电信普遍服务的分析与研究.docx

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1、电信普遍服务的分析与研究现在，不仅是在美国，欧盟各国、日本、澳大利亚、加拿大等都以法律的形式要求电信和其他一些基础部门提供普遍服务义务。概括起来，普遍服务就是要求对所有用户以可以承担的价格提供有质量保证的服务。具体到电信产业，可以把普遍服务概括为以下具有可操作性的原则和管制要求：第一，明确普遍服务包括的服务内容；第二，对每一位成员都提供这些服务；第三，以相同的条件提供服务，无歧视；第四，以负担得起的价格提供服务。二、电信普遍服务中的经验和教训虽然很多国家都已经实施普遍服务政策，但是对政策的争论一直都在继续。我国目前也正在准备改革我国的普遍服务政策，借鉴发达国家已有的经验、吸取它们实践中的教训，

2、客观地分析当前各国普遍服务政策中存在的问题，这些都有助于我们科学地制定适合本国国情的方针政策，促进经济和社会更好地发展。虽然有很多研究表明，普遍服务是一个政治问题，是行业和政府讨价还价的结果（muller，1997；katus，1995；kraemer，2021；riordan，2021；etc.）；我们假设，综合社会各方利益，必须要实施普遍服务，下文的分析也都是在这个前提下进行的。在美国1996年电信法和欧盟的指令中，我们都可以看出，在实施普遍服务政策时仍然要借助于市场机制的力量。这集中体现在：（1）竞争中性原则。竞争中性意味着没有哪一个潜在的服务供应商会被不公平地限制在市场之外，也不会有哪

3、一个现有的供应商会因为实施普遍服务义务而受到不恰当的优待或冷遇。符合基本技术要求的电信运营商都可以申请作为普遍服务供应商；管制机构对合格的供应商因提供普遍服务所产生的净成本进行补贴，在补贴净成本时还要考虑普遍服务供应商因承担普遍服务义务所获得的无形收益。竞争中性意味着普遍服务支持机制和准则既不会使一个供应商相对其他供应商不公平地受益或受损，也不会不公平地对待各种技术。（2）在实施普遍服务政策的同时还要引入竞争。现在，随着技术的发展和人们认识水平的提高，在电信领域引入竞争已经成为各国通行的做法。从上面的介绍中可以看出，无论是美国还是欧盟，都提出要在实施普遍服务的同时继续开放市场、引入竞争。美国还

4、允许在需要的时候同一区域可以有两家以上的供应商提供普遍服务供应。我们在借鉴欧美的经验的同时，也应清醒地看到其普遍服务政策实施中出现的一些问题，以便防患于未然。这些问题主要表现在以下几点：第一，政策的可持续性问题。美国电信法规定电信运营商必须根据其州际终端用户有线线路（wireline）电信服务收入的一定比例交纳普遍服务基金。这一比例，称为贡献因子，每个月根据补偿基金的需要变动。近年来，由于无线电话市场的竞争加剧、voip业务的推广、电子邮件使用的增长和其他因素的影响，导致普遍服务基金征收的来源趋于萎缩；另一方面，普遍服务囊括的服务范围有增加的趋势。受这两方面的影响，美国近年来伴随着对普遍服务基

5、金需求的日益增加，基金来源却不升反降。1999年，美国联邦资助的高成本项目的普遍服务基金支出达到17亿美元，联邦全部基金支出达39亿美元；到2021年，高成本项目支出为36亿美元，全部基金支出增至65亿美元。与此同时，自2000年以来，美国州际有线线路业务收入已经几乎没有增长，2021年甚至下降。受此影响，贡献因子从2000年第四季度的5.7%提高到2021年三季度的9.5%，进一步提高的空间已经极其有限。另外根据美国通讯协会（usta）估计，在2021-2021年，对普遍服务基金的需求将会从74亿美元增加到119亿美元，而州际电话收入的基数最多保持不变。所以，如果不立即采取一些恰当的行动，联

6、邦和州的普遍服务政策很快就将难以为继。第二，政策的针对性问题。普遍服务政策最主要的目标就是要提高电话普及率、增加用户；通常的做法是对本地电话资费进行补贴，或者降低电话安装费。但是，这种不加分辨的补贴是一种无效率的手段。假设，向下倾斜的需求曲线与电信供应商的供给曲线相交，均衡的成交量（用户数量）为q1，均衡价格为户5；但是管制当局满意的用户数量是q2。为了获得满意的结果，管制当局通常要求电信运营商为总数为q2的家庭提供服务，此时价格需降到几，为此需向运营商提供总额为a+b的补贴。事实上，由于有q1的用户是不需补贴就会使用服务的，需要降低价格才会使用墓本服务的顾客只有q2-q1。如果能够将真正的低

