中国地方政府投融资54876.docx

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1、第二章中国地地方政府投融融资体制的改革与创创新第一节北京市市基础设施投投融资体制改改革创新与措措施一、关于基础设设施投融资体体制改革创新新（一）年北京市市人民政府批批转市计委关关于深化本市市基础设施投投融资体制改改革的若干意意见，决定定进一步深化化北京市基础础设施投融资资体制改革，探探索和建立更更加适应首都都经济建设需需要的基础设设施投融资体体制，并提出出了深化北京京基础设施投投融资体制改改革的具体政政策投资主体多多元化。根据据基础设施项项目的性质和和特点，将其其分为非经营营性项目和经经营性项目：非经营性项项目包括城区区道路、城区区河湖治理等等；经营性项项目包括供水水、污水处理理、垃圾处理理、

2、公共交通通、轨道交通通、燃气、供供热等。非经营性项目仍仍主要以政府府为投资主体体。经营性项项目要逐步由由以政府为单单一投资主体体，转向在政政府政策引导导下以基础设设施投资公司司投资为主，企企业、民间投投资者和外商商多元投资主主体共同参与与投资的有序序竞争。融资渠道多多样化。融资资渠道要由政政府拨款的单单一渠道，向向政府拨款、政府控控股参股、企企业利用市场场融资，以及及民间投资者者和外商直接接投资相结合合的多样化融融资渠道转变变。非经营性性项目由政府府直接投资。经经营性项目由由基础设施投投资公司负责责投融资，可可采取包括国国内银行贷款款、发行债券券、上市募集集、转让经营营权、产业投投资基金以及及

3、利用世界银银行、亚洲开开发银行和外外国政府贷款款等多种融资资手段。同时时，积极鼓励励和引导民间间投资者和外外商投资经营营性基础设施施。财权与事权权统一化。为为充分调动区区、县政府投投资基础设施施建设的积极极性，根据“两级政府、三三级管理”、财权与事事权相适应的的原则，将目目前由市政府府负责的基础础设施专项建建设资金部分分下放给区、县县政府，进一一步明确市政政府及区、县县政府在基础础设施建设上上的投资范围围和责任，实实现财权与事事权相统一。政府管理规规范化。强化化对政府投资资基础设施建建设项目的管管理，加强监监督调控，各各部门明确职职责，实现管管理规范化、程程序化。由计计划部门负责责项目前期规规

4、划与决策、资资源总体平衡衡、资金综合合平衡、投资资政策、项目目稽察等。城城市基础设施施各行业主管管部门工作重重点要逐步转转向行业发展展规划、法规规制定和监督督执行等方面面。在项目选选择方面，由由计划部门牵牵头组织有关关部门，根据据北京城市市总体规划和和国民经济中中长期发展计计划，建立重重大基础设施施项目库，综综合平衡，研研究提出基础础设施项目，进进行资金平衡衡及技术方案案、投资主体体选择等前期期策划，按规规定决策程序序报批，并列列入年度投资资计划。经营管理企企业化。继续续按照政企分分开的原则，将将行业管理职职能与企业经经营职能分开开，建立产权权清晰、权责责明确、政企企分开、科学学管理的现代代企

5、业制度，实实现基础设施施经营管理企企业化。（）对已成立立的从事基础础设施建设、管管理的国有独独资公司，继继续深化改革革，使其真正正成为自主经经营、自负盈盈亏、自我发发展和自我约约束的生产经经营公司。（）改革现行行生产与供应应一体化的模模式，按照专专业化分工和和市场化、商商品化的要求求，逐步将水水、气、热等等行业中的生生产企业与供供应系统分开开，组建各自自独立的法人人企业。（）将水、气气、热、公交交、地铁等行行业中的设计计施工企业、器器材零部件生生产企业等，从从运营主体中中分离出来，实实行社会化经经营。（）对垄断行行业实行市场场准入制，政政府部门负责责经营特许权权的授予，采采取招投标方方式，择优

6、选选定特许经营营企业。工程建设社社会化。针对对目前一些基基础设施项目目建设中，同同一经营实体体或同一行政政事业单位在在其直接管辖辖范围内包揽揽设计、施工工、监理“一条龙”作业的状况况，积极推行行设计、施工工、监理及设设备材料采购购的公开招标标投标制，实实行工程建设设社会化。逐逐步形成建设设部门制定施施工定额的实实物量，物价价部门制定相相应指导价格格，社会中介介机构负责概概预算审查、合合同审定、招招投标工作的的工程建设社社会化监控体体系。举债融资责责任制化。针针对目前部分分基础设施建建设项目缺乏乏还款约束机机制和还款保保障机制的问问题，实行举举债融资责任任制化。对外外注重信誉，对对内强化管理理。

