公共行政学行政生态与行政发展精.ppt

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1、公共行政学行政生态与行政发展第1页，本讲稿共23页行政环境的构成行政环境理论行政改革的动因行政改革的目标行政改革的模式2第2页，本讲稿共23页10.1.1 行政环境概述行政环境概述行政环境的概念行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系的以及对行政系统有着直接或间接影响的各种客观因素的总和。行政环境指的是对行政系统产生各种影响的环境要素的总和 行政环境与行政系统之间的联系具有多样性 行政环境的具体性和差异 3第3页，本讲稿共23页10.1.1 行政环境概述行政环境概述行政环境的类型 从规模和层次的角度，可以把行政环境分为宏观、中观和微观三类。从管辖区域上分，可以把行政环境分为国际环境和国内环境。

2、从不同作用上分，行政环境可以分为良性行政环境和恶性行政环境。从环境内容上分，行政环境可以分为自然环境和人文环境两类。4第4页，本讲稿共23页10.1.2 政治环境政治环境国家政权制度 政党制度 社会组织结构 法律制度 政治文化 5第5页，本讲稿共23页10.1.3 经济环境经济环境经济制度 生产力水平 6第6页，本讲稿共23页10.1.4 文化环境文化环境文化环境是指由一定的世界观、理想、信念、伦理、价值、心理、文化程度等构成的综合体。文化因素渗透到行政系统的各个领域，对行政行为、行政体制以及行政职能等都产生广泛的影响。7第7页，本讲稿共23页10.1.5 行政环境理论行政环境理论在行政学内部

3、，最早提出行政环境问题并加以研究的，是美国哈佛大学教授高斯。里格斯将世界各国的生态环境分为三种模式：与农业社会相适应的融合型行政模式与工业社会相适应的衍射型行政模式 与过渡社会相适应的棱柱型行政模式 8第8页，本讲稿共23页融合模式融合模式 泰国与古代中国的情景泰国与古代中国的情景 行政生态中的关键要素及影响作行政生态中的关键要素及影响作用用 经济因素经济因素：国王或者君主占据了分配的中心，次级官吏继：国王或者君主占据了分配的中心，次级官吏继而主导了自身统治范围的利益分配。同心圆的分配制度取代了公而主导了自身统治范围的利益分配。同心圆的分配制度取代了公平的市场交换。平的市场交换。社会因素社会因

4、素：家国同构，所谓家事即为国事。影响：行政行为：家国同构，所谓家事即为国事。影响：行政行为具有家庭性，官吏来自名门望族，且以家族利益为重，而非公共具有家庭性，官吏来自名门望族，且以家族利益为重，而非公共利益。利益。沟通网沟通网：沟通不畅造成了多元化社会，社会动员性与同：沟通不畅造成了多元化社会，社会动员性与同化性都很低。影响：第一，限制了行政机构对于公共利益化性都很低。影响：第一，限制了行政机构对于公共利益的抽象；第二，弱化的行政责任；第三，弱化了行政治理的抽象；第二，弱化的行政责任；第三，弱化了行政治理能力。能力。符号系统符号系统：君权神授、天子治国构成了融合型社会的：君权神授、天子治国构成

5、了融合型社会的主导符号系统。影响：行政系统沉迷于政治神话或者宗教主导符号系统。影响：行政系统沉迷于政治神话或者宗教教义之中，对君主负全责，行政权威合法性是不证自明的教义之中，对君主负全责，行政权威合法性是不证自明的真理真理 政治架构政治架构：政治权力与行政权力合二为一，两者存在：政治权力与行政权力合二为一，两者存在密切的功能依赖关系。官、吏的各自功能亦无法实现有密切的功能依赖关系。官、吏的各自功能亦无法实现有效区分。影响：专横无效的官僚政治，人民、官员与君效区分。影响：专横无效的官僚政治，人民、官员与君主之间的联系松散，行政效能不足。主之间的联系松散，行政效能不足。9第9页，本讲稿共23页衍射

6、模型衍射模型美国情景美国情景 经济因素经济因素：“市场市场企业企业”的经济结构，社会经济根据的经济结构，社会经济根据价值规律和功利、理性的市场原则进行商品交换。影响：行政价值规律和功利、理性的市场原则进行商品交换。影响：行政制度市场化，行政人员行为理性化。公共行政与市场的社会职制度市场化，行政人员行为理性化。公共行政与市场的社会职能分工明晰。行政系统作为与市场的相对物存在能分工明晰。行政系统作为与市场的相对物存在 社会因素社会因素：社团发达并且种类数量众多，阶级之间的边：社团发达并且种类数量众多，阶级之间的边界开放，互动性强。影响：公共行政带有很强的社会性，政界开放，互动性强。影响：公共行政带