7、收入者识别出来，只需直接向他们提供数量为刀的补贴就可以达到目标。之所以在这里强调补贴的数量，是因为筹集普遍服务基金仍会产生巨大的机会成本。由于补贴基金的来源集中于一部分电信服务上，对这部分服务加价必然产生社会成本。据郝斯曼估算（hausman，1998），美国从长途电话上每筹集1美元的基金，所造成的消费者福利损失是1.05美元。这远远大于美国一般税收的无谓损失（大约为0.2-0.40）。所以，应尽可能减少基金的筹集和使用。解决这一问题更好的方法是把补贴直接给那些需要的个人，而不是对所有的顾客都补贴。虽然直接把补贴交给需要的个人有一些固有的困难，但是通过一些资格调查会使这种方法比向所有的人提供补

8、贴更有效（hausman，1998；拉丰、泰勒尔，2021）。第三，现有的普遍服务定价正好与拉姆齐定价方法（ramseypricing）背道而驰。从福利损失最小化的动机出发，应当对那些需求弹性比较小的商品制定比较高的成本加成；对于那些需求价格弹性大的产品，则应制定较小的成本加成（ramsey，1927）。也就是说，成本加成（）应该和需求弹性成反比。但是，根据测算，长途电话的需求弹性远远大于本地电话的需求弹性美国长途电话的需求弹性大约为-0.7，而基本电话接入的弹性大约在-0.02到-0.03之间（taylor，2021）。也就是说，对于普遍服务项目来说，价格每下降10%，可以使用户数量增加不到

9、0.3%；同时，对于作为征收基金的基础的长途电话业务，其资费每上涨10%，将使消费量下降7%。所以，通过对长途电话服务加价来为普遍服务筹集资金，同时通过降低安装费用和本地电话资费试图提高电话普及率的做法不仅使消费者福利损失巨大，还会造成基金来源萎缩和目标难以取得。第四，实施普遍服务政策所造成的扭曲问题。由于普遍服务政策需要改变服务的价格，如果在选择由哪些企业来承担普遍服务义务或者确定补贴金额的时候不能做到竞争中性，就会限制市场对运营商效率的检验和测试。资费水平的扭曲使得市场很难发现在位企业是否是有效率的服务供给者。如果一个新的企业能够向城市地区的商业用户提出一个较低的资费水平，它可能意味着新企

10、业比在位企业更有效率，但也可能仅仅意味着在位企业为了交叉补贴而收费过高。相似地，如果没有哪一个新企业对乡村居民用户的收费水平可以和在位企业同样低，这可能意味着在位企业是最有效的，但也可能意味着目前的资费水平已经低于在位企业的成本。另外，普遍服务补贴打击了利用新技术的积极性如果新技术必须与那些已经确立的且接受补贴的现存技术进行竞争，它们吸引到投资的可能性就会下降。动态地看，继续向高成本服务提供补贴将因为降低人们对替代服务的需求而减缓技术进步。三、我国的普遍服务与其他大多数国家一样，我国也对邮政、电信等基础性行业的普遍服务做出了规定。中华人民共和国电信条例（2000年）第44条明确规定：“电信业务

11、经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。”同时第70条对拒不履行普遍服义务的行为明确了处罚措施。信息产业部2021年公布的信息产业“十五”计划纲要提出，“十五”期间要使我国电话用户总数超过5亿户，全国电话普及率将超过40%；力争实现全国95%以上的行政村村村通电话。在1994年以前，我国的电信市场是由原中国电信一家垄断经营的，普遍服务义务也由其一家企业承担，此时中国电信也

12、采用了内部交叉补贴的做法。此外政府还对电信产业给予了一系列优惠政策来实行电信普遍服务，主要包括：收取市话初装费政策；加速折旧政策，即允许电信经营企业通过提高固定资产的折旧费积累资金。在1990年代初期，中国电信发起了一项大规模的工程，即“村村通”工程，要使农村地区的每一个行政村都能通上电话。当时，这项工程的主要资金来源是电话初装费和对长途电话附加费。1990年代以来，随着我国电信管理体制改革的不断深入，政府原来给予电信经营企业的一系列优惠政策先后取消。同时，继1994年中国联通成立以来，在电信产业已出现了多家竞争企业，如在原来利润率较高的长途电话业务领域，已有中国电信、中国联通、中国移动、中国

13、网通和中国铁通等电信企业共同竞争，而且，还有多家ip电话运营商经营长途电话业务。特别是我国加入wto后，根据市场开放原则，我国的电信服务领域必须逐渐对外开放、新的电信经营企业进入我国电信产业后，按照利润最大化的商业原则，将首先选择业务量大、利润率高的业务和地区作为其经营领域。由于市场竞争的不断加剧，原来利润水平较高的业务和地区被多家企业所瓜分；而且，竞争的结果还将导致价格下降，最终将趋向于按包括正常利润在内的平均成本定价。以上种种因素都使我国原来支持电信普遍服务的传统方式失效。目前，我国已没有一个电信经营企业能通过其内部业务间的交叉补贴向全社会提供电信普遍服务。各电信企业都不愿意经营利润少甚至