7、对现有债债务根据财权权、事权的调调整，相应制制定还款计划划；对新的举举债融资，实实行责、权、利利的统一，按按照“谁用钱，谁谁还债”的原则，落落实还款责任任制，实现自自借、自用、自自还。价格市场化化。逐步理顺顺经营性项目目的产品和服服务价格，推推进基础设施施产业化经营营。要根据基基础设施及公公用事业的特特殊性、社会会各方面的经经济承受能力力和心理承受受能力，制定定基础设施产产品和服务价价格的调整计计划，逐步弱弱化经营性基基础设施及公公用事业产品品和服务价格格的福利性，不不断提高其商商品化、市场场化的程度，使使其适应基础础设施投融资资体制改革的的需要。续深深化改革，使使其真正成为为自主经营、自自负

8、盈亏、自自我发展和自自我约束的生生产经营公司司。（）改革现行行生产与供应应一体化的模模式，按照专专业化分工和和市场化、商商品化的要求求，逐步将水水、气、热等等行业中的生生产企业与供供应系统分开开，组建各自自独立的法人人企业。（）将水、气气、热、公交交、地铁等行行业中的设计计施工企业、器器材零部件生生产企业等，从从运营主体中中分离出来，实实行社会化经经营。（）对垄断行行业实行市场场准入制，政政府部门负责责经营特许权权的授予，采采取招投标方方式，择优选选定特许经营营企业。工程建设社社会化。针对对目前一些基基础设施项目目建设中，同同一经营实体体或同一行政政事业单位在在其直接管辖辖范围内包揽揽设计、施

9、工工、监理“一条龙”作业的状况况，积极推行行设计、施工工、监理及设设备材料采购购的公开招标标投标制，实实行工程建设设社会化。逐逐步形成建设设部门制定施施工定额的实实物量，物价价部门制定相相应指导价格格，社会中介介机构负责概概预算审查、合合同审定、招招投标工作的的工程建设社社会化监控体体系。举债融资责责任制化。针针对目前部分分基础设施建建设项目缺乏乏还款约束机机制和还款保保障机制的问问题，实行举举债融资责任任制化。对外外注重信誉，对对内强化管理理。对现有债债务根据财权权、事权的调调整，相应制制定还款计划划；对新的举举债融资，实实行责、权、利利的统一，按按照“谁用钱，谁谁还债”的原则，落落实还款责

10、任任制，实现自自借、自用、自自还。价格市场化化。逐步理顺顺经营性项目目的产品和服服务价格，推推进基础设施施产业化经营营。要根据基基础设施及公公用事业的特特殊性、社会会各方面的经经济承受能力力和心理承受受能力，制定定基础设施产产品和服务价价格的调整计计划，逐步弱弱化经营性基基础设施及公公用事业产品品和服务价格格的福利性，不不断提高其商商品化、市场场化的程度，使使其适应基础础设施投融资资体制改革的的需要。（二）年底，为适适应首都经济济社会发展和和北京举办年奥奥运会的需要要，加快北京京市城市基础础设施建设，广广泛吸引社会会资本投入城城市建设，努努力提供优质质的公共产品品和服务，北北京市发布了了关于本

11、市市深化城市基基础设施投融融资体制改革革的实施意见见（以下简简称意见）意见提出深深化城市基础础设施投融资资体制改革的的总体思路是是：按照“政府主导、社社会参与、市市场运作”的方针和“增量改革、存存量试点”的原则，通通过开放本市市城市基础设设施建设和经经营市场，进进一步整合城城市基础设施施资源，转变变政府职能，改改进管理方式式，实行基础础设施特许经经营制度，打打破行业垄断断，形成有效效竞争格局，逐逐步将政府资资金从经营性性城市基础设设施项目中退退出，集中投投向非经营性性城市基础设设施项目，引引进社会投资资，盘活存量量资产，加快快首都城市基基础设施建设设。意见还还提出了关于于深化北京市市基础设施投

12、投融资体制改改革的实施政政策。打破垄断，全全面放开城市市基础设施建建设和经营市市场。对于自自来水、燃气气、热力、污污水和垃圾处处理、收费公公路等经营性性基础设施项项目，新建设设的将逐步减减少政府投资资，采取等方式面面向社会投资资者招标；对对存量资产，除除国家有规定定的以外，将将采取、股权转让让、经营权转转让等方式面面向社会投资资者招标。对对于有经营收收入但不足以以收回成本的的轨道交通等等新建基础设设施项目，将将通过政府资资金的引导，采采取模模式吸引社会会投资者合作作建设。对于于政府行政办办公设施、城城市道路、公公共绿地等非非经营性基础础设施项目，将将以政府投资资为主，通过过代建制方式式进行建设

