2022农村民主治理新模式的探索与思考报告 .doc

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1、农村民主治理新模式的探索与思考报告农村民主治理新模式的探索与思考报告随着农村村民自治体制的建立和民主政治建设的深入推进，农村政治格局发生了深刻的变化。如何适应市场经济和民主政治建设的新形势，改善和加强党的领导，构建科学的农村治理模式，不仅关系到村民自治能否健康发展，也关系到党在农村的领导核心地位是否稳固。对此，我们进行了一些思考和探索。一、构建新模式的必要性实行村民自治和村委会直选后，农民群众的民主意识空前高涨，政治主张日益多样化，这为农村注入了强大的生机和活力，但我们的工作方法、村治模式还有很多不适应、不配套的地方。主要表现在：一是农村党支部的领导方式、方法转变滞后。过去多数农村党支部几乎包

2、揽了村中的一切事务，事实上扮演着“家长”的角色，民主政治的推行，对这个传统提出了挑战。面对挑战，有的村党支部群众基础差，失去了原有政治优势，不能有效地领导；有的村党支部面对农村民主浪潮，困惑迷茫，怕这怕那，不敢大胆地领导；而更多的村党支部缺乏民主政治知识和经验，一抓就死、一放就乱、不懂规则，不会科学规范地领导。二是村级自治组织体系不健全，民主渠道不畅通。从目前农村民主政治进程来看，民主选举环节解决的比较好，而民主决策、民主管理、民主监督尚没有可靠的体制保障。尽管村民委员会组织法规定村民可以通过村民会议（村民代表会议）来行使自己当家做主的权力，但作为享有最高权力的村治组织却没有独立的、经常的、规

3、范的工作机制，造成村民会议（村民代表会议）并不能很好地发挥作用，农民群众并不能经常有效地通过这一载体充分表达意愿，参与村中重大事务的决策、管理和监督。三是“两委”关系难协调。中国共产党农村基层组织工作条例和村民委员会组织法以及其它政策法规对“两委”班子的关系、基本职责做了原则规定，但如何把这种关系和职责有机融入法定的体制框架内运行，又没有也无法具体规定，基层在具体操作中无所适从，往往形成或者一方大权独揽、一方形同虚设，或者“一山二虎”、明争暗斗，直接影响农村工作的开展和稳定。因此，进一步改善和加强党对农村工作的领导，大力推进农村民主政治建设，探索建立一套适合村民自治体制的村治新模式，已成为当前

4、亟待研究解决的重要课题和迫切任务。二、新模式的基本思路和框架党的十六大提出了“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的要求，这为探索建立农村民主治理新模式指明了方向。围绕这一指导思想，我们对全县农村基层组织和民主政治建设情况进行了调查研究，在深入剖析一些先进村由治变乱和落后村由乱变治的基础上，着眼于改革完善村级治理结构，调整理顺村级组织关系，提出了“党支部抓大放小，政治领导核心作用发挥到位；村民会议（村代会）由虚变实，决策监督作用落实到位；村委会依法管理，职责权力行使到位”的农村民主治理思路，初步构建起村党支部领导下的村民（代表）民主决策、民主监督，村委会依法独立执行管理职权

5、的民主治理新模式。“党支部抓大放小，政治领导核心作用发挥到位”，就是村党支部由过去的直接管理事务性工作转变到强化政治领导核心作用上来，管党、管人、管大事、管民心，不直接管理村政村务工作，而是在法律规定的范围内通过民主的方式和方法，对村民自治实行领导。这样做不会弱化党的领导，相反通过抓大放小，必然以退为进，使党组织更贴近党员、贴近群众，使党的领导真正成为村民自治组织和各方面工作的核心和灵魂。要实现这一目标，一要“以人为本”。加强党的领导，必须巩固党的领导阵地。强化党在农村的政治领导核心作用，第一位的任务就是使党员干部和党的积极分子努力通过民主选举担任村民自治组织的干部。要改变过去农村基层党组织凌