14、亏损的业务，更不愿意到贫穷落后的农村和边远地区发展电信业务。但是，从政策层面看，提供电信普遍服务是我国政府推行的一项重要电信政策，也是我国缩小东部和中西部贫富差距、各社会阶层贫富差距的重要政策措施。因此，在我国如何有效地实施电信普遍服务.已成为我国电信发展与改革的一个难点问题。1999年，原中国电信解体，移动电话、寻呼、卫星通讯业务被分离出去并组成了独立的公司。这样，整个电信产业包括6家运营商中国电信、中国联通、中国网通、中国吉通、中国铁通和中国卫通。但是，普遍服务义务仍由中国电信承担。同时，取消了电话初装费，交叉补贴也不再可行，资金的短缺阻碍了普遍服务的继续开展。所以，最初所设定的目标（到2

15、000年每一个村庄都能通电话）没有实现。到2000年年底，在所有的行政村中能够通电话的只有82.9%，而且几乎所有不通电话的乡村都分布在中西部地区。到2021年年底，我国74万个行政村中有大约89%能够通上电话，这距离信息产业部的“十五”计划还有大约6个百分点（4万多个行政村）。为此信息产业部在2021年初以“分片包干”的方式对六大运营商进行任务分摊，争取到2021年底能有4万个行政村开通电话。这显然使一个应急的权衡之计。对于我国的普遍服务，本文认为，当前应着重做好以下工作：第一，抓紧普遍服务的政策的制定和实施工作。目前，国内电信垄断格局已经初步打破，对内、对外开放正逐步进行，依靠企业内部交叉

16、补贴解决普遍服务已经无法继续，当务之急是要建立适合竞争环境的普遍服务政策。应当在未来的电信法中专门对普遍服务的有关问题进行规定，主要是：管理机构、普遍服务所包括的具体目标、普遍服务供应商的选择、普遍服务基金的筹集方式、普遍服务净成本的补贴方法。第二，普遍服务所包括的内容不应太多。鉴于我国目前的实际情况，再加上普遍服务实施中可能造成的效率损失和扭曲，目前应主要解决普遍接入问题，对于高成本地区和低收入社区主要的任务是实现社区共享电信设施，例如安装公用电话或设立“电信中心”。对于除语音电话以外的其他电信月盼，可以随着社会的发展和竞争的引入逐步解决。第三，坚持竞争中性的原则，政策实施过程应当透明、公开

17、。在电信的发展历程中，竞争对于降低成本、促进服务普及、推动技术进步成果显著。在普遍服务政策的制定和实施中，也应当即可能地依靠市场的力量来解决。竞争中性要求政府管制机构不能因推行普遍服务而过多干预市场的正常运转；不仅应当公平地对待各家运营商，而且对于符合基本要求的各种技术也应一视同仁。第四，扩大基金来源。为了避免因普遍服务基金筹集对社会福利造成过大的损失，应当尽可能地扩大基金的征收范围。除了市场份额极小的运营商之外，各种技术类型的运营商（设置包括电信设备制造商）都应为普遍服务做出贡献。同时，应允许在我国财税体制提高效率（财政收入的社会成本降低）之后，通过公共财政解决普遍服务融资。第五，正视信息不

18、对称问题。由于在管制机构和运营商之间存在信息的不对称性，承担普遍服务的净成本到底有多大、哪家企业更有效率、哪种技术更适合等问题应尽可能地通过市场机制来搜集信息，做出选择。我们建议采用拍卖机制来决定承担普遍服务义务的运营商，以及因承担此项义务所需补贴的金额。在信息不对称的情况下拍卖机制具有很多优点，例如：提高交易的速度；显示购买者的估价（或者出售者的估价）；避免代理人的不诚实（wolfstetter，1996）。在普遍服务中使用拍卖具有所有这三个优点，而且拍卖还可以选择最低成本的供应商，从而使供给成本最小化。另外，拍卖还能使管制者确定合理的补贴金额。四、结论1900年代，当时的贝尔系统为了保护自

19、己的垄断地位，提出了“普遍服务”的主张，这一概念已经随着时代的发展发生了变化。由于多种力量的相互作用，很多国家目前都制定和实施了电信普遍服务政策。在垄断经营体制下，普遍服务的实施依赖于垄断企业内部的交叉补贴，通常是长途电话补贴本地电话，办公电话补贴居民电话。随着电信领域竞争的引入，传统的企业内部交叉补贴机制难以维持，需要建立普遍服务基金来为提供普遍服务的运营商进行补贴。在美国1996年电信法和欧盟2021年普遍服务指令中，对各自的普遍服务政策都做出了明确的规定。这些法律和指令都要求管制机构在实施电信普遍服务政策的过程中要保持竞争中性，政策应当透明、公开。当然，美国和欧盟相关政策中现在还存在有一