13、；对于其中有有条件的项目目，将按照O方式吸引引社会资金进进行建设，政政府通过补偿偿机制和回购购方式，回报报投资者。整合城市基基础设施资源源，转换企业业经营机制。通通过行业资源源整合，构建建基础设施投投融资平台，为为城市基础设设施建设和发发展筹集资金金。搭建城市市基础设施资资产经营平台台，对经营性性城市基础设设施中由政府府投资形成的的经营权、股股权，按有关关规定进行出出让、转让，实实现城市基础础设施多元化化投资经营。整整合、盘活存存量资产所回回收资金纳入入国有资本经经营预算，按按照北京市统统一规划，用用于非经营性性和有经营收收入但不足以以回收成本的的城市基础设设施项目的建建设和运营。实实施企业股

14、份份制改造，规规范法人治理理结构，转换换国有企业经经营机制。实实行主辅业分分离，逐步将将城市基础设设施的工程设设计、施工、监监理和设备生产、供应应等辅业从国国有企业中剥剥离出来，实实现社会化经经营。强化政府经经济调节、市市场监管和公公共服务职能能。坚持“公开、公正、公平平”原则，对参参与城市基础础设施建设的的国有资本、民民间资本和外外国资本一视视同仁。依法法对企业的市市场进入、价价格决定、产产品质量和服服务条件等进进行管理，实实现政府由直直接管理经营营者向市场监监管者的转变变。自年起，对对符合国家产产业政策、城城市总体规划划和环保要求求的非政府投投资项目立项项与可行性研研究报告的审审批逐步实行

15、行备案制。调调控土地使用用。改革和完完善基础设施施定价体系。依依法竞价出让让公交线路专专营权以及道道路、广场、绿绿地、桥梁、停停车场等公共共设施的广告告权、冠名权权和收费权，所所得收入用于于城市基础设设施建设。二、关于基础设设施投融资体体制改革的有有关措施北京市人民政政府批转市计计委关于深化化本市基础设设施投融资体体制改革的若若干意见中中，也提出了了深化北京市市基础设施投投融资体制改改革的具体措措施。非经营性基基础设施项目目的投融资体体制改革。为为保证非经营营性基础设施施项目的建设设，要进一步步明确划分市市政府及区、县县政府在非经经营性基础设设施项目建设设方面的财权权和事权。（）市政府主主要负

16、责以下下全市性非经经营性基础设设施项目的投投资建设：城城区四环路以以内快速路、主主干路道路工工程及配套雨雨水管线；市市级管理的城城市河湖。其其资金来源主主要为市财政政预算内拨款款用于基础设设施建设的部部分。（）城近郊各各区、县政府府主要负责以以下非经营性性基础设施项项目的投资建建设：城市快快速路、主干干路以外的城城区道路；区区、县级管理理的城市河湖湖；所有涉及及城区道路建建设、河湖治治理项目的拆拆迁安置等。其其资金来源主主要是本区、县县财政预算内内拨款用于基基础设施建设设的部分、市市政府返还综合地地价款及市政政公用设施建建设费区、县县政府分成部部分。今后，除除国家及市政政府重点项目目用地外，城

17、城近郊区土地地开发，以各各区、县政府府为主，按统统一规划进行行。（）远郊各区区、县政府主主要负责本区区、县范围内内的基础设施施建设（公路路建设工程除除外）。其资资金来源主要要是本区、县县财政预算内内拨款用于基基础设施建设设的部分、征征收的全部地地价款及市政政公用设施建建设费等。因各区、县基础础设施现状条条件和财政收收入水平差别别较大，按上上述原则划分分财权与事权权后，区、县县政府确实难难以承担的非非经营性基础础设施项目，在在具体安排计计划时，可做做适当调整。加快经营性性基础设施项项目投融资改改革，设立基基础设施投资资公司。为实实现经营性基基础设施建设设项目的投资资主体多元化化和融资渠道道多样化

18、，拟拟设立两家基基础设施投资资公司，主要要负责除公路路、电力以外外的经营性基基础设施项目目投融资与建建设。（）基础设施施投资公司为为市政府出资资设立的国有有独资公司，以以在本市行政政区划内，从从事经营性城城市基础设施施建设投融资资为主业。（）基础设施施投资公司的的主要业务范范围：负责本本市城近郊区区基础设施中中给水、污水水处理及排放放、垃圾处理理、轨道交通通、燃气、供供热、公交等等经营性项目目的建设投资资，以及政府府基础设施建建设资金的运运作；在确保保完成年度计计划安排项目目的前提下，可可兼做其他盈盈利项目。（）基础设施施投资公司的的权利：根据据市政府授权权，经营管理理所持国有资资产；经营运运

