中国生态移民研究_梁福庆.docx

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1、 2011年 7月 第 33卷第 4期 三峡大学学报（人文社会科学版） Journal of China Three Gorges University (Humanities & Social Sciences) Jul. 2011 Vol. 33 No. 4 中国生态移民研究 梁福庆 (三峡大学长江三峡发展研宄院，湖北宜昌 443002) 摘要：在叙述生态移民的背景、生态移民意义的基础上，归纳了中国生态移民的兴起和发展、生态移民的 类型、生态移民安置模式及政策等概况，分析了中国生态移民存在的主要问题及原因，提出了进一步搞好中国生 态移民的有关对策建议。 关键词 ：生态移民；移民；移民安置

2、中图分类号 ： F 205 文献标识码 ： A 文章编号： 1672-6219(2011)04 -0011 -05 一、引言 生态移民 （ Eco - migration)，系指为了保护某个地 区特殊的生态或让某个地区的生态得到修复而进行 的移民，也指因自然环境恶劣，基本不具备人类生存 条件或不具备就地扶贫条件而将当地人民整体迁出 的移民。 生态移民概念起源于上世纪美国科学家考尔斯 将群落迁移的概念导入生态学 1。中国对生态移民 的研究及实施兴起于上世纪八九十年代，发展于二十 一世纪初。当代中国由于人口与社会经济的快速发 展，导致了生态环境恶化或自然资源枯竭，人口与资 源环境的矛盾逐渐激化。据

3、国务院 1999年 1月公布 的全国生态环境建设规划显示，中国自然生态环境 脆弱，生态环境恶化趋势还没有遏制住： 水土流失 日趋严重，全国水土流失面积 367万 km2,约占国土面 积的 38%。每年新增水土流失面积 1万 km2。 荒漠 化土地面积不断扩大，全国荒漠化土地面积已达 262 万 km2,每年还以 2460km2的速度扩展。 大面积的 森林被砍伐，天然植被遭到破坏，毁林开垦、陡坡种 植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失。 草地 退化、沙化和碱化面积逐年增加，全国已有 “ 三化 ”草 地面积 1.35亿 hm2,约占草地总面积的三分之一，并 且每年还在以 200万 hm2的速度增

4、加 2。同时，我国 是多山且地震多发的国家，容易发生地震、滑坡、泥石 流等重大自然灾害和严重旱涝灾害。由于过度开发， 山西、东北等地矿区地面塌陷、地裂缝，长江、黄河上 游地区环境不断遭到侵蚀，生态面临巨大压力。我国 的长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河、松花江等七大 河流都是洪水多发区。 20世纪下半叶，国际社会相继出现了生态环境保 护和可持续发展的理论与实践。我国则是从 20世纪 80年代开始研究、实践这些理论，并成为中国政府确 定发展战略和决策的指导思想，于是出现了生态移 民。生态移民是新时期我国全面贯彻落实以人为本 的科学发展观，统筹人与自然和谐发展，探索实践保 护生态环境与贫困地区人民

5、脱贫致富、实现可持续发 展的战略性措施，对于解决地区人口超载和自然环境 条件恶劣、敏 感，保护区域生态环境，促进人口合理再 分布，缩小我国各区域的发展差距，帮助人民脱贫致 富，促进移民、经济、社会、环境协调可持续发展等都 有着重大意义 3。 二、中国生态移民发展概况 1. 生态移民的兴起和发展 1983 1999年，我国西部有关省（自治区）开始采 取异地安置扶贫方式探索生态移民。宁夏自治区先 后组织实施了 “ 吊庄移民 ” 、 1236工程 ” 移民、异地扶 贫搬迁移民，让数十万贫困群众走出大山，对保护生 态环境，推动山区群众脱贫致富，实现可持续发展发 收稿日期 :2011 -04 - 30

6、作者简介 :梁福庆，男，国务院三峡办移民管理咨询中心研宄员，三峡大学长江三峡发展研究院教授。 11 挥了重要作用。甘肃省从中南部贫困地区向河西走 廊和沿黄河两岸移民 56. 92万人。从 1994年起近 10 年时间，新疆行政村规模的移民搬迁点先后达 120多 处，累计搬迁贫困农户 4. 56万户， 20. 98万人 4。同 时，国家在 1998年长江大洪水发生后进行了大规模的 移民建镇活动，以减少未来可能发生的洪水灾害损 失，搬迁约 246万人，取得了较好的效果。 2000年起， 国家为生态移民制定了一些相关的政策法规及规划。 2001年 6月，国务院发布实施的中国农村扶贫开发 纲要 (20

