我国政府间税收竞争研究10217.docx

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1、我国政府间税收收竞争研究 摘 要：在在我国改革开开放之前，由由于一直实行行高度中央集集权的财政管管理体制，地地方政府没有有自身的经济济利益和税收收权限，也就就不存在政府府间税收竞争。改改革开放以来来，我国各级级政府逐渐形形成了独立的的经济利益，纷纷纷展开竞争争活动，政治治上的分权与与财政上的让让利使地方财财政利益日益凸显。随着着财政分权的的逐步推进，尤尤其是分税制制的确立，地地方政府在财财政支出上有有了一定自主主权，在取得得收入上享有有很大的自由由裁量权，类似于西方联联邦制国家的的政府间税收收竞争就应运运而生了。税税收作为国家家收入的主要要来源，也是是国家实行宏宏观调控的一一个重要经济济杠杆。

2、通过税收征管筹集集财政收入，参参与社会收入入分配，可以以缓解分配不不公，促进社社会公平;通通过落实税收收优惠政策，扶扶持社会弱势势群体，可以以推进社会进步，促进社社会稳定和谐谐。因此，和和谐税收建设设直接关系到到构建社会主主义和谐社会会的成效。税税收竞争同样样属于竞争行行为，虽然有有着特殊的表现形式、发生生在特殊的竞竞争领域，但但依然遵循同同样的竞争规规律。本文运运用政府间税税收竞争的一一般理论，对对我国政府间间税收竞争问问题进行研究，并提出规范范我国政府间间税收竞争的的一些建议。具具体而言包括括以下几部分分：第一部分：绪论。本选选题的研究背背景、研究目目的和意义、文文献综述。第二部分：政府间

3、税收收竞争相关理理论解析。对对政府税收竞竞争的内涵，分分类及效应进进行了分析。第三部分：我国政府间间税收竞争现现状分析。对对我国政府间间税收竞争的的形成条件和和基本框架进进行了说明，并并就现阶段政政府税收竞争争的表现形式进行了分析析。第四部分：规范我国地地方政府间税税收竞争的对对策。文章从从政府职能、政政府间财政关关系、税收计计划管理、税税收竞争规制制四方面提出出了些意见。关键词：政政府 税收竞竞争 分税制制 税收计划划 第一章 绪绪论1.1 研研究背景建国以来到到80年代，我我国主要实行行高度集中的的统收统支的的财政体制，在在这种体制之之下地方政府府的财政收入入要上缴中央央，财政支出出由中央

4、下放，地方政府府既没有独立立的经济利益益，也没有可可以运用的财财权以吸引其其他地区税源源流入本地区区。因此，在在统一的财政政中央集权制制度下基本上不存在税收竞竞争问题。但但改革开放以以来，随着放放权让利改革革战略和财政政分灶吃饭体体制的推行，地地方政府在地地区性事物中中的自主能力力得到强化。1994年年的分税制改改革，明确了了中央和地方方政府的收入入分配关系，同同时硬化了政政府间资金上上解、下拨的的预算约束关关系，各级政政府当家理财财、自收自支、自自求平衡的动动力明显增强强。地方政府府相对于中央央政府的独立立利益进一步步得到承认和和章显，地方方政府对地方方社会经济发发展方向的决定权越来越大大。

5、在自身利利益的驱动下下，为了发展展地方经济，地地方政府就必必然要取得尽尽可能多的财财政收入，作作为政府财政政收入的主要要形式的税收，自然成为为政府间经济济利益竞争的的中心，而以以经济增长为为考量的政绩绩评价体制更更让地方政府府间竞争不断断加剧。从现实情况况看，我国地地方政府间对对经济资源的的竞争有很长长的历史。在在计划经济条条件下，地方方政府为投资资项目而展开开的竞争一直直比较激烈。在转轨时期，地地方政府间对对资源的争夺夺更加白热化化。同时，随随着中央政府府对地方政府府的分权改革革逐渐展开，中中央与地方政政府在资源方方面的竞争也日益凸现现出来。而在在政府间的竞竞争过程中，国国内税收竞争争日渐凸

6、现出出来，并对经经济诸多领域域产生了深远远影响。1.2 研研究目的和意意义随着我国市市场化和分权权化改革的推推进，尤其是是财政分权体体制的建立，我我国各级政府府逐渐形成了了独立的经济济利益，地方方政府为实现现各自利益边界的最大化化而展开的对对税收资源的的争夺日益激激烈，由于区区域经济发展展的不平衡，政政府针对相对对落后地区制制定了诸多税税收优惠政策策，加上税收体制不规范范，很多地方方政府出台了了一些名目繁繁多的减免税税费的优惠措措施，而以经经济增长为考考量的政绩评评价体制更加加剧了地方地地方政府间的争夺，引起了了理论界对税税收竞争效应应的关注和对对有害税收竞竞争的讨论。本文研究的的目的和意义义