19、作市政府投投入的资金；对所投资项项目行使重大大决策、资产产收益和选择择经营者等出出资主体的权权利。（）基础设施施投资公司的的主要职责：按照市计划划部门编制的的年度投资计计划，通过各各种融资渠道道筹措公司应应负责的建设设资金，并对对城市基础设设施项目承担担建设实施和和借贷资金、还还本付息的责责任；采取参参股、控股、注注入资本的方方式对经营性性基础设施项项目进行投资资，并在政府府政策引导下下积极促进企企业、民间投投资者和外商商投资；通过过资金市场为为建设项目融融资和提供担担保；通过资资本运作，对对市政府授权权经营的国有有资产股权进进行调整和重重组，盘活国国有资产存量量，实现国有有资产保值增增值；在

20、根据据市政府授权权经营国有资资产和接受市市政府投资的的同时，承担担历年来市政政府在相应行行业项目投资资中的债务。（）市政府对对基础设施投投资公司的投投入：综合地地价款市政府府分成部分，城城市基础设施施“四源”建设费、市市政公用设施施建设费市政政府留用部分分，污水处理理费、垃圾处处理费、燃煤煤污染费等收收费中用于基基础设施建设设的资金；根根据融资任务务和项目情况况需要，市政政府向基础设设施投资公司司增划的基础础设施国有股股权；基础设设施在建项目目中尚未验收收、移交的市市政府投资部部分。（）两家基础础设施投资公公司，拟通过过招标竞争方方式选定公司司组建。参与与投标的公司司的基本条件件为：净资产产在

21、亿元元以上；资产产负债率在以下；近年内连连续盈利，运运营业绩较好好；有较好的的资信和融资资能力。公路和电力力建设项目的的投融资体制制改革。（）以养路费费为基础资金金来源，组成成一个公路投投资公司，负负责四环路以以外（含四环环路）的公路路及城市主干干道建设。目目前，先以现现有市高速公公路投资公司司和市公联公公路联络线有有限责任公司司为主体开展展工作。（）电力基础础设施建设的的投融资体制制改革待国家家有关政策出出台后，进一一步研究。强化政府投投资管理。（）制订和实实施北京市市政府投资建建设项目管理理暂行规定。（）严格执行行国家基础设设施建设审批批程序，确保保前期工作质质量。项目建建议书、可行行性研

22、究报告告和初步设计计文件，必须须达到国家规规定的工作标标准。要建立立相应的储备备项目库，对对外引资项目目的前期工作作可请国外中中介机构参与与。真正做到到“在建一批、预预备一批、规规划一批”，杜绝政府府投资建设项项目中边勘察察、边设计、边边施工的“三边”现象。（）在政府投投资建设项目目中实行招标标投标制度，严严格按照中中华人民共和和国招标投标标法的有关关规定，发展展招标代理机机构，对政府府投资建设项项目的项目法法人确定、勘勘察设计、施施工、监理、设设备和材料采采购等环节招招标工作实行行全方位服务务。招标代理理机构不隶属属于任何行政政部门，在招招标人委托的的范围内办理理相关事宜，不不再报政府行行政

23、主管部门门批准。（）在政府投投资建设项目目中积极推行行合同管理制制。政府投资资建设项目的的设计、施工工、采购和工工程监理都要要依法订立合合同，各类合合同要有明确确的质量要求求、履约担保保和违约处罚罚条款。违约约方要承担相相应的法律责责任，切实改改变以往部分分政府投资建建设项目中合合同关系不明明确、合同条条款不完善、合合同约束力不不强的现象。（）依照市政政府各部门职职能分工，加加强计划、财财政部门对政政府投资建设设项目全过程程跟踪监督管管理。禁止在在设计、施工工过程中，随随意增加设计计内容和提高高建设标准。实实行估算控制制概算、概算算控制预算、预预算控制决算算的过程控制制，防止发生生投资严重超超

24、概算现象。（）制订和认认真执行关关于建立向政政府投资重大大建设项目派派出稽察特派派员制度的实实施方案，全全面加强对基基础设施项目目建设的监督督。三、建立经营性性基础设施项项目投资回报报补偿制度年月日，北北京市政府批批转北京市计计委关于对对经营性基础础设施项目投投资实行回报报补偿的意见见。内容包包括：采取招标等等方式选择经经营性基础设设施建设项目目的投资者。实行经营性性基础设施建建设项目投资资主体多元化化。在北京市市进行的轨道道交通、收费费公路、自来来水、燃气、热热力以及污水水处理、垃圾圾处理等经营营性基础设施施建设项目，国国有企业、集集体企业、私私营企业、外外商企业均可可以参加投标标。采取多种