7、01 2010年）第十九条规定：稳步推进自愿 移民搬迁。对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然 资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行 搬迁扶贫。 2002年 12月 14日国务院颁布的退耕还 林条例直接提到涉及生态移民的有关事宜，其中第 4 条规定：结合生态移民实施退耕还林；第 54条规定， 国家在退耕还林的过程中，鼓励实施生态移民，对已 实施生态移民的农户给予生产、生活方面的补助等 等5。 2001至 2003年，我国在云南、贵州、内蒙古、宁夏 4省（自治区）开展国家组织的易地扶贫搬迁试点工 程，计划搬迁贫困群众 74万人，其中我国沙尘暴源头 的内蒙古，计划用 6年时间移民 65万人

8、，截至 2003 年，全区移民已达 29万人。 2004年，易地扶贫搬迁试 点范围由 4省（自治区）扩大到云南、贵州、内蒙古自 治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、四川、陕西、 青海和山西等 9省（ 自治区 ） 6。 2005年起，我国生态移民逐渐步入快速发展轨 道。2005年，规划投资 75亿元的 “ 三江源 ” 地区（长 江、黄河和澜沧江的源头汇水区）生态保护与建设工 程启动， 5万生态移民陆续从 “ 三江源 ” 地区搬出。自 国家实施西部大开发战略以来，西部地区已有 70万 人实施了生态移民 7。 2008年起，宁夏回族自治区大 规模实施生态移民工程，计划用 5年时间完成 20. 68

9、 万人的搬迁任务。工程实施三年来，已累计批复 16.08万人的移民安置工程建设，建设移民住房 190万 1112,2010年底可实现搬迁定居移民 12.2万人。广西 决定在 7年内异地安置 40万生活在人均耕地不到 0.02hm2地段的特困人口。甘肃从南部干旱贫困山 区 向黄河灌区移民 20多万人。青海从其东部环境恶劣 地区向柴达木盆地移民 10万。广东从其北部石灰岩 山区向广州市郊等地移民 10多万。传说有 “ 野人 ” 出 没的湖北省神农架林区正加快生态移民的速度，计划 近 3年内将居住在茂密森林内的 1万多人悉数迁出， 使珍稀野生动物在无人环境里自由繁衍生息。京津 风沙源治理工程，目前已

10、经移出了 4万农民，原来的 12 区域生态状况改善了，农牧民群众的生活水平提高 了，实现了 “ 双赢 ” 的目标。黑龙江省清河林业局共有 2120户 6300余人撤离森林腹地。浙江省丽水专门编 制出台十万农 民异地转移规划，从 2008年开始，用 五年时间引导和鼓励 10万居住在高山远山和地质灾 害隐患点的农民，整村撤并搬迁到中心镇上。近几 年，黄河下游滩区计划数万移民搬迁，也取得了一定 效果。 2010年 12月，陕西省政府通过陕南地区移民 搬迁安置总体规划并决定，从 2011年开始启动 “ 陕 南地区移民搬迁安置 ” 和 “ 陕北白于山区扶贫移民搬 迁 ” 工程，分别从贫困山区搬迁农村居民

11、 240万和 39. 2万，彻底远离地质灾害、洪涝灾害或其他自然灾 害影响。山西因长期高强度采煤，形成 5000km2的采 空区，因采空区地面塌 陷而形成的地质灾害造成了严 重的破坏，近 10年内计划生态移民数十万人。为了 保护中国淡水战略储备地 长江三峡水库水资源 安全，国家在三峡后续工作规划中规划从 2010年起用 10年时间生态移民 19.9万人。 目前，我国生态移民取得了一定成效，生态移民 减少了人类对自然环境的破坏和影响， “ 三江源 ” 的草 地退化趋势得到了初步遏制，内蒙古阿拉善及宁夏、 甘肃等地的脆弱生态环境得到了一定程度的保护和 恢复 ;相当一部分生态移民搬迁安置到了有较好环