6、驾于上、游离于外的领导方式，积极融入到村民自治组织中去，做党员、村民的思想政治工作，带领村民积极参政议政，在民主体制框架内合法地实施党的领导，保证村治工作的健康运行。二要代表民意。这是发挥政治领导核心作用的基础。村党支部提出的意见和主张要符合实际、符合政策、符合群众利益，然后做群众的工作、村民代表的工作，统一广大群众的思想，把党的正确主张变为村民意志、村级自治组织意志，从而确保党的领导意图和主张落到实处。三要合法规范。在民主政治条件下，合法规范是有效实施党的领导的保证。在选举、决策、管理、监督的各个环节都不能简单化、随意性，必须严格按照民主的原则、方法和程序严格运作。这就要求提高党的领导水平，

7、改善工作方法，经得起民意的检验，只有这样才能巩固和加强党在农村的领导地位。“村民会议（村民代表会）由虚变实，决策监督作用落实到位”。村民会议是农村最高权力组织，村民会议独立行使职能必须要有经常化、制度化保障，从而真正成为村民参政议政的有效载体。在这方面应把握好三点：一是解决好村民会议对村民代表会议的依法授权问题。实践中，由于多数村规模较大、村民活动分散等原因，村民会议很难及时有效组织召集，这就有必要把村民代表会议建成常设性的村级组织，依照法律通过村民会议授权，代行村民会议职权。这样既能充分代表村民意志，又便于规范有序的行使民主权力。二是创新村代会工作模式。按照村民委员会组织法规定，村民代表会议

8、由村委会召集，这实际上是由被监督人召集监督人开会，不符合民主政治权力制衡原则，容易导致村代会的虚设和架空。村民代表会作为农民群众参政议政行使自治权力的组织，须由村代会自己推举的会议主席负责组织召集，这样更有利于村代会独立开展工作，更有效地监督和支持村委会工作。三是重视村民代表队伍建设。村民代表直接倾听群众呼声，反映村民意志，直接参与决策，行使民主权力，其素质高低决定着村代会的作用和地位，所以必须十分重视村民代表队伍建设。村民代表选举要把好素质关，防止“先天不足”；村民代表的产生必须充分发扬民主，无论代表名额划分，还是推选方法都要充分反映民意，只有这样才能保证代表性，这是村代会合法性的基础；要加

9、强对村民代表的教育，使他们既能反映民意参政议政，又能从程序上遵守规则，正确行使权力；要充分发挥代表作用，使代表不仅参政议政，在民主决策、民主监督上发挥职能作用，同时在民主管理方面发挥骨干作用，通过村民代表带动村民自我管理、自我教育、自我服务，形成真正意义上的村民自治。“村委会依法管理，职责权力行使到位”。就是改变村党支部包揽过多、村委会当家不做主的习惯做法，将村委会推向主动独立执行管理权力的第一线。要使村委会职责权力行使到位，一要强化村委会主任的管理职权。农村管理既要公平也要效率，这就要把民主决策提升为依法施治的权威。当前应注意解决好两个方面的问题。一是要放弃“以党代政”的领导模式，还权于民，

10、把通过全体村民民主选举的村委会名正言顺地推向管理村政村务第一线，使执行管理的权威性具有更广泛的群众基础和坚实的法律基础。二是要防止极端民主化干扰村委会工作。村主任代表的村委会是全体村民直接选举产生的，对执行管理村政村务工作具有相对独立性和权威性。村委会的权力得不到保障，势必形成“群龙无首”的无政府局面。二要规范运行。村民自治不等于村委会自治，村委会的权力是有限的，村委会必须向村民会议（村代会）负责，必须根据法律赋予的权力，独立承担执行管理的责任，依靠和组织群众对村中事务进行民主决策和管理。在民主决策方面，要按照村组法规定，对涉及群众切身利益的重大决策，须提交村民会议或村民代表会议讨论决定，并向

11、村民公开。在民主管理方面，积极创造条件有效地组织和保证村民直接参与村务管理，做到大家的事大家决策，共同遵守，共同执行。三要监督制约。为确保村委会的管理行为不偏离正确轨道，必须有一套完善的监督措施作保障。在实际工作中，要注意充分发挥村民会议或村民代表会议的监督评议权，定期听取和审议村民委员会的工作报告，定期对村委会干部的工作能力、业绩、作风等进行民主评议；应赋予村代会对不称职村委会成员的罢免建议权，从而对村委会及其班子成员实施有效监督，使村委会工作始终处于全体村民的监督之下。在新模式中村党支部、村民会议（村代会）、村委会相互联系，有机统一，只有明确职责，合理分工，理顺关系，才能实现协调高效运转。