25、方方式保证投资资者的投资收收益。一是建建立补偿资金金，对中标价价格与政府定定价之间的差差额进行现金金补偿。二是是对某些大型型基础设施项项目，如补偿偿金难以实现现对差价的补补偿，可考虑虑在符合城市市总体规划和和土地供应总总量的前提下下，提供投资资者一定数量量的开发用地地补偿。三是是经行业主管管部门审查并并报市政府批批准，给予投投资者在其建建设经营的项项目中一定期期限内的广告告等方面的特特许经营权；同时，鼓励励投资者结合合所建设的基基础设施项目目，开发旅游游、娱乐等文文化体育项目目。四是对于于投资规模很很大并在短期期内难以回收收资金的项目目，政府可投投入一定数量量的股本金，参参与投资与经经营。四、

26、建立城市基基础设施特许许经营制度为了推进城市基基础设施建设设运营市场化化进程，扩大大融资渠道，加加快城市基础础设施建设，提提供优质的公公共产品和服服务，维护投投资者、特许许经营者和消消费者的合法法权益，北京京市出台了北北京市城市基基础设施特许许经营办法，并并于年月日起施行。该该办法规定实实行特许经营营的基础设施施包括供水、供供气、供热、排排水、污水、固固体废物处理理、收费公路路、地铁、城城市铁路和其其他城市公共共交通，以及及其他城市公公共基础设施施等十一大类类。特许经营营可采取以下下四种方式：（）在一定期期限内，将项项目授予特许许经营者投资资建设、运营营，期限届满满无偿移交；（）在一一定期限内

27、，将将城市基础设设施移交特许许经营者运营营，期限届满满无偿移交；（）在一一定期限内，将将公共服务委委托特许经营营者提供；（）根据实际际需要、政府府同意的其他他方式，中华华人民共和国国境内外的企企业和其他组组织均可依照照特许经营办办法平等参与与竞争，获得得北京市城市市基础设施的的特许权。特特许经营者可可以四种方式式取得回报：（）对提提供的公共产产品和服务收收费；（）享享有与城市基础设施相关关的其他开发发经营权益；（）享有有政府给予的的相应补贴；（）市人人民政府同意意的其他方式式。特许经营营者应当通过过招标投标的的方式确定，应应当对特许协协议的内容进进行明确规定定。第二节上海市市基础设施投投融资体

28、制改改革创新与措措施一、基础设施投投融资体制改改革创新（一）上海市城城建基础设施施投融资体制制改革的回顾顾上海投融资体制制改革经历了了一个循序渐渐进、不断深深化的过程。世纪年年代中期到世纪年代初，上上海城市建设设处于起步阶阶段。以建立立举债机制为为重点，扩大大政府投资规规模。由于承承担了国家财财政税收的繁繁重任务，政政府城市建设设资金严重不不足，每年用用于城市建设设的财政资金金只有亿亿元人民币。因因此，上海为为了解决建设设资金问题，成成立了上海城城市建设投资资开发总公司司、上海久事事公司等政府府性投资公司司。作为融资资主体，由市市政府授权对对城市基础设设施建设和维维护资金进行行筹措、使用用和管

29、理，使使城市基础设设施由政府直直接投资转向向通过政府性性投资公司间间接投资。通通过组建投资资公司，适度度集中使用各部门门预算内、外外各类政府资资金，形成集集自借、自用用、自还于一一体的负债经经营、自我平平衡的运作体体系，扩大了了政府资金的的规模效应。以以投资公司为为融资主体，向向世界银行、亚亚洲开发银行行等金融机构构贷款进行建建设，当时共共计融资亿美元。如如南浦大桥、杨杨浦大桥就是是亚洲开发银银行的贷款项项目。投资公公司的创立对对提高建设资资金的经营管管理能力，扩扩大融资渠道道，增强政府府的调控能力力和强化投资资责任，都起起到了十分积积极的作用。同同时，各区、县县也相继成立立了区属城市市建设投

30、资开开发公司，成成为区、县政政府城市基础础设施建设的的投融资主体体，形成了“两级政府、两两级管理、分分层决策、分分层投资”的城市基础础设施投资体体制。当然，负债建设设加快了建设设速度，同时时也暴露了体体制上的缺陷陷。一是没有建立项项目法人制，投投资预算失控控。“投资公司出出钱，建设单单位用钱”，项目资金金的筹措和使使用是两个独独立的体系，投投资公司扮演演了出纳角色色，资金使用用缺乏内在约约束机制，投投资经常超预预算。二是没没有建立还贷贷机制，负债债能力有限。这这表明了负债债建设模式的的局限性。世纪年年代中期，以以土地批租为为重点，大规规模挖掘资源源性资金。土土地资源是政政府的一笔巨巨大财富，但