12、境 条件的地区或城镇，生产生活条件有了明显改善，并 看到了脱贫致富的希望 ，安置较为稳定 8。但我国生 态移民工作仍然任重道远，根据国家发展与改革委员 会有关调查研究，我国在 2050年前将有 1000多万人 (主要集中在西南、西北的生态环境脆弱地区 ） 需要通 过异地搬迁的办法解决所居住地区的生态环境保护 与生活贫困问题，其中西部地区需要生态移民的人口 总量约 1000万，目前急需移民的贫困农民有 700万左 右 &。 2. 生态移民的类型 中国生态移民包括环境移民、扶贫移民、灾害移 民、生态难民等，主要分为以下几种类型： (1) 为保护大江大河源头生态敏感区和我国淡水 战略储备地水资源安全

13、的环境移民，如国家对 “ 三江 源 ”地区居住在海拔 4500米以上的牧民实行生态移 民以及三峡工程库区生态移民。 (2) 以防沙治沙、保护草原脆弱生态为目的或荒 漠化使人们无法正常生活的移民，如内蒙古阿拉善生 态移民、西部地区的生态移民 1。 (3) 以防洪减灾为目的的移民，如 1998年长江中 下游特大洪涝灾害过后，国家在湖北、湖南、江西、安 徽 4省实施平垸行洪、移民建镇等。 (4) 因水利水电工程建设引起的移民，如广泛关 注的金沙江、怒江开发引起的生态移民。 (5) 因当地生态环境恶劣、不具备就地扶贫条件 的扶贫移民，如西部地区的高山生存环境恶化地区、 岩溶地区及石漠化地区生态移民，贵

14、州、云南、广西、 广东、湖南、陕西等地的下山脱贫移民等。 (6) 以保护自然保护区或风景名胜区生态系统为 目的的移民，如湖北神农架移民、湿地可持续利用示 范区引起的移民等。 (7) 因地震、崩塌、滑坡、泥石流、长期旱灾等严重 灾害造成的灾害移民，如四川汶川、青海玉树等生态 移民 D (8) 因山西、东北等地过度米煤米矿米油形成地 面塌陷、无法正常生产生活的生态移民。 3. 生态移民的安置模式及政策 (1)生态移民安置模式。生态移民的安置模式主 要有： 1) 农业安置。通过政府行为，选择有一定土地容 量，水利、道路等基础设施较好的地区安置。安置方 式有：一是集中安置。 建设农村居民点，国家采取

15、有偿征用、租用、调剂土地等方式，将不低于当地人均 耕地标准的土地承包给生态移民经营，继续实行家庭 承包责任制，使移民有长期稳定的经营权。 在国有 农业企业安置，国有农林牧场及农垦系统企业占地面 积较大，土地产权又属于国家，便于安置生态移民。 “ 公司 +基地 +农户 ”的模式。国家有偿征用或租 用土地后承包给企业，由企业进行开发， 建立生产基 地，在基地内安置生态移民。国家对开发企业给予政 策和资金上的支持。二是分散安置。对生态移民采 取插花分散安置。国家通过有偿征用、调剂土地等方 式 ,将不低于当地人均耕地标准的土地承包给生态移 民长期经营 11。 2) 牧业安置。通过政府行为，选择有一定草

16、场容 量和基础设施的牧区安置。但由于我国有富裕容量 的草场有限，制约了牧业安置规模。 3) 第二、三产业安置。对具有初中以上文化程 度、年龄在 35岁以下的生态移民，经过相关职业培训 或技能培训，进工矿企业、商贸、旅游、餐饮等第二、三 产业安置。 4) 进城集镇自谋 职业安置。对具有一定市场经 济意识及条件或劳动谋生技能的生态移民，国家和地 方政府通过制定优惠政策，鼓励他们进城集镇自谋职 业安置，以加快城镇化建设和发展。 5) 劳务输出安置。国家有计划有序地组织符合 条件的大批生态移民劳务输出到经济发达地区安置， 待安置稳定后再把家庭成员接来安置。 6) 教育培训安置。国家加强生态移民的职能培

17、 训，使其职能培训与就业创收增收融为一体。同时， 采取适当补助的方式，组织安排符合条件、具有初中 以上文化程度的年轻生态移民进入中等、高等职业技 术学校学习、培训，使其靠自己的知识和掌握的技能 自主择业。 7) 其它安置。建立移民社会保障制度，对年老的 的生态移民进行养老保险安置，对缺乏其他劳动技能 的少数民族移民保障其基本生活。如对西藏等特殊 地区的少数民族生态移民进行援助安置，在解决生态 移民基本生存问题的前提下，逐步增强他们的自我发 展能力。 (2)生态移民主要安置政策 1) 搬迁安置政策。一是国家和地方政府作好规 划或计划，选定安置地或安置方式，组织生态移民搬 迁安置，并为其提供一定资