20、些问题，这是我们在制定本国政策时应当注意的。我国的电信普遍服务取得了很大的成就，但是任务还很艰巨。面临竞争环境下的新情况，我们正在制定新的普遍服务政策。新的政策应当注重利用市场机制解决问题，同时吸取发达国家已有的经验教训，争取以更有效的方式解决我国的电信普遍服务。第二篇：电信普遍服务分片包干政策分析电信普遍服务分片包干政策分析海南省2021年启动电信普遍服务分片包干政策以来，农村通电话水平明显提高。2021年全省村通率仅为80.6%，到2021年7月就实现了行政村村村通电话的目标。到2021年底全省20户以上自然村通电话比例达到99.7%。可见，电信普遍服务分片包干政策对推进电信普遍服务进程起

21、到了积极的作用。但由于分片包干政策存在软约束、诱发揩油等方面的缺陷，使得在执行中遇到一些问题。笔者拟以海南为例，通过对存在问题的总结，找出问题存在的原因，并提出相关政策建议，以促进我国电信普遍服务分片包干政策更有效执行。分片包干政策出现的问题（一）资金困境分片包干政策执行过程中，海南当地政府财政没有专门的配套资金注入，完全依靠电信监管机构采取行政摊派的手段，将任务分配给电信运营企业，由企业自行筹资解决。电信运营企业作为上市公司，追求利益最大化的目标，使企业在建设中对无利可图的偏远地区的通信建设动力不足。目前由于农话分布的特点是：多、远、散，即自然村多，距离接入点远，用户分布散，造成电信投资大，

22、建设成本高。同时，由于很多自然村受电力供应、自然条件等因素限制，造成运营维护成本高，农话亏损严重。加上维护成本的巨大，使企业在农村电信市场运营中出现资金困难。（二）执行困境电信企业在实施村村通电话工程的建设中遇到一系列问题。如部分市县通信建设用地没有纳入城镇规划，个别市县政府对此项工作不热心，工作不力，使企业在征地问题上遇到许多阻力，在传输建设上同样存在许多人为的因素干扰；有些部门利用垄断的优势也给村通工程设置难题，如电力部门在市电、农电的引入问题上、工程建设成本上，提出苛刻的条件，加大了企业的建设成本，影响了企业的热情；电信设施被盗窃问题严重，一般用于村通的基站等通信设备放置位置都较偏远，安

23、全环境条件差，偷盗现象严重。海南省通信管理局在推进分片包干的普遍服务政策时也遇到了许多困惑。如用在给电信运营企业分摊分片包干任务时，如何做到任务的公平公正，每个企业应该分摊多少建设任务，每个行政村或自然村的建设成本无法预算，都使任务分配时缺乏科学性。所以，每年下达分片包干任务都存在比较严重的随意性。此外，当任务分摊给企业后，企业拒绝完成行政分摊的任务时，也缺乏相应解决问题的法律手段。（三）发展困境政企分开后，行政手段相对力量减弱，政府的公众利益和企业追求的经济利益并不一致的矛盾凸现，而且法律不健全，缺乏实质性的保障措施，普遍服务水平的发展速度不具有可持续性。一是需求抑制普遍服务水平的提高。一方

24、面，目前未通电话的自然村大部分属于经济发展水平较为落后的地区，该地区农民收入、支出远低于海南省的平均水平。另一方面，部分未通村自然条件恶劣。二是农话亏损严重影响普遍服务的持续发展。从农村经济发展来看，农村经济发展缓慢，尤其大多数地区的经济是以农业以及低层次、低附加值的行业为主，农村经济结构正处于优化当中，目前还不太合理。由此使得农村居民的对外经济联系显得较少，对电信业的需求也不是很高。同时，农村社会经济条件相对落后导致启动消费市场困难。分片包干政策问题分析分片包干政策由于是企业内补贴，普遍服务净成本完全通过扭曲不同地区、不同业务间的相对价格筹集，导致价格与拉姆齐定价规则出现明显偏离，造成严重的

25、低效率消费和福利损失。同时，分片包干方案在任务划分上对任务量评估过于粗略，只考虑任务数量而忽略了不同地点的成本差异，运营商所应当承担的任务量很难准确对应。所以，分片包干政策在执行中出现了上述问题。如何减少这些问题对分片包干政策执行的影响，笔者从以下三个方面进行了分析：（一）电信普遍服务属于公共服务范畴分析电信普遍服务在某种程度上是一项类似“灯塔”的公共产品。根据公共产品的提供理论，我们不难得出，电信普遍服务的提供主体应当是政府，而不应是市场。一是在一定的用户规模下，一个用户对于电信服务的消费或者使用不影响其他用户的消费或使用，即电信服务是非竞争性的。二是电信计费可以很好地解决消费付费的问题，即

