障性住房房、农林水水利建设等等公益性、基础设施施项目的支支出占866.54%（详见表表5）。表5 22010年年底全国地地方政府性性债务余额额已支出投投向情况表表 单位：亿亿元债务支出投

14、向类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务 债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重市政建设35301.04 36.72%24711.15 42.03%4917.68 22.55%5672.21 36.53%交通运输23924.46 24.89%8717.74 14.83%10769.62 49.39%4437.10 28.58%土地收储10208.83 10.62%9380.69 15.95%556.99 2.55%271.15 1.75%教科文卫、保障性住房9169.02 9.54%4374.67 7.43%1318.02 6.04%3476.33 22.3

15、9%农林水利建设4584.10 4.77%3273.78 5.57%874.53 4.01%435.79 2.81%生态建设和环境保护2733.15 2.84%1932.03 3.29%403.72 1.85%397.40 2.56%化解地方金融风险1109.69 1.15%823.35 1.40%281.29 1.29%5.05 0.03%工业1282.87 1.33%681.18 1.16%579.46 2.66%22.23 0.14%能源241.39 0.25%44.78 0.08%189.91 0.87%6.70 0.04%其他7575.89 7.89%4858.12 8.26%191

16、5.40 8.79%802.37 5.17%合计96130.44 100.00%58797.49 100.00%21806.62 100.00%15526.33 100.00%六是是从偿债年年度看，22010年年底地方政政府性债务务余额中，22011年年、20112年到期期偿还的占占24.449%和117.177%，20013年至至20155年到期偿偿还的分别别占11.37%、9.288%和7.48%，22016年年以后到期期偿还的占占30.221%（详详见表6）。表6 22010年年底全国地地方政府性性债务未来来偿债情况况表 单位：亿元偿债年度三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责

17、任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重2011年26246.4924.49%18683.8127.84%3646.2415.60%3916.4423.46%2012年18402.4817.17%12982.5219.35%2972.0712.72%2447.8914.66%2013年12194.9411.37%7991.3611.91%2265.989.70%1937.6011.61%2014年9941.399.28%6177.019.20%2273.319.73%1491.078.92%2015年8012.267.48%4934.697.35%1780.667.62%1

18、296.917.77%2016年及以后32377.3530.21%16340.1224.35%10431.4844.63%5605.7533.58%合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%（五五）债务负负担总体情情况。至20110年底，省省、市、县县三级地方方政府负有有偿还责任任的债务率率，即负有有偿还责任任的债务余余额与地方方政府综合合财力的比比率为522.25%，加上地地方政府负负有担保责责任的或有有债务，债债务率为770.455%。地方方政府负有有担保责任任的或有债债务和政府府可能承担担一定救助助责任的

19、其其他相关债债务20110年的逾逾期债务率率分别为22.23%和1.228%。二、地地方政府性性债务资金金在地方经经济社会发发展中发挥挥的积极作作用从审计计情况看，地地方政府性性债务资金金用于弥补补地方财力力不足，应应对危机和和抗击自然然灾害，改改善民生和和生态环境境保护，推推动地方经经济社会的的持续发展展等方面，发发挥了积极极作用。（一）为为应对危机机和抗击自自然灾害提提供资金支支持。在应对11998年年和20008年的亚亚洲、国际际金融危机机中，中央央通过发行行国债并转转贷地方政政府、代地地方发行政政府债券；地方政府府通过融资资平台公司司等多方筹筹集资金，为为我国经济济发展提供供了资金支支

20、持；汶川川特大地震震发生后，四四川省各级级政府筹措措政府性债债务资金5558亿元元用于灾后后重建，推推动灾后恢恢复重建的的顺利实施施。（二二）为推动动民生改善善和生态环环境保护提提供重要支支撑。截至20010年底底，地方各各级政府投投入教育、医疗、科科学文化、保障性住住房、农林林水利建设设等民生方方面的债务务余额达1137533.12亿亿元，投入入节能减排排、生态建建设、工业业等领域的的债务余额额达40116.022亿元，有有力地促进进了社会事事业发展，推推动了生态态环境改善善和经济发发展方式转转变。（三）为为保障经济济社会的持持续发展打打基础。截至22010年年底，地方方各级政府府已支出的的

21、债务余额额中，用于于交通运输输、市政等等基础设施施和能源建建设594466.889亿元，占占61.886%；用用于土地收收储102208.883亿元，占占10.662%。这这些债务资资金的投入入，加快了了地方公路路、铁路、机场等基基础设施建建设及轨道道交通、道道路桥梁等等市政项目目建设，形形成了大量量优质资产产，促进了了各地经济济社会发展展和民生改改善，有利利于为“十二五”及今后一一段时期经经济社会发发展增强后后劲。三、审计计发现的主主要问题（一）地地方政府举举债融资缺缺乏规范。由于于现行规定定未赋予地地方政府举举债权，对对地方政府府业已存在在的举债融融资行为缺缺乏规范，各各地举债融融资渠道和