7、就在于通过过对政府间税税收竞争一般般理论分析，揭揭示政府间税税收竞争产生生的根源，并并具体分析我我国地方政府府间税收竞争产生的原因因，以及影响响我国地方政政府间税收竞竞争规范展开开的因素。在在此基础上对对如何规范和和限制我国地地方政府间税税收竞争提出出一定的建议，找到促进地地区间良胜税税收竞争和避避免恶性税收收竞争的方法法和对策。1.3 文文献综述关于税收竞竞争的研究，国国外的文献已已经非常丰富富。自蒂伯特特以来，国外外经济学家己己经从各种角角度拓展了税税收竞争问题题的研究。蒂伯特（TTiebouut 19556）是最早早研究税收竞竞争问题的。他他认为，个人人的“用脚投票”给地方政府府很大的约

8、束束力，迫使各各地政府最大大限度地提高财政收支支效率，在课课征尽可能少少的税收条件件下提供最优优的公共服务务。蒂伯特实实际上强调了了地区间的竞竞争对促进政政府效率提高高的重要作用 。奥茨（00ates 1972）则则直接指出税税收竞争可能能带来的负面面效应，因为为各地政府为为了吸引资本本，竞相降低低相应的税收收，使得地方方支出处于边际收益等于边边际成本的最最优水平之下下，从而政府府无法为最优优的公共服务务产出筹集足足够的资金 。公共选择择的税收竞争争理论在拓展展了税收功能能分析的基础之上上，提出可以以通过建立约约束机制，发发挥税收竞争争在效率提高高上的作用。并并着重研究了了如何消除政政府间竞争

9、障障碍 。后续续的一些研究则开始关注非非同质地区的的税收竞争中中的博弈问题题（Minttz andd Tulkkens19986；Wiildasiin19888），资本在在地区间的配配置不仅取决决于本地税率率，还会受到周边其其它地区税收收政策的影响响，即地区间间会在税收市市场上进行博博弈，而地方方政府利用税税率手段的博博弈行为，不不仅对资本、劳劳动力等经济要素的区域域配置产生影影响，而且会会使不同地区区经济发展潜潜力产生差异异，从而引起起宏观经济的的波动 。最近几年，国国内学者也有有一些关于税税收竞争方面面的研究文章章。特别是我我国改革开放放以后出现的的国内各地方方辖区之间的的税收竞争的的研究

10、文献也越来越多。国内学者对对我国国内税税收竞争成因因也进行了大大量的研究，例例如，陈志阳阳（20022）认为，中中央在财力上上的集权和事事权上的下放放，使地方政政府事权和财权不不配套，为地地方政府之间间展开税收竞竞争提供了可可能性和必然然性；而真正正引发税收竞竞争的深层次次原因则在于于地方政府的的利益驱动 。王文波认为，我我国政府间税税收竞争的根根源在于经济济性分权与地地方资源的饱饱和利用。他他指出，地区区税收竞争的的存在有其内内在规律，地地方政府的内在利益驱动动导致地方税税收竞争不可可能消失 。国内学者对对国内政府间间税收竞争的的效应的研究究主要是利用用西方学者税税收竞争理论论，结合我国国的

11、情况所作作的分析，缺缺乏相应的实实证研究。国内学者也对如如何协调我国国国内政府间间税收竞争做做了一定的分分析。薛刚等等认为推进和和规范我国的的税收竞争，中中央政府要注注意四个方面面:即按照市场竞争体制的的要求进行财财政分权；弱弱化上级政府府的行政命令令干预，使各各级政府决策策的经济结果果内部化；强强化法制与民民主的监督机机制；建立起政府间合理规规模的公平补补偿机制 。王王文波则认为为，中央政府府的作用在于于:限制各地地税收优惠政政策，实现信信息充分、政政策透明化；深化财政体制改革，实现现财权和事权权的相对统一一；给予地方方一定的立法法权；完善法法制，使我国国税收制度更更加透明、公公平、规范；保

12、护各地培培养财源的积极性 。第二章 政政府间税收竞竞争相关理论论解析2.1 政政府间税收竞竞争的内涵政府间税收收竞争是当今今经济学界的的一个热门的的话题，但学学术界却并没没有形成一个个统一的概念念。国外研究究政府间税收收竞争的重要要代表人物Wilson（22001）对对政府间税收收竞争进行了了广义、中义义、狭义三个个不同层次的的界定 。第一，广义义的税收竞争争。指独立性性的政府所采采取的任何形形式的非合作作性税制设定定行为。第二，中义义的税收竞争争。指在广义义税收竞争的的基础上增加加了一个限定定条件，即要要求每一个政政府的税收政政策能够影响响税收收入在在政府间的分配。如果政府府非合作的税税制设