31、但过去长期沉沉淀。上海通通过土地批租租共筹措资金金多多亿元人民币币，加快了旧旧区改造。如如果没有土地地批租收益，仅仅靠政府财力力，要完成旧旧区改造任务务估计需要年时间间。然而，土土地批租融资资也有局限性性：一是土地地资源的有限限性，决定了了土地批租融融资的阶段性性；二是土地地批租对象以以外商为主，受受国际经济形形势的制约，亚亚洲金融危机机爆发后，土土地收入大量量减少。世纪年年代后期，以以资产运作为为重点，扩大大社会融资。年亚亚洲金融危机机爆发以后，土土地批租大量量减少，但国国内证券市场场规模迅速扩扩大，居民储储蓄存款不断断增长，社会会富余资金增增长。面对这这种情况，上上海将有盈利利的基础设施施

32、项目推向市市场，实行社社会融资。如已建成的项目目以公司方式式上市，筹资资超过亿元人民币币；高速公路路等可以收费费的项目，实实行社会化招招商，吸引社社会资金多亿元人人民币；为了了降低投资风风险，吸引企企参与建设，市市政府在土地地出让、拆迁迁、税收、贷贷款贴息等方方面实行了政政策优惠。（二）上海市投投融资体制创创新的基本内内容上海在城建管理理体制、运营营模式等方面面也进行了全全方位的改革革。一是改变政府资资金投入方式式。所有的建建设项目，都都以项目公司司的方式实行行市场化运作作，改变了过过去计划经济济体制下财政政直接投资的的模式。同时时，在建设过过程中，严格格推行招投标标制度。二是是改变建设、运运

33、营一体的传传统模式。对对轨道交通实实行了投资、建建设、运营、监监管“四分开”，将竞争机机制引入各个个环节。这一一举措极大地地加快了轨道道交通的建设设步伐。三是是改革垄断行行业。上海打打破了自来水水、煤气等自自然垄断行业业的垄断。如如自来水公司司按地域一分分为四，组建建了四家公司司，同时将企企业内部的制制水、管网、销销售等各个环环节分开，引引入竞争机制制，从而降低低了成本、提提高了效益，大大幅度减少了了政府财政补补贴，节余的的资金被转用用到绿化建设设方面。四是是实行社会投投资者招商。通过十多年来的的投融资体制制改革，上海海实现了投资资主体由单一一到多元、资资金渠道由封封闭到开放、投投资管理由直直

34、接到间接的的转变，初步步形成了“政府引导、社社会参与、市市场运作”的投资格局局。这是一个个观念转变的的过程、不断断创新的过程程，也是政府府管理模式按按市场经济要要求重构的过过程。这一改改革，对上海海的发展产生生了深远的影影响，成为上上海持续快速速发展的巨大大动力。（三）上海改革革城市基础设设施投融资体体制的主要做做法年以来来，上海城市市建设转向建建设和管理并并重的新阶段段。在建设资资金上，面临临着更为严峻峻的挑战：一一是上海旧区区改造和城市市建设的任务务仍然很重，新新一轮基础设设施建设规模模更大、强度度更高；二是是原来的筹资资主渠道如土土地批租、吸吸引外资等方方式，已经远远远不能满足足经济建设

35、和和社会发展的的需要；三是是资金市场化化配置程度提提高以后，政政府可调控的的资金越来越越有限。面对对新情况、新新任务，上海海进一步深化化了建设投融融资体制改革革。加快实现政政企分开，切切实转变政府府职能。从年开开始，上海对对政府投资领领域逐步进行行分类界定，明明确了政府投投资主要集中中在非竞争性性的公益类项项目和基础设设施项目，退退出一般竞争争性投资领域域；对有收费费机制、收益益稳定的城市市基础设施项项目，完全交交给社会投资资者投资；对对一些有收费费机制但效益益难以做到投投资收益平衡衡的基础设施施项目，政府府通过适当的的补贴等政策策鼓励社会资资金规范、有有序地投入。把把政府的主要要职责定位在在

36、做好“统一规划、培培育主体、制制定政策、依依法监管”四个方面的的工作：一是高起点、高高质量地做好好规划，借鉴鉴国外好的理理念，整体上上为发挥投资资效益创造必必要的前提条条件。在上海海城市轨道交交通网络、黄黄浦江两岸资资源的综合开开发利用等专专业规划中，已已经采用国际际招标和国际际咨询的方式式，提高规划划水平。二是推行项目法法人制度和面面向社会招商商，促进投资资主体多元化化，改变过去去由政府作为为单一投资主主体的做法。千千方百计吸引引社会资金直直接进入基础础设施投资领领域，初步形形成以社会资资金为主、政政府和社会共共同投资的投投融资机制。三是通过政策配配套、服务配配套，按照“公开、公平平、公正”