26、电信服务是排他的。三是电信普遍服务要求其价格是用户可以承受得起的，这就使得用户的消费付费可能不能弥补电信运营公司的服务成本，即用户不完全付费或者部分不付费就可以获得完全的电信普遍服务。此时，尽管在技术上可以解决消费完全付费的问题，但在制度上却要求或者允许部分用户不付费就消费电信普遍服务，也就是说电信普遍服务具有了一定程度的非排他性。由此可见，电信普遍服务是一种公共服务，而非私人物品。（二）电信监管部门在普遍服务中的角色定位分析（1）纠正市场失灵，保证农村及落后地区通信的有效供给。电信市场是一种非完全竞争市场，其市场结构的不完备性会产生一系列的问题，如非效率、不公平性等。因此，需要政府强制电信运

27、营商实行普遍服务政策。（2）促进农村及落后地区通信的健康快速发展。居民消费者通过电信服务可以从更广泛的范围内发现和获取有用的信息，可以更便捷准确地传播、整理和储存信息，用高质量的信息指导行为。电信服务作为中间投入被经济体消费，结果是提高了劳动生产率，创造了经济附加值，经济活动更有效率。电信服务的普及能够使经济系统中的交易成本下降，经济运行效率提高，创造巨大的经济效益。（3）保护农村及落后地区电信用户的合法权益。由于农村及落后地区人们收入低，电信服务靠市场供求规则难以解决农村通信发展滞后问题。在这种情况下只有通过市场之外的国家宏观调控来解决。在农村和农村没有经济能力实现通信服务目标的时候，政府应

28、是农民坚强的后盾。通过政府电信管制，推行普遍服务，逐步缩小数字鸿沟。（三）电信运营企业从承担社会责任的角度分析电信运营企业应主动承担起社会责任，不能仅仅认为这是一项强制性任务，其实它与企业自身的存在与发展紧密相连。由电信普遍服务的性质和特征，我们可以把承担分片包干的普遍服务义务看成是企业承担的一种社会责任。一方面企业通过承担村通义务增加用户群，巩固企业市场。电信行业具有全程全网和网络外部性的特征，承担普遍服务后可增加电信企业的用户。根据梅尔卡夫定理，用户数的增长能给企业的网络价值带来平方级的增长。另一方面，通过承担村通义务获得社会尊重，提升企业品牌。电信企业承担普遍服务后，享受到普遍服务的用户

29、必然会为电信企业做口碑宣传，使其得到社会尊重，有助于提升企业品牌，拓展企业市场。完善分片包干政策建议第一，做必要的成本和收入信息研究，根据自然经济条件对普遍服务任务量进行量化，然后在运营商之间进行分配，以增进公平性。第二，逐步将已通电话但是亏损运营的行政村纳入。主要是逐步放松对原来主导运营商对原来已通行政村的维持要求。这个前提是对历史成本进行一次性补偿。第三，完善对未达标企业的处罚力度。管制政策就是政府和运营商的一份合同，如果没有违约责任条款，那么就会出现投机行为，比如做表面文章，或者采取观望态度。第四，完善合同细节，包括对通信质量要求、对资费水平的要求（实际上允许运营商对农村高成本地区的电话

30、资费实行灵活定价，有利于减少亏损），对运营维护的要求等。第五，做好义务分配的动态调整工作。运营商的市场份额是变化的，实力也随着竞争而变化。所以村通的任务应当每年分配一部分，而不是马上分配完。要建立经常性的工作制度，做好任务分配的动态调整工作。当前解决分片包干政策执行问题的策略是：第一，制定灵活的农村电信资费政策。农村及落后地区的电信资费政策可以根据农村地区的特点，推出各种适农的资费套餐，同时在资费上采取更大的优惠政策，降低资费标准。第二，推出适合农民的业务种类。如海南电信推出的农业科技110业务，海南移动推出的农信通业务等，都深受海南农村地区人民的欢迎，市场发展良好。第三，技术上采取多种方式接

31、入。根据各地的地形及其他方面的条件，采取有线、无线等多种方式接入。在通信终端方面，向农村市场推出适合农村消费层次的，简单好用的通信终端。第四，不断提高农村通信服务水平。提高农村地区通信故障修复时限，突出服务的个性化。加大对农村通信的业务宣传力度，培训农村通信服务的骨干，加强对农民电信知识的普及与指导，使农民能用、会用、用好各种通信业务。第三篇：美国普遍服务电信范文对于美国电信普遍服务政策的回顾与反思信息产业部电信研究院阚凯力（1999年5月24日）“普遍服务”是电信产业政策的重要组成部分，也是我国成立信息产业部所规定的重要职责。但是，纵观世界各国的普遍服务政策，多数是沿用了美国的概念和模式。因