13、定行为为不在于影响响税收收入在在政府间的分分配，或它根根本不能影响响其分配，将将不被视为政政府间税收竞竞争活动 。第三，狭义义的税收竞争争。指各个独独立性政府非非合作税制的的设定行为。在在这种情况下下，每个政府府的政策选择择将会影响流流动性税基在在这些政府所代表的地区区之间的分配配。特别是政政府之间可能能会在争取劳劳动力、企业业、资本或消消费者等方面面展开竞争。综合而言所所谓政府间税税收竞争是指指在实行财政政分权的多级级政府体系中中，相对独立立且具有一定定竞争性的政政府以促进本本地区经济增增长，增进辖区福利，实现现自身利益最最大化为主要要目的，采取取多样化的税税收竞争手段段，争夺经济济资源及税

14、收收资源的政府府自利行为。政政府间税收竞竞争需要具备的五个基本本条件:第一，存在在一个多层政政府结构，有有两个以上竞竞争性政府主主体。第二，有一一定程度的地地方自治，从从而激励地方方政府的制度度创新和政策策多样化。第三，地方方政府的收入入主要来源于于本辖区；而而非依赖转移移支付。第四，地方方政府有一定定的税收自主主权，可以在在某种程度上上调整税基或或税率。第五，课税税对象（居民民、厂商或资资本）可以跨跨区域流动，并并且对税收比比较敏感。它也包含以以下两个合理理的扩张解释释:第一，政府府间税收竞争争的手段是降降低有效税率率而非名义税税率，对纳税税人而言，是是广义的税收收而非狭义的的税收。第二，政

15、府府间税收竞争争的内容，除除了通过优惠惠性的税收政政策争夺经济济资源外，还还包括通过税税负输出直接接争夺财政资资源 。2.2 政政府间税收竞竞争的基本分分类第一，从空空间上可分为为横向税收竞竞争（horrizonttal coompetiition）和和纵向税收竞竞争（verrticall comppetitiion）。横横向税收竞争争是指同一级别、不同地域域的政府之间间为争夺流动动性资源而展展开的税收竞竞争，这是政政府间税收竞竞争的主要形形态。纵向税税收竞争是指指不同级别政政府之间的税收竞争，主要要表现为某一一级别政府的的税收政策对对另一级别政政府的税收收收入产生影响响。第二，从效效果上可分

16、为为有益税收竞竞争（benneficiial coompetiition）和和有害税收竞竞争（harrmful compeetitioon）。这种种划分是从对对税收竞争效果的不同评价价中得来的，将将税收竞争作作为整体接受受评价，对税税收竞争产生生的效应进行行区分。第三，从性性质上可分为为制度内的合合法竞争（fformall tax compeetitioon）和制度度外的非法竞竞争（infformall tax compeetitioon）。合法法的税收竞争又称正式式的税收竞争争，是在现行行税收制度框框架内，地方方政府运用依依法享有的税税收自主权展展开的竞争；非法的税收收竞争又称非非正式的税收

17、竞争，是地方方政府突破现现行税收制度度安排，采取取违法的或者者变通的方法法进行的税收收竞争。2.3 政政府间税收竞竞争的效应2.3.11 政府间税税收竞争的积积极效应第一，减轻轻了税收对经经济活动的扭扭曲，有利于于贯彻税收中中性的原则政政府间税收竞竞争的一个突突出表现就是是各个政府纷纷纷开展减税税竞争、降低税率，以低税税率的优惠吸吸引辖区外投投资。从这一一角度看，它它能够均衡各各地区投资者者的税收负担担，并使各地地区税收负担担的水平趋于于公平、合理，从而减轻税税收对经济活活动的扭曲，有有利于贯彻税税收中性的原原则。第二，有利利于增加“纳税人剩余余”，减少“政府剩余”所谓“纳税者剩余余”，是指居

18、民民愿意并且能能够支付的公公共物品的税税收价格与其其实际支付的公共物物品的税收价价格之间的差差额。政府间间税收竞争能能够降低公共共产品及服务务的税收价格格，保护纳税税人和居民免免受辖区政治治家和官僚的掠夺。居民的的“以足投票”或“以手投票”不仅会限制制辖区政府官官员对公共权权力的滥用，促促使政府更好好地了解辖区区居民的偏好好，而且使得得居民可以多元化化选择地公共共产品的收益益水平及其税税收价格，并并且可以实现现自身对政府府转移支付额额的最小化从从而享受到“纳税者剩余余”。所谓“政府府剩余”，是指政府府能够提供的的公共产品的的数量和质量量，与其愿意意并且实际提提供的公共产产品的数量和和质量之间的