37、的原则，营营造市场化运运作的外部环环境。从财税税政策、土地地政策等方面面给予支持，同同时加强对社社会投资者的的协调服务，增增强政策的透透明度和稳定定性。四是通过完善法法规、健全监监管机构，保保障基础设施施投融资长效效发展机制。在在资产保全、服服务规范、价价格收费、信信息披露等方方面，既要维维护投资者的的权益，又要要强化对社会会投资者的责责任约束。按按照上述定位位，努力贯彻彻“重大项目规规划设计国际际化、投资项项目招商运作作市场化、项项目公司投资资主体多元化化”的总体要求求，推进政府府职能转变，推推动政府从“办建设”转向“管建设”。充分运用市市场机制，采采取多样化的的投融资模式式。一是体制创新。

38、在在城市轨道交交通建设上引引入竞争机制制，实行投资资、建设、运运营、监管“四分开”，明确了投投资主体，分分别组建相互互独立的轨道道交通投资公公司、建设公公司、运营公公司，由投资资主体通过招招标分别委托托建设和运营营，降低建设设造价，提高高运营服务水水平，加快轨轨道交通建设设的速度。二是政策推进。在在高速公路网网和越江工程程建设上，通通过营造政策策环境，全面面推行社会招招商。三条高高速公路和两两条越江工程程项目共吸引引社会资金亿元人人民币，投资资主体中既有有中央的也有有地方的，既既有国有的也也有民营的，既既有上海的也也有外地的，较较充分地体现现了投资的“社会化、多多元化”。三是强强联合。在在磁悬

39、浮轨道道交通建设上上，打破了行行业界限，引导大企业集团团参与投资，组组成了由具备备一定实力的的能源、冶金金、汽车、设设备制造等大大企业集团共共同出资的项项目公司。四是资本运作。在在水、电、气气等公用设施施建设上，充充分发挥申能能股份、原水水股份等上市市公司的作用用，通过配股股、国有股减减持和资产经经营等资本市市场运作途径径，拓宽了向向社会融资的的渠道。二、上海市基础础设施融资方方式的创新（一）创新投融融资主体、组组建城市建设设投资开发总总公司上海市在年成立了了城市建设基基金会，将城城建的财政性性资金从财政政局划给基金金会，实现了了城建财权与与事权的统一一。但因基金金会不是法人人，不能以法法人身

40、份融资资，于是在年月，又组建建了城市建设设投资开发总总公司（以下下简称“城投公司”）。这也是是全国第一家家城市建设投投资开发公司司。城投公司司的诞生，标标志着上海城城市建设投融融资开始由计计划体制向市市场体制转变变。城市建设设不再是政府府统包统揽，而而是在政府不不断增加投入入的基础上，由由政府领导下下的专业公司司，以企业举举债的形式，通通过向金融机机构融资和吸吸引社会资金金等多种办法，全方位位筹措城市建建设资金。从从年年至年，城投公公司通过多种种渠道筹措的的城建资金达达多多亿元，先后后为项重重大工程解决决了资金难题题，几乎上海海每项标志性性工程身上都都留下城投公公司的影子。（二）投资主体体进一

41、步多元元化自从年年上海开始大大规模地推出出公共基础设设施投资者招招商以来，各各类投资者踊踊跃参与，展展开公平竞争争。一些商业业投资人，如如金融投资机机构、工业生生产企业、房房地产开发企企业、社会基基金组织，甚甚至个人，特特别是那些具具有较大资金金集聚量的大大型企业集团团，急于寻找找新的投资方方向，直接参参与城市基础础设施建设投投资。年，上海海已有一些民民营企业通过过公开招投标标，直接参与与了高速公路路的投资建设设，并获得了了一定年数的的经营管理权权；另有一些些个人也通过入股，直接参参与了越江隧隧道的建设。从从招商结果看看，投资者涉涉及不同的所所有制、不同同的行业。投投资者大致包包括以下几个个方

42、面：（）民营资本本。民营资本本已逐渐成为为上海公共基基础设施投融融资项目的最最主要投资者者，上海高速速公路七成以以上是民营资资本参与投资资开发。（）施工单位位。如依靠自自身的资本实实力和银行的的长期融资支支持，上海城城建集团以投投资者的身份份参与了嘉浏浏高速公路等等的投资，上上海建工集团团参与了同三三国道等项目目的投资。（）大型国有有投资公司。上上海的国有投投资公司利用用自身的综合合优势，以一一般投资者的的身份，积极极参与上海公公共基础设施施投资者招商商项目的投标标。（）上上市公司。如如上海隧道股股份有限公司司投资上海大大连路隧道工工程项目。（）信托投资资公司等金融融机构。上海海爱建信托投投资