7、有很强的社会性，政府与社会的互动性强，人民的参与意愿强烈。府与社会的互动性强，人民的参与意愿强烈。沟通网沟通网：媒体发达，沟通顺畅，易形成诉求方向统一的公：媒体发达，沟通顺畅，易形成诉求方向统一的公共舆论。影响：公共行政承担合法性压力，行政与公民的互动共舆论。影响：公共行政承担合法性压力，行政与公民的互动性强。性强。符号系统符号系统：专权在民、天赋人权、自由、平等和博爱等：专权在民、天赋人权、自由、平等和博爱等资产阶级价值。影响：人民与政府和行政人员之间确定了资产阶级价值。影响：人民与政府和行政人员之间确定了稳固的稳固的“委托委托代理代理”关系。公共利益规范下的行政作为。关系。公共利益规范下的

8、行政作为。政治架构政治架构：政治：政治行政二分。影响：官僚只有受非官僚权行政二分。影响：官僚只有受非官僚权力的有效制约，才能保证较高的行政效率和效能。官僚权力的崛起，力的有效制约，才能保证较高的行政效率和效能。官僚权力的崛起，意味着政治的衰落和行政之无效。意味着政治的衰落和行政之无效。10第10页，本讲稿共23页过渡社会的公共行政组织即过渡社会的公共行政组织即棱柱型行政棱柱型行政模式模式有三种特征：有三种特征：异质性并存异质性并存，即在同一社会中呈现不，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。同的制度、不同的行为规范与观点。形式主义形式主义，即法律与现实的严重脱节。，即法律与现实的

9、严重脱节。重叠性重叠性，即传统与现代社会的结构彼，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政此重叠。一方面有国会、行政机构机构、选、选举制度，另一方面又有影响很大的家族、举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。宗教团体等。11第11页，本讲稿共23页任何行政组织都不是一个绝对独立、自任何行政组织都不是一个绝对独立、自我封闭的系统。它在运行过程中要经常我封闭的系统。它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。尤地与社会环境相互影响、相互作用。尤其是面对迅速变化和发展的社会环境，其是面对迅速变化和发展的社会环境，以管理社会公共事务为存在依据和基本以管理社会公共事务为存在依据

10、和基本职能的行政组织（政府）更必须不断作职能的行政组织（政府）更必须不断作出相应调整和变革，以完善组织结构，出相应调整和变革，以完善组织结构，提高行政管理效能提高行政管理效能。12第12页，本讲稿共23页10.2.1 行政改革概述行政改革概述 所谓行政改革，是指为了适应行政环境的变化和行政系统所谓行政改革，是指为了适应行政环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观念等进行的有意识地创新、发展和调整的过程。念等进行的有意识地创新、发展和调整的过程。相关概念相关概念行政改革与行政变革行政改革与行政变革 行政改革与行政创新

11、行政改革与行政创新 行政改革与机构改革行政改革与机构改革 行政改革与行政发展行政改革与行政发展13第13页，本讲稿共23页10.2.2 行政改革的动因行政改革的动因 外部动因是指行政环境因素所引起的行政改革的动力外部动因是指行政环境因素所引起的行政改革的动力经济经济 政治政治 文化文化 技术技术 内部动因指的是行政系统内部所引起的改革动力内部动因指的是行政系统内部所引起的改革动力行政组织的演化行政组织的演化 组织分工的细化组织分工的细化 行政权力的异化行政权力的异化 行政文化的僵化行政文化的僵化 14第14页，本讲稿共23页阻力：阻力：误解：误解：人们对行政组织变革的目的、机制人们对行政组织变

12、革的目的、机制和前景理解差异和前景理解差异；信息沟通不够，更会；信息沟通不够，更会引起一些有关人员的不满和误解。引起一些有关人员的不满和误解。利益：利益：改革会触动人的切身利益，进而形改革会触动人的切身利益，进而形成不满和阻力成不满和阻力成本：成本：惯性阻力：惯性阻力：15第15页，本讲稿共23页10.2.3 行政改革的目标行政改革的目标行政改革的目标是改革者所确定的行政改革所要取得的结果。行政改革目标具有以下特性：指向性具体性主观性客观性 16第16页，本讲稿共23页10.2.4 行政改革的模式行政改革的模式行政改革的模式，就是在行政改革理论和经验的基础上形成的相对固定的行政改革的方式。以组

13、织为中心的改革和以技术为中心的改革 以外延为主的改革和以内涵为主的改革 以理性为典范的改革和以民主为典范的改革 基于设计的改革和基于调适的改革 17第17页，本讲稿共23页资料资料：改革实施前要回答的问题。：改革实施前要回答的问题。根据凯顿的看法，行政改革方案实施的态势是根据凯顿的看法，行政改革方案实施的态势是由对以下问题的回答来决定的：我们是否对自由对以下问题的回答来决定的：我们是否对自己的诊断确信无疑？我们的近期和长期目标是己的诊断确信无疑？我们的近期和长期目标是什么？我们试图获得什么？条件和目标有可能什么？我们试图获得什么？条件和目标有可能发生变化吗？我们能够得到何种支持？我们怎发生变化