18、金补助。二是为生态移民 在迁入地调剂土地、草场等，帮助生态移民获得不低 于当地人均标准的基本生产资料。三是为生态移民 在迁入地修建道路、水利、电力、学校、医院等基础设 施。四是帮助生态移民在迁入地建房，使其尽快安居 乐业。五是鼓励生态移民进城集镇自谋职业安置，第 二、三产业安置或教育培训安置。六是保护移民合法 权益和少数民族文化。 2) 资金补助政策。国家和地方政府给予生态移 民搬迁安置适当资金补助。如宁夏、新彊、甘肃、广西 等地生态移民一般每人补贴 5000元左右；重庆市高山 异地扶贫的生态移民每人补贴 5500元。近年来，生态 移民的补贴标准有所增加，陕西省规划一般农户每户 补助 3万，而

19、家庭条件较差的 “ 三无户、特困户 ” 每户 补 助 5万元 ;三峡库区生态移民规划每人补贴 2万元。 3) 扶持政策。在迁入区为生态移民兴建基础设 施，组织发展产业，为移民就业增收创造条件，对生态 移民免费进行职业教育、技能培训和就业培训，为移 民生产提供贷款或贷款贴息支持，对移民就业和创业 提供指导和帮助，建立完善移民社会保障制度，组织 有关部门、企业、社会组织等对移民进行资金、物质、 技术、信息等方面的帮助和支援。 三、中国生态移民存在的主要问题及原因 中国生态移民涉及到生态环境、移民生产生活、 移民稳定、民族文化保护、迁出地与迁入地居民利益 等诸多方面，是一个系统工程，目前中国生态移民

20、虽 然取得了一些进展和效果，但仍存在着一些需要引起 13 重视和着力解决的问题。 一是人们对生态移民的认识不足。目前生态移 民工作普遍缺乏科学的理论指导，对生态移民的复杂 性、系统性和艰巨性认识不足，总体认识仍简单停留 在 “ 一搬就灵 ” 的异地农业安置或进城镇安置，出台的 一些政策和措施较短视或粗糙。 二是国家和地方政府缺乏全面整体、统筹兼顾的 科学规划。部分地方政府对实施生态移民的可行性 研宄不足，缺乏资源、利益统筹协调的 整体规划，在本 省（自治区）搬迁安置移民由于土地资源容量有限，搬 迁安置矛盾突出，进城镇安置移民的配套措施又未跟 上，出现重复建设、资源浪费、移民安置不稳等问题。 三

21、是有关政策法规尚不健全。生态移民涉及很 多社会和法律问题，目前国家尚未有专门的生态移民 法规，生态移民缺乏强有力的法规支撑；生态移民经 济补偿政策没有统一和明确，容易造成搬迁安置资金 不足 ;移民生计恢复和扶持政策考虑不够，部分移民 家庭生计恢复和发展困难。 四是搬迁安置资金投入不足。生态移民补助标 准偏低，移民安置资金短缺，移民生产生活必须的基 础设施建设及建房投入普遍不足，移民安置难度加 大，直接影响了移民的定居和生活生产的发展。 五是宣传教育不够，移民主动参与不足。目前生 态移民主要是地方政府行政行为为主，缺乏移民的积 极主动参与，部分移民对政策理解不到位，有畏难情 绪，一些农牧民的恋乡

22、观念重，不愿意离开故土，组织 实施搬迁安置难度较大。 六是部分生态移民自身素质和劳动就业能力较 低，自身适应和发展能力较弱。部分移民面对迁入地 新的生产生活环境难以适应，且择业改行空间小，造 成生活困难。 七是移民后续扶持力度不够。一些地方对移民 的生产扶助、技能培训、生活困难帮助等后续扶持力 度不够，造成移民难以安置稳定。 八是对少数民族文化保护不够。少数地方对少 数民族移民迁移到新区尤其是迁移到非少数民族地 区后的生产生活习惯、文化风俗及宗教信仰等民族文 化保护不力，使少数移民无法适应新的生活环境。 九是出现移民非正常回流问题。由于上述因素， 宁夏、新彊、甘肃、内蒙古等地都出现了人数不等的