19、的缺口所产生生的政府保留，也可可以称为“政府的租金金”。在存在政政府间税收竞竞争的情况下下，政府取得得收入的能力力受到很大限限制，这将促促使政府增强强决策的科学性，提高财政政支出效率，导导致“政府剩余”趋近于零。这这是辖区内政政府、居民和和企业三者博博弈的必然结结果。第三，有利利于促进地区区经济增长，使使各地区经济济协调发展政政府通过税收收竞争可以在在一定时期内内吸引更多的的投资进入本本辖区，从而而促进辖区经济的发展。另另外，政府通通过采取一定定的税收竞争争措施，可以以弥补其在某某些方面如资资源、基础设设施建设、地地理位置、人人才、技术等等等的不足，在一定程度度上能够抵消消其他辖区的的比较优势

20、，对对促进区域经经济的协调发发展将起到积积极作用。第四，有利利于促进要素素的流动，促促使政府提高高公共产品和和公共服务供供给水平政府府间税收竞争争客观上加速速了要素在地地区间的横向向流动，各地区增收和保收收的的压力增增大。要素的的流动（流入入和流出某个个辖区）不仅仅取决于该地地区的税率变变化，还要看看该地区的公公共支出对公公共物品和公共服务的提供供情况，这必必然促使政府府更加注重公公共产品的供供给，改善当当地的投资环环境。2.3.22 政府间税税收竞争的消消极效应第一，侵蚀蚀税基，降低低公共服务水水平。政府间间税收竞争往往往是以降低低有效税率为为主要表现形形式，但这是是以侵蚀税基基，减少政府府

21、可支配收入的为代价的。随随着政府间税税收竞争的开开展，在缺乏乏有效协调的的情况下，税税收优惠的程程度会不断升升级，最终会会导致税收竞竞争所带来的的边际收益小于边际成本本，竞争双方方陷入“囚徒的困境境”，从而影响响政府职能的的正常发挥。政政府最终将无无法为公共产产品筹资，导导致公共产品品供给不足，辖区的福利下下降 。第二，扭曲曲税收分配的的负担水平，违违背税收的公公平原则。一一方面，政府府间税收竞争争减少了政府府的可支配收收入；另一方方面，由于要要素流动性增强，政府又又不能对流动动性强的要素素过度征税。为为了保证其财财源的相对稳稳定，政府必必然采取其它它的弥补措施施，这就导致致了税收负担担的不合

22、理转移。主要体体现在两方面面:一是税收收负担从流动动性强的生产产要素上转移移到流动性弱弱的生产要素素上；二是税税收负担从国国外投资者身身上转嫁到国国内投资者身上。这这种税收负担担的不合理转转移既不符合合横向公平，也也不符合纵向向公平，在较较大程度上降降低了税收制制度的公平性性，违背了税税收的公平原则。第三，扭曲曲了资源的配配置，降低了了资源配置的的效率。政府府间的税收竞竞争都是从维维护本辖区的的利益出发，以以税收优惠为为主要手段吸吸引要素的流入，而漠视视了地区间税税收优惠政策策的协调，使使得资源流动动违背了正常常的经济规律律，扭曲了资资源的配置。由由于这种经常常性的利用税税收优惠政策诱导资源的

23、的行为，使资资源从能够得得到有效使用用的地区流向向使用效率不不高但有税收收优惠的地区区，资源配置置的效率受到到损害 。论/文/网网第四，导致致税制复杂化化，缺乏透明明度。政府间间税收竞争的的存在和发展展促使各地区区纷纷制定层层次多、范围围广的税收优优惠政策，使使税制过于复杂化，税收优优惠政策的透透明度降低，并并容易导致恶恶性税收竞争争。第三章 我国政政府间税收竞竞争现状分析析3.1 我我国政府间税税收竞争概况况3.1.11 我国政府府间税收竞争争是在单一制制国家内实行行财政分权的的结果改革开放以以来，中央和和地方政府间间财政关系经经历了19880年、19985年、11988年和和1994年年四

24、次重大改改革。总的趋趋势是在中央央集权的前提提下赋予地方政府适当当的财政自主主权。前三次次改革有一定定共性，就是是实行对地方方政府放权让让利的财政包包干体制。后后一次则是适适应市场经济济机制的财政分税体制改革革。财政包干干体制确认了了地方在发展展过程中形成成的所谓“地方产权”，而19994年的分税税制改革，则则使我国走向向了真正意义义上财政分权的道路。随着财政分分权的推进，地地方政府不再再仅仅是一个个纵向依赖的的行政组织，而而逐渐成为一一个具有独立立经济利益目目标和资源配配置权限的经经济组织，税收竞争本本身就是地方方政府运用中中央赋予的资资源配置权追追求自身经济济利益目标的的过程。可以以说，1