32、此，在制定我国的电信普遍服务政策时，我们就必须认真研究美国电信普遍服务政策的由来和发展，尤其是研究在电信技术革命并引入竞争后这一政策的变革。一、美国电信普遍服务概念的由来美国的电信“普遍服务”政策必须从一个多世纪前讲起。1893年，贝尔公司（即后来的美国电话电报公司at&t）长达17年的专利权到期。在不到十年的时间内，全国出现了六千多家电话公司。一方面，美国的电话用户增加了十倍，电话业获得了极大的发展；但另一方面这些公司抢走了at&t将近一半的市场份额，使原来处于垄断地位的at&t处于极大的困境。在这种情况下，at&t决定进行反击，夺回它所失去的电话业垄断地位。

33、它的策略主要有二个：第一，at&t利用自己独家拥有的长途网络，禁止任何其它公司接入，使长途电话成为at&t用户的特有权利（网间接续）。第二，在保持长话高额资费的同时，对市话业务低于成本销售，利用长话利润对其进行补贴（交叉补贴）。1907年，当时的at&t总裁维尔提出了公司的口号：“onenetwork（一个网络），onepolicy（一个政策），universalservice”。这是电信行业第一次出现“universalservice”的提法，其中“service”是业务或服务，而“universal”是全球、宇宙、无所不包的意思。它一方面表明at&t独占美国

34、和世界电话市场的目标，另一方面针对当时的网间接续问题提出了at&t的解决办法：只要at&t独家垄断，所有的用户就都可以“全球通”。在当时的技术经济条件下，at&t的策略取得了极大的成功。在短短的几年内，六千多家电话公司的绝大多数不是倒闭就是被at&t兼并，只剩下的一千五百家也已朝不保夕。最使美国举国震惊的是，1910年at&t一举兼并了当时居于电报业垄断地位的西联公司（westernunion），从而把全美国的电信行业基本臵于它一家的垄断之下。这时，美国政府不得不出来干预at&t的无限扩张了。1913年司法部在联邦法院对at&t提出了第一

35、次反垄断起诉，诉讼的结果以双1方院外调停方式达成妥协：at&t接受了政府的条件（kingsburycommitment），而司法部撤销对at&t的起诉。这些条件包括：at&t停止兼并其它电话公司；为其它电话公司提供网间接续；出让西联公司并保证永远不进入电报业；at&t在美国承担普及电话服务（universalservice）的责任。由此，“universalservice”才第一次带有“普遍服务”的含义。1934年，美国通过电信法并成立以普遍服务为目标的联邦通信委员会。从此，“普遍服务”开始成为美国政府电信政策的一部分，而电信行业则开始建立了包括政府管制、垄断经

36、营、普遍服务、交叉补贴、网间接续等项内容的经营体制，成为与市场经济中其它行业不同的一个特殊行业。二、美国电信普遍服务政策的主要内容1934年的美国电信法承认了at&t对电信业的垄断，也提出了普遍服务的概念，但是并没有对它确切地定义或描述，其具体内容留给联邦通信委员会和at&t去磋商解决。二次大战以后，随着美国经济实力的增强，at&t把“每家安装一部电话”作为自己的经营目标。从而，普遍服务的概念也就逐步变成“公民参与社会交往和言论自由的基本权利”。在这一概念的指导下，“普遍服务”的具体内容包括：电话公司对任何人在任何时间、任何地点都必须提供服务；在所有地区提供相同的价格和

37、服务质量；与家庭或个人经济能力相适应的资费价格。为此，at&t更加大规模地采用了自本世纪初开始的交叉补贴，主要包括业务之间的交叉补贴（长话补贴市话、国际补贴国内），地区之间的交叉补贴（低成本地区补贴高成本地区）和用户之间的交叉补贴（办公用户补贴居民用户、其它用户补贴低收入用户）。因为电信行业由at&t垄断经营，而它为了实现“普遍服务”又必须进行大规模的交叉补贴，所以这时美国的电话资费管制主要采取管制其资产利润率的方式：以社会平均投资利润率为基础规定at&t利润率的上下限，在利润超过上限时下调资费并迫使at&t向用户返回多收的资费，而在利润率低于下限时就上调资费以

38、提高at&t的利润水平。这一体制的影响主要有以下方面：首先，这种体制最大限度地扩大了at&t的市场。从此，电话服务的享用与个人的支付能力无关，既使没有钱装电话，交叉补贴也可以使其它消费者代为付账，甚至监狱里的犯人也有权安装电话并由国家税收付款。这样，他们就都成为at&t的用户。2第二，这种体制保障了at&t的垄断利润，甚至在1929年经济大萧条中成千上万的公司破产倒闭的时候，它都可以照发红利。这是因为at&t的利润率如果低于一定数值，政府就将允许提高资费。这种政府为at&t利润的担保使投资者对at&t的投资没有任何风险，但是其获利却高于国