43、有限责任任公司成功地地竞标投资了了上海外环线线黄浦江越江江隧道和复兴兴路越江隧道道。（）原原材料供应商商。高速公路路、轨道交通通等城市公共共基础设施需需要大量的钢钢材、水泥等等原材料，于于是也吸引了了部分原材料料供应商加入入到投资者队队伍，以便于于获得工程项项目的原材料料供应合同。（三）多元化的的融资方式政府出资。包包括市财政拨拨款、土地出出让收入、各各类城建政策策性收费。向国际资本本市场融资，利利用外资。年，上上海成功地利利用国际资本本建设地铁一一号线。之后后，利用外资资步伐大大加加快，如通过过世界银行和和亚洲开发银银行融资，解解决了杨浦大大桥、河流污污水治理工程程、内环线高高架等重大工工程

44、的建设用用款。发行城市建建设债券。如如充分利用中中央给上海的的浦东开发的的政策，发行行浦东建设债债券，以及发发行市政建设设债券、煤气气建设债券等等，为加快浦浦东、浦西重重大市政联动动项目建设，提提高城市居民民煤气化普及及率，以及高高架道路建设设，发挥了重重要作用。市政设施部部门专营权有有期限出让。通通过“三桥一隧”，延安路高高架（东、西西段），沪嘉嘉、沪宁高速速公路部分专专营权出让等等途径，筹措措了大量城建建资金。组建上市股股份公司。如如组建凌桥股股份有限公司司、原水股份份有限公司，筹筹措自来水的的建设资金等等。吸引大企业业投资市政设设施建设。如如上海实业等等六大投资（金金融）集团公公司，开始

45、承承担部分基础础设施项目建建设。融通社会基基金。如借用用市社会保障障基金。向国内金融融机构短期贷贷款。平均每每月向工商、建建设、交通等等银行短期融融资达亿亿元以上。基础设施信信托。年月日，中国国人民银行发发布的信托托投资公司资资金信托管理理暂行办法开开始正式施行行，当天上海海爱建信托投投资有限责任任公司推出了了“上海外环线线隧道项目资资金信托计划划”，面向个人人与企事业单单位募集总量量亿元元的资金，投投向上海外环环隧道项目建建设。到月月日，全全部募集工作作顺利完成。其其中机构投资资者认购万元，其其余为个人投投资者认购。等等项目建成后后，每年的运运营收入扣除除成本、财务务费用等，加加上政府补贴贴

46、合计利润分分配给投资者，估估计收益率在在左右。爱爱建信托投资资有限责任公公司此举不仅仅是信托公司司业务的新拓拓展，也是上上海城市基础础建设投融资资的又一次创创新。（四）上海银行行界基础设施施贷款的创新新根据城市基础设设施项目的特特点，上海的的银行对城市市基础设施项项目的贷款突突破了传统的的工商信贷的的操作惯例，基基本上采用了了国际上“有限追索项项目融资”方式。贷款期限延延长。以前银银行中长期项项目贷款，期期限大部分在在年，上上海基础设施施项目贷款期期限最长可达达年，基本满满足了项目公公司自身现金金流量的匹配配需要。贷款金额增增大。上海城城市基础设施施建设单个项项目的银行贷贷款金额较大大，大部分

47、在在亿亿元人民民币。担保方式创创新。一般采采用项目公司司自身资产和和现金流量作作抵押，各投投资方以其出出资额为限承承担有限责任任的方式。三、上海各行业业投融资体制制的改革创新新（一）上海高速速公路投资体体制：首创社社会投资者招招商模式上海针对高速公公路的现金流流量稳定和投投资回收期适适中的特点，首首创了投资者者招商的模式式，即按照项目融融资的操作惯惯例，向全社社会进行投资资者招商。从从年年初，推出第第一条高速公公路项目嘉浏公路路项目投资者者招商以来，到到年年月为止，“十五”期间拟建高速公路项目的投资招商工作已经基本完成。上海高速公路投资者招商模式如下：政府就某一高速公路项目按照“建设、营运、转让”，即模式进行社会投资者招标；政府授予投资者（项目公司）高速公路路收费经营特特许权（期限限一般为年）以及其其他支持措施施；投资者中中标以后，负负责出资组建建项目公司，项项目公司的资资本金一般在在左右右，其他资金金由投资者和和项目公司自自行向银行贷贷款；投资者者（项目公司司）负责项目目的建设和营营运，主要靠靠收费来偿还还银行长期贷贷款和收回投投资；特许经经营权结束以以后，高速公公路无偿转让让给政府，投投资者自行承承担项目投资资的风险。政府采取了以下下便利投资者者的措施：（）合理切割割项目，减小小规模，分段段招商，便于于社会投资者