23、移 民非正常回流现象，影响社会安定。 四、搞好中国生态移民的有关对策建议 第一，提高认识，加强领导，建立健全生态移民管 理机制。一是要进一步提高对生态移民问题的 认识， 要从利国利民利子孙的战略高度来看待生态移民，切 实把这项工作纳入国家行动的重要议事日程，通过合 理保护和配置资源、大力组织开展生态移民， “ 还自然 之生息，给人民以安乐 ” ，为民造福，实现人与自然之 间的和谐。二是切实加强领导，建立健全生态移民管 理长效运行机制。国家及地方政府要成立生态移民 工作领导小组并设立办公室，负责宣传发动、制定政 策和规划、组织实施、资金监督、政策兑现、技术服务 和检查验收、移民建档、后续扶持等工

24、作，及时研宄和 解决生态移民存在的问题，推进生态移民工作有序开 展和移民安置稳定。 三是政府要努力创新生态移民 的政策机制，投入机制、管理机制，不断提高生态移民 工作管理效益。 第二，科学规划设计，推进生态移民工作有序实 施。国家及省（市）有关部门要适时组织力量，编制科 学可行的全国生态移民总体规划和分省（自治区、 市）、区（县）规划及其配套规划，在一个地区内甚至全 国范围内统筹协调生态移民，并明确生态移民的目标 任务、安置方式、资金配置、政策保障等内容，推进生 态移民工作顺利实施。同时，争取将全国生态移民规 划纳入国家“ 十二五 ” 扶贫规划。 生态移民规划要坚持以保护生态环境和移民脱 贫致

25、富为目标，促进移民与生态、社会经济可持续发 展的指导思想和原则，运用生态环境学、生态经济学、 扶贫理论及区域经济可持续发展等理论，遵循自然和 社会的客观规律，科学规划，合理布局，有效地协调好 生态环境保护、移民脱贫致富、经济发展、民族文化保 护和资源永续利用的关系，促进人与自然和谐相处和 社会稳定。 第三，加大宣传教育和政治思想工作力度，营造 生态移民的良好社会氛围。生态移民工作必须发动 群众、依靠群众。要通过上门入户、村组群众会议、媒 体宣传等多种方式开展有针对性的宣传教育和政策 引导，让人们了解当地 生态环境的现状和生态移民政 策，增强对生态移民工作的理解和支持，克服恋乡观 念和畏难情绪，

26、提尚搬迁脱贫致富的伯心，积极支持 和参与生态移民工作。同时，要采取宣传发动、政策 优惠、资金扶持、技术指导等多种形式，积极引导和调 动社会团体、非政府组织和社会资本参与生态移民工 作，形成全社会关注、参与和监督生态移民工作的良 好局面。 第四，进一步健全完善法规政策，依法生态移民。 国家、地方政府及有关部门要进一步健全完善生态移 民的政策法规，建立健全生态移民的资金筹措及使 14 用、土地和房屋的交换、土地承包经营、基础设施建 设、生态村落建设、农业结构调整、项目扶持、产业发 展、就业培训、劳动力转移、后续帮扶、移民权益保障、 少数民族文化保护、移民基本生活保障等政策、法规， 努力用法律支撑生

27、态移民工作，使生态移民依法进 行，步入法制化的轨道。同时，国家应适时研究和建 立全国或区域、流域的生态补偿机制和办法，推动生 态移民工作正常有序开展 12。 第五，注意整合资源，多方筹资，建立多元化的资 金投入机制。一是建议国家设立全国生态移民专项 资金，保障生态移民资金的来源。二是多方筹措资 金，可整合有关的扶贫资金、救灾资金、支援资金、农 业专项资金等统筹用于生态移民工作。三是努力落 实配套资金。省（市）、区（县）两级配套资金可通过财 政筹措、项目整合，移民住宅及产业开发项目建设，并 通过移民自筹、以工代赈、小额贷款、亲帮亲、邻帮邻 等方式解决。四是搭建社会各界共同参与生态移民 工作的平台