14、吗？我们能够得到何种支持？我们怎样才能扩大影响圈？我们能够向支持者提供什样才能扩大影响圈？我们能够向支持者提供什么？怎样提供？我们的说服力有多大？我们怎么？怎样提供？我们的说服力有多大？我们怎样保证更大的合作？包括各种妥协和牺牲？我样保证更大的合作？包括各种妥协和牺牲？我们将给予哪些将遭受损失的人以补偿？如何补们将给予哪些将遭受损失的人以补偿？如何补偿？我们对前景是否过于乐观？我们代表什么偿？我们对前景是否过于乐观？我们代表什么？我们忽视和低估了困难了吗？我们是否过高？我们忽视和低估了困难了吗？我们是否过高地估计了反对者的抵制？我们拥有何种武器？地估计了反对者的抵制？我们拥有何种武器？我们将采

15、用何种策略？我们能够作出何种选择我们将采用何种策略？我们能够作出何种选择？何者最佳？何者最佳？18第18页，本讲稿共23页我们最为信任和不用担心的是谁？何时行动最佳？我们我们最为信任和不用担心的是谁？何时行动最佳？我们在等待一场危机吗？我们是否利用了现有的各种渠道并在等待一场危机吗？我们是否利用了现有的各种渠道并按照人们共同接受的规则行动，抑或我们建立了新的渠按照人们共同接受的规则行动，抑或我们建立了新的渠道并按照他们共同接受的规则行动，抑或我们建立了新道并按照他们共同接受的规则行动，抑或我们建立了新的渠道、制定了新的规则？我们是缓慢行动还是迅速推的渠道、制定了新的规则？我们是缓慢行动还是迅速

16、推进？我们是一干到底还是留了退路？我们有何预备资源进？我们是一干到底还是留了退路？我们有何预备资源？我们如何才能最好地控制改革的方向、发展速度和质？我们如何才能最好地控制改革的方向、发展速度和质量？我们是否获得了法律认可和政治支持？我们是否必量？我们是否获得了法律认可和政治支持？我们是否必须求助于强制和暴力？在何时？我们将在何时何地、怎须求助于强制和暴力？在何时？我们将在何时何地、怎样和为何面临困难？我们对总形势判断有没有错误？如样和为何面临困难？我们对总形势判断有没有错误？如果失败，是否仍将值得我们作出努力？对所有这些问题果失败，是否仍将值得我们作出努力？对所有这些问题的回答就构成了改革计划

17、实施前的态势并深刻地影响着的回答就构成了改革计划实施前的态势并深刻地影响着行政改革的整个进程。行政改革的整个进程。参见参见G.E.凯顿：凯顿：行政改革行政改革第第204-205页。页。19第19页，本讲稿共23页10.2.5 当代国外政府行政改革概况及发展趋势当代国外政府行政改革概况及发展趋势西方主要发达国家行政改革概况 当代国外政府行政改革的主要内容和发展趋势 1、重新定位政府职能，减少政府对经济的干预；2、调整和精简政府机构，提高行政工作效率；3、中央和地方实行合理分权；4、调整政企关系，实行私有化政策；5、革新文官制度，建立一支精干高效的公务员队伍。20第20页，本讲稿共23页10.2.

18、6 中国行政改革中国行政改革 前八次改革回顾前八次改革回顾 大体上是在三个循环圈中运动大体上是在三个循环圈中运动:第一，机构的第一，机构的合并分开，即合并分开，即“合并合并分开分开再合并再合并再分开再分开”。但从总体上看，机构数量是在不断增加。第二，但从总体上看，机构数量是在不断增加。第二，管理权力的上收下放，即管理权力的上收下放，即“上收上收下放下放再上收再上收再下放再下放”。组织机构随之变化，但始终未实现。组织机构随之变化，但始终未实现合理配置。第三，行政人员数量也经历了合理配置。第三，行政人员数量也经历了“精简精简膨胀膨胀再精简再精简再膨胀再膨胀”，从总体来说，增长，从总体来说，增长势头

19、相对更为明显。势头相对更为明显。改革仅是在浅层次上的机构调整改革仅是在浅层次上的机构调整21第21页，本讲稿共23页目前的问题目前的问题宏观调控在某些方面的失灵宏观调控在某些方面的失灵,中央权威得不到应有的维中央权威得不到应有的维护护,地方主义明显抬头地方主义明显抬头 社会管理和公共服务职能薄弱社会管理和公共服务职能薄弱权力行使的非理性权力行使的非理性,权力滥用权力滥用,权钱交易权钱交易 部门利益已经凌驾于公众利益甚至国家利益之上部门利益已经凌驾于公众利益甚至国家利益之上,从而从而导致了公共政策的扭曲、变异导致了公共政策的扭曲、变异官员腐败官员腐败 22第22页，本讲稿共23页未来我国行政改革的内容展望：未来我国行政改革的内容展望：以扩大公共服务为重点的政府职能转型以扩大公共服务为重点的政府职能转型 经济服务 社会服务 制度供给 以提高行政效率为目标的中央机构改革以提高行政效率为目标的中央机构改革以限制与规范政府部门利益为重点的政府以限制与规范政府部门利益为重点的政府自身建设与改革自身建设与改革 以合理划分各级地方政府权责为目标的地以合理划分各级地方政府权责为目标的地方行政体制改革方行政体制改革 23第23页，本讲稿共23页