39、家直接担保的政府债券，at&t的股票由此成为金融市场上最坚挺的“硬通货”。第三，在这种体制下，at&t降低成本有可能使利润率超过上限而受罚，但扩大成本却有利于提高资费而增加利润；同理，扩大投资又可以增加基数并导致利润总额的增加。所以，不但at&t在经营中可以不计成本和投资效益，而且扩大成本和投资反而成了提高利润的最佳途径。第四，因为at&t的正常营业成本与用于实现普遍服务的成本根本无法区分，所以其它行业开拓市场的成本对于at&t就变成了“普遍服务”成本，而对消费者的任何乱收费也都变成为了实现“普遍服务”而收取的交叉补贴费用。这就使“普遍服务”成为at&a

40、mp;t侵犯社会利益的“普遍借口”，极大地削弱了政府对它进行监管的能力。第五，这时的at&t完全不必积极采用新技术或开发新业务，因为它的垄断地位本身就是利润的最好保障。不仅如此，at&t还耗巨资建立了贝尔实验室（扩大成本），但是绝大多数发明却在申请专利后予以闲臵，不但自己不用而且禁止其它公司使用。因此在五十年代美国政府对at&t的第二次反垄断起诉中，开放贝尔实验室的专利就成为其中的一项重要条款。这样，一方面贝尔实验室为人类的科学技术作出了卓越的贡献，但另一方面它的所有者本身（at&t）又成为电信技术转化为社会生产力的极大阻力。长期以来，at&t一直把在美

41、国普及电话的成绩归功于这种“普遍服务”政策。在当时的社会和技术条件下，应该承认它确实也对此起到过一定的积极作用。但是考虑到二次大战以后美国的经济实力和国民收入，许多经济学家早就指出这绝不是唯一可行的方式。例如，当时的北欧国家（瑞典、芬兰、丹麦等）虽然经济实力不如美国，但是它们没有接受美国的垄断经营模式和“普遍服务”概念，而是以用户合作制的方式比美国更早地普及了电话。因此，这种政策最大的受益者实际上是at&t自己，使它由此成为美国独一无二的私营垄断公司。举世公认，当时的at&t在世界经济中具有最为显赫的地位，是比美国的钢铁、石油、汽车等工业巨头的总和还大的世界最大的公司，即使在1

42、984年解体以后的at&t和七个“小贝尔”也都名列美国最大的20家公司之内。难怪当时的美国社会戏称at&t3总裁是仅次于美国总统的第二号人物，因为他不但支配着仅次于联邦政府预算的最大的财务经费，而且指挥着仅次于美国军队的最大的职工队伍。三、美国电信普遍服务政策的危机生产力决定生产关系，美国的电信垄断经营体制及其普遍服务政策在电信资源短缺、电信业务单一的本世纪初建立，也必然随着电信技术的发展和由此产生的竞争而面临危机。六十年代无线微波技术的发展和随之建立的微波通信公司（mci）首先对at&t的垄断提出了挑战。mci公司利用微波干线为各大公司建立专网，首先旁路了at&

43、;t的长途业务，并抢走了at&t业务量最大、利润最丰厚的用户。进入八十年代，卫星通信、光通信和计算机通信技术的发展更在电信技术领域引起了根本性的革命，at&t不但无法独家提供日新月异的各种新业务，而且也无法满足各种用户千变万化的各种需求。在美国政府的第三次反垄断起诉下，at&t在电信行业的垄断地位再也无法维持了，由此导致了1984年震惊世界的at&t解体，而近年来出现的种种新业务，尤其是因特网业务和因特网电话，更使美国的电信普遍服务政策开始产生了根本的动摇。首先，美国电信普遍服务政策的根本矛盾是政企不分。政府的目标是保护社会和消费者的利益，而企业的目标理所当然地

44、是赚取最大利润。因此，把在美国普及电话这一政府目标委托给at&t一个企业去执行，但是它们的利益和目标不可能一致，所以这一政策的核心就包含着本质的矛盾。由它的产生过程也可以清楚地看出，这种政策的产生在当时只是一种妥协或权宜之计，虽然在一定的历史时期内发挥过一些作用并被at&t的长期宣传罩上了一个神圣的光环，但在执行的过程中已经暴露出种种弊病，而在电信技术革命和引入竞争以后就必然更加漏洞百出。第二，这种普遍服务政策的致命弱点是依靠企业内部的交叉补贴。正因为如此，所以at&t就必须以一些业务、地区或用户市场的超额利润补贴其它业务、地区或市场的服务。这原来是半个世纪前at&am