25、9994年税制改改革稳固地确确立了促成我我国政府间税收竞争争的利益格局局 。如增值值税和营业税税分别由国税税和地税管理理，对增值税税一般纳税人人发生的运费费支出，可按按取得的货运运发票所载金金额7%的扣除率率进行进项抵抵扣，在地税税货运发票管管理不规范的的情况下，就就可能对中央央税收产生影影响，导致纵纵向税收竞争争，这也是最最近国家税务务总局下发一系列列文件规范货货运发票管理理的原因。分分税制作为政政府间税收分分配的整体安安排，地方政政府的积极参参与以及对具具体内容的激激烈争论，也是税收竞争的的具体体现，对对税种划分、分分享税类、分分成比例的争争论即是纵向向的税收竞争争，而对纳税税环节、纳税税

26、地点的争论论即是横向的的税收竞争。但我国在在推行财政分分权的同时，在在行政上仍然然实行高度集集权，财政上上各级政府相相对独立，行行政上下级要要服从上级，纵纵向税收竞争争缺乏平等的竞争主体体，横向税收收竞争可以由由中央政府进进行强有力的的协调，这是是我国政府间间税收竞争最最为重要的制制度特征 。3.1.22 要素流动动性的局限是是我国政府间间的税收竞争争的制约条件件流动性要素素是政府间税税收竞争的主主要对象，要要素的跨区域域自由流动，是是政府间税收收竞争的重要要前提。在计计划经济体制制下，要素的的流动服从指令性计划的的安排，不能能按照效益最最大化的原则则在不同的辖辖区之间进行行选择。改革革开放以

27、来，尤尤其是随着社社会主义市场场经济体制的的建立和完善，国家放松松政策束缚，鼓鼓励要素的自自由流动和优优化配置，为为政府间争夺夺人才、技术术、资本等稀稀缺资源的税税收竞争创造造了条件。一一个突出的表现是，最近近几年逐步发发展起来的民民营企业，纷纷纷把总部从从最早开始创创业的中小城城市迁移到中中心城市或大大城市，如四四川的东方希希望集团，江苏的春兰，浙浙江宁波的雅雅戈尔、杉杉杉等将总部迁迁往上海，山山东的浪潮集集团、湖南长长沙的创智、远远大将总部迁迁往北京等。论/文/网网 LunWenNNet/Coom但要素尤其其是居民的流流动在我国还还受到比较明明显的限制。首首先，严格的的户籍制度虽虽然逐渐松

28、绑绑，但主要是是针对高学历历者或极少数数私人资本拥有者，一般般居民仍然未未享有自由迁迁徙的权利。其其次，居民收收入没有实现现完全的货币币化，某些非非货币化收入入，如住房，以以及一些非货货币化的权利，如土地地承包经营权权、集体盈余余分配权等，仍仍然和原住辖辖区捆绑在一一起。再次，分分散的社保体体系妨碍居民民的流动。与与市场经济体体制相适应的覆盖全国国的社会保障障体系远没有有建立起来，没没有开征社会会保障税，社社会保障资金金统筹程度低低，居民的社社会保障依赖赖于原住辖区区，且地区差别很大。再再次，企业的的迁移也不是是自由的。国国有企业尤其其是地方政府府控制的国有有企业还比较较多，即便地地方政府不拥

29、拥有所有权的的企业，其迁移也受到地方方政府的种种种牵制和阻挠挠。最后，由由于民主机制制不健全、政政府信息不透透明、迁移成成本高等原因因，我国地方方政府辖区内内居民和厂商还缺乏有效的的偏好表露和和以足投票机机制，从而制制约了政府间间税收竞争的的规范开展。3.1.33 中央政府府主导下的区区域税收优惠惠政策是我国国政府间税收收竞争的主要要体制渠道我国实行高高度中央集权权的税收管理理体制，中央央税和在全国国范围统一开开征的地方税税的税收立法法权完全集中中在中央，地地方政府即便便对享有完全的征管权和收收入权的税种种，也没有决决定税基和税税率的权力（除除屠宰税、筵筵席税、土地地使用税外）。因因此，从法理