12、为此，在构思新模式中注意把握了四条原则。一是加强党的领导原则。加强党的领导是构建新模式的出发点和落脚点。改善农村党组织的领导方法，抓大放小，有利于加强对农村党员和群众的思想政治工作，巩固党的领导核心地位。同时，作为村党支部负责人要依照法律，通过民主渠道积极争取当选为村代会负责人，更有利于通过村代会这个有效载体实现对村委会合法的领导。二是民主原则。主要是通过建立独立的村代会组织，保障村民能够经常有效地行使决策、监督权力，这是加强农村基层民主政治建设的重要内容。三是公平效率原则。主要是通过强化村委会管理村政村务的权力和责任，提高村民自治效能，降低施政成本。同时，充分发挥村代会的决策监督权力，与村委

13、会村政村务管理权形成制衡关系，最大限度地兼顾公平与效率。四是合法规范原则。新模式把党的领导与村民自治有机融合，无论是村党支部，还是村民会议（村代会）、村委会都要在法律化、制度化、规范化的轨道上运行，只有这样农村治理才能建立在一个稳定、可靠的基础之上。三、新模式的探索与实践新模式是在总结我县农村基层组织和民主政治建设的经验教训基础上提出的。从去年下半年开始，首先在 23 个村进行了试点，今年年初在总结试点经验的基础上，以第六届村民委员会换届选举为契机，按照“因村制宜，科学运作，稳妥推进”的原则，在全县范围推开。到目前，全县 345 个村，有319 个村建立了村代会，占 92.5%，初步建立起了农

14、村民主治理新模式。实践中我们重点做了三个方面工作：（一）建立健全组织，优化村级治理结构。主要是建立了村民代表会。村民代表会一般设主席 1 人，副主席 12 人，由村民代表依法选举产生。在村民代表选举上，遵循群众意愿，因村因地制宜，探索了按居住区域、原生产队编制、红白理事会等多种方式划分村民小组，确保了村民代表质量，为村代会依法履行职责奠定了基础。为有效解决村民会议向村民代表会议依法授权问题，我们把授权的有关事项写入村民自治章程，村民讨论通过了自治章程，自然也就实现了全体村民向村民代表会的授权，确立了村民代表会在村级组织中的地位。在实际运作中，村代会由主席召集，每月召开一次，也可根据工作需要随时

15、召开。为更好地发挥村代会作用，还在村民代表会议内部设立了民主理财、村务公开监督等若干小组，切实把村民代表的民主权力落到了实处。（二）制定完善制度，规范运转程序。为使新模式高效运转，我们根据国家政策和法律法规要求，结合实际，制定了XX 县区村民自治工作参考手册、XX 县区村级组织工作规则等专件，进一步健全完善了村级组织工作制度。镇村两级根据这些指导性专件，建立完善了以村民自治章程和村民民主管理操作规范为核心的村民自治制度体系，使村务管理走向了规范化、制度化轨道。如我们制定了村民代表会议“一本（会议记录本）、一章（村民代表印章）”制度，按照村民代表会议记录本制式要求，对村民代表会议内容和表决结果做

16、全面真实准确的记录，村民代表表决后用全县统一刻制的印章予以确认，促进了村民代表民主决策的规范化。（三）培训考核并举，系统深入推进。我们加大了对村干部、村民代表的培训和考核力度。今年以来，全县已举办村支部书记、村主任和村代会主席培训班 5 期，培训 667 人；制定了XX 县区农村“双基”建设达标考核办法，年终对各乡镇推行新模式情况进行考评；在全县广泛开展了评选先进村党支部、优秀村代会主席、优秀村委会主任、优秀村民代表活动，促进了新模式扎实有效推进。经过积极探索和实践，新模式运行取得了明显成效，主要体现在四个方面：一是加强和改善了党的领导，理顺了“两委”关系。在推行新模式过程中，我们大力发展农村