28、，利用社会捐助、银行贷款、群众筹集等多 种方式筹集生态移民资金。五是可利用世界银行和 亚洲开发银行的贷款进行生态移民。 第六，加大科技支撑，提高生态移民效益。一 是 国家和地方政府要组织有关大学院校、科研单位加强 生态移民理论和技术的科研工作，用科技支撑来提高 生态移民工作效益。同时，加强国内和国际间的科技 合作和科技交流，学习和借鉴海内外生态移民的先进 理念、先进模式及成功经验。二是推广运用循环经 济，努力发展高效生态农业、生态工业、生态城镇、生 态旅游业等生态产业，提尚生态移民效益。二是要引 进、采用 “3 S ” （遥感系统、地理信息系统、全球定位系 统）等先进科学技术加强生态移民管理工

29、作。 第七，科技帮扶发展，促进安稳致富。一是要大 力提高贫困群众的致富技能。通 过 “ 雨露培训 ” 、 “ 阳 光工程 ” 、移民培训等平台，抓好农业实用技术培训， 大力提升贫困群众的生产技能和劳动致富能力。二 是坚持科技引路，抓好科技示范工作，扶持示范户，培 养好生态移民创业带头人和致富带头人，带动移民劳 动致富。三是大力引进农作物优良品种、先进种植和 管理技术 ,合理调整移民农业产业结构，大力推广绿 色农业、高效生态农业、精细农业、立体庭院经济等， 为生态移民安稳致富创造物质条件。四是依托当地 优势资源，围绕龙头企业或大型农产品市场，组织建 立农产品生产基地，积极培育主导产业，有效地促进

30、 迁入地农 业结构的优化、升级。五是加大农村中介组 织培育力度，重点发展和推广农民专业合作经济组织 形式，努力提高农村产业化组织程度。六是将生态移 民搬迁同与城集镇建设相结合，通过扶持中心城集 镇，提高城镇化水平，增加进城安置人员的创收增收 条件及安居乐业。七是加强移民劳动力转移就业培 训，借助帮扶平台，不断拓宽培训就业渠道，提高移民 劳动力转移就业能力，加快移民劳动力转移步伐。 第八，努力探索创新生态移民安置方式。生态移 民要在不断完善原有的搬迁安置方式基础上，努力探 索创新安置方式。一是可以探索开发国有土地、利用 国有农场集中安置生态移民 。二 是利用较大的农牧 业开发项目安置生态移民，如

31、利用世界银行小流域治 理开发项目、农业综合开发项目以及较大的招商引资 项目等。三是进一步探索和创新城集镇和产业开发 安置生态移民的方式，加大城集镇安置生态移民的力 度，配套其保障措施，加快城市化发展步伐。四是进 一步探索创新移民职业教育模式，大力推进生态移民 子女的中职和高职教育，提高就业竞争力，实现 “ 培训 一人、稳定和致富一户、带动一方 ” 的良好效果。五是 探索和完善对缺乏市场意识和其他劳动技能的部分 少数民族移民实行基本生活保障的安置 方式。 第九，注意少数民族文化保护，搞好民族团结及 社会稳定。生态移民使得移出地少数民族群众生活 环境逐步由封闭转化为开放，必然会对民族传统文化 造成

32、冲击，因此政府要高度重视少数民族生产生活习 惯、传统文化习俗、宗教信仰等的保留和继承问题，并 在少数民族生态移民聚集地恢复宗教器物和宗教建 筑，采取得力措施保护好少数民族文化，避免民族矛 盾，搞好民族团结及社会稳定。 第十，采取综合措施，切实保障生态移民合法权 益。国家和地方政府要采取综合措施做好生态移民 合法权益的保障工作。要充分尊重移民的知情、参 与、正常生活和发展等权利，绝不损害移民合法权益 ; 对移民中的老人、妇女、儿童、残疾人、少数民族等特 殊人群在政策上适当倾斜和优惠，确保他们的合法权 益得到保障；确保移民的选举、参军、招工、上学、福 利、救济、文化习俗等各种权利都与安置区原住居民

33、 同样享受，不受任何歧视；认真对待、及时处理移民群 众申诉及上访，帮助解决移民的实际困难和问题；同 时要加强对移民权益保障实施情况的监督，确保移民 政策执行不走样，移民合法权益不受损害，确保移民 安置稳定和社会安定。 第十一，加强监测评估，确保生态移民工作顺利 实施和 移民安置稳定。为确保生态移民工作顺利实 施和移民安置稳定，国家和地方政府要大力加强生态 移民的监测评估工作，聘请监测评估社会单位全面连 续地监测评估生态移民的实施情况 （ 下转第 97页） 15 件造成的损失或后果，如果从保险责任条款看属于保 险责任，而从责任免除条款看不属于保险责任，那么， 该项损失就不属于保险责任。 ” 4