30、理上讲，我国国地方政府没没有通过降低税率、提提供税收优惠惠进行政府间间税收竞争的的权力。这固固然有利于维维护良好的税税收秩序，但但显然不符合合我国面积广广袤、地区差差别极大、经济发展严重重不平衡的国国情，不利于于各个地区在在同一起跑线线上公平竞争争或实现特定定的区域经济济发展要求。因因此，中央政政府根据不同同地区地理位置、资源察察赋、经济发发展程度、特特殊需要等情情况，实施了了有差别的税税收政策，如如促进东南沿沿海地区改革革开放的政策策、西部大开开发的政策、老少边穷地区区扶贫开发的的政策、振兴兴东北老工业业基地的政策策等，这些政政策都包含了了实行税收优优惠的内容。区域性税收收优惠政策可可以看作

31、是对对政府间税收收竞争政策的的替代，这些些政策除在形形式上是由中中央政府制定定的以外，和和标准意义上上的政府间税收竞争政策毫毫无二致，同同样是为了吸吸引流动性要要素特别是资资本进入特定定辖区，地方方政府必然会会为这些政策策“花落谁家”进行激烈竞竞争 。最近中央为振兴东东北老工业基基地出台了相相应的财税政政策，重庆等等老工业基地地也跃跃欲试试，希望能分分享政策收益益，这说明地地方政府在自自身的税收权力受到约束的的情况下，通通过中央政府府主导下的区区域税收优惠惠政策进行税税收竞争的积积极姿态。3.1.44 对广泛的的自由裁量权权的运用是我我国政府间税税收竞争的主主要手段高度中央集集权的税收管管理体

32、制限制制了地方政府府进行税收竞竞争的能力，但但“急用先行”、“宜粗不宜细细”一直是我国国立法工作的的指导思想，也是我国法律律文件的特色色，具体到财财政分权方案案来说，就是是分税制以及及与之相配套套的税收法律律体系，并没没有十分镇密密地限定各级级政府的税收行为，而是给给了地方政府府足够大的弹弹性空间。从从立法意图上上说，地方政政府不具有税税收自主权，无无权设定或变变更税率，但但实际上地方方政府在税收政策上的“自由裁量权权”比理论上所所允许的要宽宽泛得多，而而地方政府也也不会放过任任何一个对税税收法律法规规进行有利于于本辖区的解解释或操作的机会，于是是经常出现“中央决定名名义税率、地地方决定实际际

33、税率”的现象。如如对国内上市市公司19996年至20006年各年年度分地区实实际所得税税税率的统计和方差差分析显示，不不同地区上市市企业的实际际所得税税率率集中在一个个狭小的、明明显低于333%的法定名名义税率的范范围内，地区区之间不存在在显著差异，表明明我国地区之之间存在着在在资本市场上上争夺流动性性资本的税收收竞争。最近近，大连、北北京、广州等等城市相继通通过扩大扣除除范围或扣除额的方法，变变相提高了个个人所得税免免征额，降低低了实际的适适用税率，也也是一种税收收竞争行为。不仅如此，我我国地方政府府的财政体制制和收入形式式很不规范，在在正式的财政政制度之外存存在预算外收收入、体制外外收入等

34、非正正式的财政关关系，在税收之外存在在政府基金、规规费、一般性性收费、乱收收费等对纳税税人而言具有有同等效果的的收入形式，它它们通常构成成广义的税收收负担。通过过清费、减费进行竞争争，可以收到到与严格意义义上的税收竞竞争完全等同同的效果。因因此，从广义义税收的角度度考虑，我国国政府间税收收竞争应该包包括政府收费的因素。3.2 我我国政府间税税收竞争的表表现形式第一，优惠惠税率或定期期减免税。它它是指地方政政府为了吸引引辖区外经济济资源的流入入，承诺对满满足条件的特特定纳税人实实行低于法定定名义税率的优惠税率，或或者免除或减减少纳税人一一定期限内应应当缴纳的税税款。一般是是针对存续性性税源的竞争

35、争，目的在于于通过让渡短短期的税收利利益而谋取长期的经济税收收利益。按照照现行税法规规定，减免税税政策的决定定权在中央，地地方政府没有有给予政策性性减免的权力力，因此，这这种承诺从法法律上讲是无效的。但我我国地方政府府依法行政的的观念不强，擅擅自设立开发发区对企业实实行优惠税率率的现象，经经常见诸报端端，同时由于于地方政府对对税收执法实质上的干预预能力及税收收政策的弹性性，擅自减免免税的承诺往往往可以得到到某种程度的的兑现。如:地方政府可可以对不符合合条件的企业业出具虚假手手续骗取税收优惠惠资格（假福福利企业、假假高科技企业业）；税务机机关因在诸多多方面受制于于当地政府，可可能和地方政政府结成