22、和方式不一一，且多头头举债、举举债程序不不透明。从从审计情况况看，大多多数地方政政府是通过过融资平台台公司等变变相举债的的，一些是是由政府机机构违规提提供担保来来获得债务务资金的，有有的政府部部门和单位位甚至直接接举借债务务。此次审审计发现，有有7个省级级、40个个市级和1107个县县级政府及及所属部门门，在国国务院关于于加强地方方政府融资资平台公司司管理有关关问题的通通知（国国发20010119号，以以下简称国国务院通通知）下下发后，仍仍以出具承承诺函、宽宽慰函等形形式，或以以财政收入入、行政事事业单位国国有资产等等，违规为为融资平台台公司等单单位举借债债务提供担担保4644.75亿亿元。（

23、二）地地方政府性性债务收支支未纳入预预算管理，债债务监管不不到位。除地方方政府债券券和各种财财政转贷外外，大部分分地方政府府性债务收收支未纳入入预算管理理和监督，相相关管理制制度也不健健全。至22010年年底，在336个省级级政府中，有有7个未出出台地方政政府性债务务管理规定定，8个未未明确债务务归口管理理部门，114个未建建立政府性性债务还贷贷准备金制制度，244个未建立立风险预警警和控制机机制。市级级和县级政政府债务管管理制度不不健全的问问题更为突突出，一些些地方长期期存在债务务规模底数数不清、偿偿债责任未未落实等问问题。（三）部部分地区和和行业偿债债能力弱，存存在风险隐隐患。一是个别别地

24、方政府府负有偿还还责任的债债务负担较较重。20010年底底，有788个市级和和99个县县级政府负负有偿还责责任债务的的债务率高高于1000%，分别别占两级政政府总数的的19.99%和3.56%。由于偿债债能力不足足，部分地地方政府只只能通过举举借新债偿偿还旧债，截截至20110年底，有有22个市市级政府和和20个县县级政府的的借新还旧旧率超过220%。还还有部分地地区出现了了逾期债务务，有4个个市级政府府和23个个县级政府府逾期债务务率超过了了10%。二是是部分地方方的债务偿偿还对土地地出让收入入的依赖较较大。20010年底底，地方政政府负有偿偿还责任的的债务余额额中，承诺诺用土地出出让收入作

25、作为偿债来来源的债务务余额为2254733.51亿亿元，共涉涉及12个个省级、3307个市市级和11131个县县级政府。三是是部分地区区高速公路路、普通高高校和医院院债务规模模大、偿债债压力较大大。截至22010年年底，地方方政府性债债务余额中中用于高速速公路建设设的债务余余额为111168.11亿元元，其中政政府负有偿偿还责任的的债务7554.022亿元、政政府负有担担保责任的的债务78809.663亿元、其他相关关债务26604.446亿元，分分别占6.75%、69.993%和223.322%。部分分地区的高高速公路处处于建设期期和运营初初期，其收收费收入不不足以偿还还债务本息息，主要依依

26、靠举借新新债偿还，22010年年全国高速速公路的政政府负有担担保责任的的债务和其其他相关债债务借新还还旧率达554.644%。截至20010年底底，11664所地方方所属普通通高校和33120家家公立医院院分别有政政府性债务务26344.98亿亿元和9777.744亿元。其其中有3887所高校校和2300家医院22010年年政府负有有担保责任任的债务和和其他相关关债务的借借新还旧率率超过500%，当年年借新还旧旧偿债额分分别为5442.477亿元和995.299亿元。有有95所高高校和5775家医院院存在债务务逾期现象象，逾期债债务分别为为27.118亿元和和30.442亿元。一些地方方已安排

27、4441.338亿元财财政资金用用于偿债。（四四）部分政政府性债务务资金未及及时安排使使用。截至20010年底底，地方政政府性债务务余额中尚尚未支出的的金额为1110444.47亿亿元，其中中：34个个省级、2256个市市级和9442个县级级政府所属属部分债务务单位20008年及及以前年度度举借至22010年年底未支出出的债务余余额有13319.880亿元，占占11.995%，22010年年为此由财财政资金支支付利息667.744亿元。债债务资金未未及时安排排使用并发发挥效益的的主要原因因是：一些些地方举债债存在一定定的盲目性性，有的资资金投向未未落实，有有的项目准准备不充分分，还有部部分因担

28、心心银根紧缩缩而为项目目超前融资资等。（五）部部分单位违违规取得和和使用政府府性债务资资金。一些地方方政府性债债务资金的的举借、管管理和使用用不够规范范，审计共共发现违规规问题金额额10822.53亿亿元。主要要是：部分分融资平台台公司等单单位以虚假假或不合法法的抵（质质）押物、高估抵押押物价值等等方式取得得债务资金金；一些地地方和单位位将债务资资金违规投投入资本市市场、房地地产市场或或用于修建建楼堂馆所所，部分单单位违反国国家产业政政策，将债债务资金投投向“两高一剩剩”（高能耗耗、高污染染、产能过过剩）、低低水平重复复建设项目目。此外，审审计还发现现形成损失失浪费199.94亿亿元；涉嫌嫌经