45、p;t为了建立垄断而采取的倾销策略，本来就违反公平竞争的原则，在“普遍服务”政策的旗号下却取得了合法的名义。但是在引入竞争后，这一方针恰恰为竞争者提供了进入市场最好的突破口。利润最丰厚的业务、地区和用户纷纷被竞争者夺走，at&t不能再以其超额利润进行交叉补贴，而政府普及电话的目标也就开始面临危机。第三，这种普遍服务政策以电信的垄断经营体制为基础，反过来4又对维持这种垄断提供了保护。由政策的产生过程可以清楚地看到，它原来是at&t在建立垄断过程中提出的一个经营目标，完全是为了它的商业利益服务的。因此，把它作为国家政策就必须肯定美国电信市场的垄断，从根本上违背了市场经济的竞争原则。

46、但是在电信业引入竞争后，迫于at&t长期以来所精心营造的社会压力，美国议会和政府却没有在1996年的新电信法中从根本上修改这种政策。这就使仍居于垄断地位的小贝尔公司有可能打着“普遍服务”的旗号为竞争设臵种种障碍，使联邦通信委员会在与小贝尔的争论中屡次败诉，普遍服务从而成为继续维持垄断的“普遍借口”。第四，这种政策并不符合消费者的长远利益。以交叉补贴为基础的“普遍服务”政策实际上是at&t以补贴一些用户的名义向另一部分用户变相收税，但具体的收税数量却在保障at&t利润的前提下由它自己决定。这样，at&t就变成了受美国政府委托的“官商”，政府放弃了对用户的保护职能，

47、而用户也就只能接受居于垄断地位的at&t宰割。更重要的是，无数事实已经证明，在市场经济中竞争这只“无形的手”是保护用户利益最有效的手段，而这种“普遍服务”政策一旦成为阻碍竞争的“普遍借口”，它就更从根本上损害了社会和消费者的长远利益。第五，美国半个世纪前形成的普遍服务政策已经远远不能适应现代科学技术的发展。一方面，卫星、光纤等现代电信技术的发展使远距离、大容量的电信业务成本不断地成倍下降，而无线移动通信和各种以数字通信为基础的新业务（尤其是因特网业务）更是飞速发展；但另一方面，已经发展了一个多世纪的本地有线电话成本下降却不如此显著。因此，美国的小贝尔公司就不断坚持“普遍服务”的对象是它

48、们经营的本地有线电话，而为了保障“普遍服务”政策的实施，其它电信业务就必须向它们以各种名义提供数额巨大的交叉补贴。这无疑是为各种新技术和新业务的发展设臵了人为的障碍，而且其消极作用随着科技的发展日益严重。近几十年来，电子、计算机行业与电信行业同样经历了根本性的技术革命。但是把它们稍加比较，就不难看出社会充分享受到了计算机技术进步所带来的好处，而电信行业的消费者却受益甚少。这不能不使人们产生疑问：电信行业一直处于政府严格的管制之下，又一直在强调“普遍服务”，这种巨大的差别究竟是什么造成的。在电信行业内，把没有承担“普遍服务”义务的移动通信与有线电话相比，也难免产生同样的疑问。得出的结论是共同的：

49、只有遵循市场经济规律引入竞争，才能使一个行业健康地发展并最快地技术更新。第六，这种普遍服务政策不适合发展中国家的国情。二次大战以5后，随着美国政治经济势力的扩张，它的电信经营管理体制也被世界上的许多国家所采用。政府管制下的垄断经营成为这些国家电信经营体制的共同模式，而在交叉补贴支持下的普遍服务更成了电信行业普遍流行的信条。但是，美国的普遍服务政策把每个家庭享有电话服务规定为“公民的基本权力”，甚至超过了法律对于吃饭、穿衣、住房等公民基本生活条件和工作、休息、教育等权力的保障，与多数发展中国家的国情相距甚远。必须看到，既使国民收入在世界领先的美国也是在六十年代才把每家一部电话作为它的目标。许多实

50、例已经证明，发展中国家以“户户装电话”作为政府政策不切实际，难怪连美国副总统戈尔1998年在国际电联的讲话中都建议，2021年世界发展中国家电话普遍服务的目标是“每个人在一小时的路程内可以使用电话”。因此，发展中国家过早地把“户户装电话”作为政府的责任和政策，并由此给予电信行业种种“特权”，反而会使电信行业偏离市场经济正常的供求关系的轨道，从而阻碍电信事业的发展。综上所述，美国以交叉补贴为基础的电信普遍服务政策是在本世纪初的电信技术条件下产生并以电信垄断为基础的，因此在电信技术革命和引入竞争的今天必然发生根本的变化。由以上分析可知，这种普遍服务政策违背了市场经济的基本规律，因此今后它发展的必然趋势是逐步遵循市场经济的普遍规律：各种业务的资费价格将迅速地向各自的成本靠拢；不同业务、地区和用户之间的交叉补贴将逐步消失；政企分开后的电信管制者将开始真正从保护消