36、利益益共同体，想想方设法按其指定的税率率征税。国务务院办公厅在在关于纠正正地方自行制制定税收先征征后返政策的的通知中曾曾这样通报批批评:“上海市松江江区税务局根根据上海市财政局关关于对高新技技术企业实行行所得税若干干政策的通知知（沪财税税收（19996）2号）的的有关规定，批批准上海市松松江电子仪器器厂等4户企企业享受免征188%企业所得得税的优惠，22000年度度免征上述44户企业19999年的企企业所得税22124亿元元。 ”第二，税收收先征后返或或财政返还。指指地方政府在在取得税收收收入后，直接接或者以财政政支出的形式式，把一定比比例或者全部部的收入再返返还给纳税人。地方政府府通过税收先

37、先征后返或者者财政返还，减减少可支配的的税收收入，减减轻纳税人的的税收负担，类类似于向纳税税人提供了减减免税的优惠惠。尤其是税收先征征后返，被中中央政府视为为变相的减免免税，20001年1月111日，国务务院下发关关于纠正地方方自行制定税税收先征后返返政策的通知知，要求各地区、各部部门检查纠正正各种自行出出台的税收先先征后返政策策，并规定了了具体的惩罚罚措施。对财财政返还，由由于以财政支支出为中介，在在地方政府财政自治的范范围之内，不不仅没有被禁禁止，而且实实际上被允许许或默许。因因此，地方政政府对地方骨骨干企业和新新投资于本地地的企业通过过财政返还进行税收补贴的的现象非常普普遍。如上海海市各

38、区为吸吸引投资，对对进入本地的的企业当年地地方税纳税额额超过一定数数量的，给予予40%一770%的财政政返还 。第三，人情情引税。人情情引税主要指指无直接利益益交换关系的的引税，因为为税收折扣、财财政返回都可可以成为引税税的手段，而而“人情引税”则是指一个辖区的政政府并不向纳纳税人提供任任何优惠，而而是凭借人情情关系，游说说、拉拢辖区区外的税源流流入。“不向纳税人人提供任何优优惠”是指税收方面的直接优惠惠，并不意味味着纳税人得得不到任何好好处，纳税人人通过转移税税源可以赢得得流入地政府府的感情，可可以在其他方方面得到关照照，可以在此后的纳税或其其他经济行为为中得到补偿偿，它所提供供的优惠类似似

39、于“期权”。在基层一一些地方，税税务人员乃至至其他公职人人员工资奖金金的发放，往往和分解到人人头的税收任任务的完成紧紧密相关，为为保“吃饭钱”而利用关系系拉税的现象象屡见不鲜。第四，买卖卖税款。在竞竞争激烈的情情况下，引税税演化为买税税卖税，即对对把税源拉入入本辖区的中中介人给予税税款总额的一一定比例作为为报酬，辖区政府取得剩余余部分。“买卖税款”的行为大多多发生在经济济落后或财政政入不敷出的的地区，一般般是在地方政政府默许的情情况下，由基基层财税机构构操作买卖地方性性税种。主要要手段有两种种:一是域外外买卖。由乡乡镇财政机构构以列支方式式提供经费，地地方税务所将将本应向其他他地区财税机机构缴

40、纳的税款买到本地，完完成税收计划划；二是域内内买卖。有的的地方税务所所利用其自身身机构按经济济区划设置的的优势，对所所辖范围若干干个乡镇的税税收收入进行调控，视本本辖区乡镇或或辖区外乡镇镇为其提供经经费的多少，来来确定分配给给该乡镇税收收的数额 。第五，税收收“打折”。税收折扣扣是税务机关关对依法应当当取得的税收收收入不足额额征收，而是是把一定的折折扣额让渡给给纳税人，从从而达到减轻轻纳税人税负、吸吸引辖区外税税收资源流入入的目的 。如如河南省统一一规定对建筑筑安装营业税税纳税人，在在税务机关代代开建筑安装装营业税专用用发票时，以票面所载营业业额为计税依依据按照3%的法定税率率征收营业税税，并

41、随征22%的所得税税，连同城建建税、教育费费附加，应征征税费为营业业额的5.33%。但有的地方政府为为引入异地税税源，不随征征所得税，而而按3.3%的比率征收收，等于使纳纳税人享受了了应征消费税税37.7%的折扣额。在在实行随征的的其他税种，如交通运输输业营业税，也也存在为吸引引税源流入而而擅自不随征征的现象。此此外，在税收收执法检查中中发现的开大大头小尾票、用用白条打折收收税等现象，都是税收收折扣的具体体体现。这种种税收竞争方方法一般是针针对临时性税税源或者是一一次性税源的的争夺，直接接以取得税收收收入为目的的。第六，税收收自由裁量权权滥用。我国国税法中存在在大量授权税税务机关实行行核定征收