34、72因此，投保人应该 仅对能够使投保人投保目的落空的免责条款进行解 释说明，而无需对所有的保险责任条款都进行说明。 2. 司法裁量的公正考量与评判 司法实践中，法官在针对保险合同中的格式化免 责条款问题，主要采用不利解释原则进行相关的司法 认定，甚至有的出现凡是出现类似法律问题，对保险 条款一律做不利于保险人方效力的判决，使合同争议 处理简单化，这在一定程度上损害了保险人的权益。 可以说新修改后的保险法实施后，保险法律的制定 已经走在了司法实务的前面，很容易给具体的法律执 行带来困难。在现代社会保险经营的过程中，有时我 们往往注意到对投保人、被保险人的保护，但是对于 保险人在经营过程中的风险承

35、担也必须予以明确。 因此，对法院等裁判机构能否准确地认 定保险责任条 款的效力，特别是格式化免责条款的效力，提出了较 高的要求。法院应该本着公平的原则和实现保险合 同的目的来进行裁判。如对保险免责条款的效力认 定问题，不应简单一边倒的处理，只要没有做出明确 说明即免责条款无效，而应该允许在某些情况下可撤 销和可变更 473。 3. 保险人应对保险单等保险凭证做实际的修正 在当今保险无效的格式化责任免除条款逐步扩 大化的趋势下，作为订立保险条款的保险人一方，应 该适当地完善保险条款的制定，使保险人的责任免除 条款更加透明化和通俗化。对明确说明的义务在程 序上应该提前到投保人和保险人订立保险合同的

36、过 程中。尽量使保险人在保险合同中制定的免责条款 能够为投保人的意志所理解，避免隐形的、投保人难 以理解的格式化免责条款的出现，防止保险纠纷的 发生。 注释： 详见中华人民共和国消费者权益保护法第 24条、第 34条之规 定。 参考文献： 1 王海明 .保险格式条款 M.北京 :社会科学文献出版社， 2010. 2 江朝国 .保险法基础理论 M.北京：中国政法大学出版社， 2002: 41. 3 曹兴权 .缔约信息义务研究 M.北京：中国检察出版社， 2004: 12. 4 郑伟，贾若 .保险法 M.北京：中国发展出版社， 2009. 5 沈晖，时敏 .保险经营中的告知义务 M.北京：中国法制

37、出 版社，2010:41. 任编辑：马建平 (上接第 15页） 和安置质量，及时提供监测评估信息，尤其是要加强 对移民非正常回流问题的监测并提出处理咨询意见， 供领导机关科学决策和管理部门改进管理，不断提高 生态移民工作效益。 参考文献： 1 一迪 .生态移民的困惑 LJ.华夏人文地理， 2003， 11 (5). 2 国务院 .国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知（国发 1998 36 号 ） . 3 梁福庆 .三峡工程库区生态移民研宄 D.中国科技论坛， 2007 ( 1 0 ) . 4 李东 .中国生态移民的研宄 - 个文献综述 LJ.西北人口， 2009,30(1). 5 国务院

38、.退耕还林条例 Z.中华人民共和国国务院第 367号令， 2002. 6 宋建军 .我国生态移民的起源以及相关政策 N.中国民族报， 2005 - 10 -14(6). 7 阿布力孜，玉苏甫，陈袓群 .生态移民反贫困的实证研宄 D.广 西民族大学学报 :哲学社会科学版， 2007 (3). 8 刘学敏 .西北地区生态移民的效果与问题探讨 J.中国农村经 济，2002 (4). M 侯东民 .中国生态脆弱区生态移民现状及展望 D.世界环境， 2010(4). 10 初春霞，孟慧君 .内蒙古生态移民面临问题及其对策思考 J.北 方经济， 2005 (6). 11 孙元明 .三峡库区 “ 后移民时期 ” 重大社会问题初探 D.重庆三 峡学院学报， 2010 (4). 12 郑瑞强，欧辉明 .水库移民 “ 发展断层 ” 分析及缝合方案设计 J. 三峡大学学报：人文社会科学版， 2011 (1). 任编辑：马建平 97