29、济违法法违纪案件件线索122件，正在在依法查处处。（六）地地方政府融融资平台公公司数量多多，管理不不规范。一是融融资平台公公司数量多多。地方政政府融资平平台公司产产生于上世世纪80年年代。至22010年年底，全国国省、市、县三级政政府共设立立融资平台台公司65576家，其其中：省级级165家家、市级11648家家、县级44763家家；有3个个省级、229个市级级、44个个县级政府府设立的融融资平台公公司均达110家以上上。从这些些公司的经经营范围看看，以政府府建设项目目融资功能能为主的33234家家，兼有政政府项目融融资和投资资建设功能能的11773家，还还进行其他他经营活动动的21669家。

30、二是融融资平台公公司债务规规模大。22010年年底融资平平台公司政政府性债务务余额499710.68亿元元，占地方方政府性债债务余额的的46.338%，其其中：政府府负有偿还还责任的债债务313375.229亿元、政府负有有担保责任任的债务88143.71亿元元、其他相相关债务1101911.68亿亿元，分别别占63.12%、16.338%、220.500%。从层层级看，省省级88226.677亿元、市市级268845.775亿元、县级144038.26亿元元，分别占占17.776%、554%和228.244%。从债债务偿还看看，有3558家融资资平台公司司通过借新新还旧方式式偿还政府府负有担

31、保保责任的债债务和其他他相关债务务10599.71亿亿元，借新新还旧率平平均为555.20%；有1448家融资资平台公司司存在逾期期债务800.04亿亿元，逾期期债务率平平均为166.26%。三三是部分融融资平台公公司管理不不规范、盈盈利能力较较弱。主要要表现为：对融资平平台公司缺缺乏规范的的管理制度度，部分公公司法人治治理结构不不完善，内内部管理级级次多、链链条长，资资本金到位位率低等。审计发现现，有10033家融融资平台公公司存在虚虚假出资、注册资本本未到位、地方政府府和部门违违规注资、抽走资本本等问题，涉涉及金额22441.5亿元；由于融资资平台公司司举借的债债务资金主主要投向回回收期较

32、长长的公益或或准公益性性项目，盈盈利能力较较弱，有226.377%共计11734家家融资平台台公司出现现亏损。四、审审计建议地方政政府性债务务的形成有有其历史的的、客观的的原因，对对地方经济济社会发展展也发挥了了一定积极极作用，但但在债务举举借、管理理和使用中中出现一些些问题，有有的地方还还存在较大大风险隐患患，应当引引起高度重重视，采取取有效措施施，妥善处处理存量债债务，严格格控制新增增债务，防防范和化解解可能出现现的风险。为此，提提出如下建建议：（一）按按照谁举债债谁负责的的原则，区区别不同情情况积极稳稳妥地处理理存量债务务。对竞争争性项目和和有经营收收益的公益益性项目形形成的，或或者是已

33、成成为竞争性性企业的债债务，应剥剥离政府偿偿债责任，主主要用项目目自身收益益来偿还，必必要时地方方政府可给给予适当财财政补贴；对无经营营收益的公公益性项目目形成的政政府负有偿偿还责任的的债务，地地方政府应应制定偿还还计划，通通过预算安安排落实偿偿债资金；对还本付付息压力较较大、偿债债出现困难难、债务风风险较大的的地区、行行业和单位位，各级政政府应进行行动态监控控，采取有有效措施，积积极防范和和化解债务务风险。（二）继继续推进融融资平台公公司的清理理规范，坚坚决制止地地方政府违违规担保行行为。各地地应进一步步贯彻落实实国务院通知要要求，按照照“分类管理理、区别对对待”的原则，整整合并规范范融资平

34、台台公司。通通过兼并重重组、关闭闭改制、充充实公司资资本金、引引进民间投投资等方式式，促进融融资平台公公司投资主主体多元化化和法人治治理结构完完善。除法法律和国务务院另有规规定外，不不得再通过过融资平台台公司变相相举借政府府负有偿还还责任的债债务，坚决决制止为融融资平台公公司等单位位举借债务务违规提供供担保和承承诺。切实实处理好融融资平台公公司新建项项目和在建建项目的融融资问题，严严控新开工工项目，防防止盲目铺铺摊子、上上项目；对对在建项目目，地方政政府应积极极通过财政政预算安排排或市场化化方式解决决后续资金金的来源，防防止出现“半拉子”工程。（三）建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监

35、管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按国务院要求，逐项制定整改措施，研究完善地方政府性债务管理制度。1 按照国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知（国办发明电20116号）要求，为分清政府偿债责任，此次审计按照法律责任主体，将地方政府性债务划分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。