42、的的规定，这在在大多数纳税税人会计核算算不规范的情情况下，不失为防止税收流流失的权宜之之计，但在缺缺乏客观且科科学的税负核核定公式的情情况下，地方方政府完全可可以很有弹性性地决定企业业的实际税负负。譬如，分税制否定了税税收承包的做做法，但现实实中仍然存在在协商办税的的情况，即“包税”、“定税”或“变相包税”，具体缴纳纳多少税，在在某种程度上取决于企业的的谈判能力和和地方政府的的财政需要。又又如，对大量量存在的个体体双定户，地地方政府更是是可以运用定定税权，对进进入本辖区经经营的商户确定较低的纳纳税定额，降降低商户营业业成本，形成成“漏斗集聚效效应”，吸引辖区区外商业资源源的流入，通通过跨界购买

43、买，进行税负负输出。还有有一种情况是，我国国税务稽查的的计算机化程程度很低，税税务审计的质质量在很大程程度上取决于于稽查人员的的素质、稽查查力量的配备备、稽查的态态度和决心等主观因素，在在俄罗斯存在在的地方政府府通过放松税税务审计进行行非正式的政政府间税收竞竞争的情况，在在我国同样存存在。第七，增加加特定支出。按按照税收价格格论的观点，辖辖区政府向辖辖区内企业提提供的公共服服务，应该与与它所做出的的税收贡献成成比例，尽管管这不是一一对应的关关系。但地方方政府为了吸吸引辖区外资资本的流入，通通常会将一般般税收收入用用于特定投资资项目和特定定对象，进行行基础设施改改善，或对企业提供补贴贴，使企业承

44、承担的税收价价格和享受的的公共服务不不对称。有些些地方政府为为了吸引投资资项目，在没没有足够财力力对企业提供供优惠的情况下，展开地价价竞争，即以以较你的甚至至是低于土地地开发成本的的价格，提供供给土地给特特定的投资项项目或特定的的厂商。第八，减少少规费收取。地地方政府还运运用具有税收收性质的收费费进行竞争，尤尤其是各辖区区政府普遍收收取的规费，如如排污费，降降低企业为获获得公共服务而做出出的实际支付付，达到和降降低税率同样样的效果。如如通过降低车车辆规费的收收取标准，大大城市周围的的小城市往往往能够吸引在在大城市辖区内运营的车辆辆在本地落籍籍，从而取得得相当可观的的税费收入。非非税收入在我我国

45、各级政府府收入中占有有很大比重，通通过具有税收收性质的收费费进行竞争，是我国政政府间税收竞竞争所面临的的特殊问题 。第四章 规规范我国地方方政府间税收收竞争的对策策当前我国各各个地区通过过税收竞争所所获得的经济济效益有很大大差异，通过过税收竞争已已经获得利益益的地区总是是想方设法保保住胜势，扩扩大优势，在首先保住本地地区经济资源源的同时，想想法设法提升升税收竞争力力去获得更多多的资源，而而在竞争中处处于劣势的地地区无论如何何会采取更进进一步的竞争措施，争取扭扭转局势。这这样税收竞争争的范围越来来越广，程度度越来越深，初初期适度有序序的税收竞争争终将被过度度失控的税收收竞争所取代代，这样我国地方

46、政府间间税收竞争的的正面效应会会被负面效应应代替。鉴于于税收竞争的的双重效应，为为实现趋利避避害，需要建建立和维持一一种公开、公公平、公正的税收竞争规规则体系和框框架。4.1 转转变政府职能能，建立市场场经济下的法法治政府4.1.11 政府职能能公共化在社会主义义市场经济条条件下，市场场机制在资源源配置中起基基础性作用，政政府介入的范范围应仅限于于“市场失灵”的领域。政政府提供的公公共服务的特征主要是是有明显的外外部性、巨额额的固定成本本限制了私营营经济的竞争争、具有重要要的收入分配配的考虑、国国家利益需要要政府提供这这些服务。要按照以上原则则，对现有的的财政供给范范围进行清理理。财政要坚坚决退出一般般性生产建设设领域，除对对基础设施等等具有正的外外部性和农业业、工业幼稚产业等战略性性项目的投资资外，禁止面面向特定企业业的财政补贴贴或投资，截截断政府和企企业之间的直直接利益关系系。政府对企企业的扶持应应通过提供公共服务、创设设制度环境进进行。在转变和界界定政府职能能的前提下，应应根据政府职职能设立精干干、高效的政政府机构。倘倘若地方政府府不被赋予过过多的经济责责任，我国存存在着大规模压缩政府规规模的可能。如如我国宪法中中没有市管县县的体制，而