17、党员，积极引导广大农村党员依法竞选“村代会”、“村委会”干部，进一步巩固了党的阵地，扩大了党的基础，增强了战斗力。据统计，第六届村委会换届后，全县新发展农村党员 425 名，培养入党积极分子 1840 名，这是十几年来所没有的。全县 345名农村党支部书记有 270 人当选为村代会主席，占已产生村代会主席总数的 85.4%，在新当选的 334 名村委会主任中党员152 名，占总数的 45.5%。一些农村党支部逐步从事务性工作中解脱出来，减少了与村委会磨擦，理顺了关系，全县“两委”班子有矛盾的村由 32 个减少到 4 个。二是增强了群众的民主意识，提高了群众政治素养。推行新模式之后，广大村民代表

18、通过村代会这一常设议事机构和载体参政议政，普遍感到腰板直了，说话硬了，参政议政的荣誉感和责任感明显增强。如上伍乡小许庄村的村民代表说，过去村里的事是村干部划出“框框”，我们“举手”表决，不过是走形式、摆样子，现在是我们说话占位置，有人听，不好好干就对不起父老乡亲。三是扩大了基层民主，提高了村务管理水平。新模式的推行使各项民主权力切实落到了实处，真正实现了村中事众人议、众人管、众人办，增强了村务决策的科学性，许多村在村政建设上迈出了大步伐。如清州镇泊渡口村由于种种原因，村内街道一直没有硬化。村代会建立后，根据村民代表提议，商定对村内街道进行拓宽改造，并民主推选出 7 名村民代表成立了修路小组，全

19、权负责村民的宣传发动、道路修建、财务管理等工作，使多年的“老大难”问题得到有效解决。四是密切了党群干群关系，促进了农村的稳定和发展。推行新模式后，村里的事透明度高了，公正公平了，大家心明眼亮，消除了疑虑，增加了信任，密切了党群干群关系，今年以来，全县有 37 个上访村自动息访。如陈嘴乡时楼村派性严重，二十多年来南院北院、台上台下斗争激烈，一直上访到中央，按照新模式运行后，上访告状的一方经选举进入了村代会，他们有了知情权、决策权和监督权，矛盾逐渐化解，开始围绕全村的经济发展坐到了一起，共同商量研究招商引资的优惠政策，最近吸引了投资 50多万元的海绵加工项目落户该村，开始迈出稳步发展的步伐。四、推

20、进新模式应配套解决的问题推行新模式涉及方方面面的利益调整和制度创新，是一项复杂的系统工程，应统筹兼顾，配套改革，系统推进，在实践中不断发展和完善。一是要有完善的政策法律体系作保障。村治模式改革应该是在国家法律、政策范围内创新和完善。但现行法律制度改革滞后障碍着实践的发展。比如在村委会建设上，当初立法时把村委会设定为“议行合一”机构，随着民主进程的推进，这种“小民主”群众不满意了，而且从体制上分析“议行合一”效率与公平很难两全，因而应赋予村代会独立的法律地位，行使民主决策、民主监督职能。同时，有必要对村委会的设置和工作模式进行改革，实行村政工作“村长”负责制，替代村委会集体负责制，形成村代会与村

21、长各司其职、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式。此外，应按照村民自治原则，从立法上赋予村民会议（村代会）在具体的村治工作中更多的自主权。二是要深入推进县乡行政管理体制改革，理顺乡村关系。实行村民自治后，农村形成了“乡政村治”的政治新格局。村民自治在法律范围内不受政府和任何组织的干预，乡镇政府对村的领导变成了指导关系。如何解决自上而下领导的政府体制与村民自治体制的衔接贯通，要未雨绸缪，抓紧研究。创新农村治理模式以适应村民自治体制是大势所趋。要通过建立新模式真正使农村治理更加合法规范、更加体现民主、更加公平高效，从而保证农村有一个稳定可靠、高效协调的民主治理结构，为实现农村长治久安，促进农村各项事业持续健康发展提供有力保障。内容总结内容总结（1）农村民主治理新模式的探索与思考报告随着农村村民自治体制的建立和民主政治建设的深入推进，农村政治格局发生了深刻的变化（2）要使村委会职责权力行使到位，一要强化村委会主任的管理职权（3）二是增强了群众的民主意识，提高了群众政治素养（4）三是扩大了基层民主，提高了村务管理水平