中国与新加坡养老保险制度的分析（DOC 7）huyv.docx

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1、中国与新新加坡养养老保险险制度的的分析摘要组织织管理效效率的高高低与组组织治理理结构有有着密切切的关联联，制度度不同，组组织管理理的治理理结构也也就不同同，管理理效率也也就产生生差异。本本文从组组织管理理治理结结构的角角度分别别对新加加坡公积积金养老老保险制制度和中中国养老老保险制制度的组组织管理理效率进进行了分分析，在在此基础础上对新新加坡公公积金养养老保险险制度的的组织管管理的借借鉴意义义以及完完善中国国养老保保障制度度的组织织管理的的治理结结构提出出了建议议。一、研研究背景景和研究究回顾新加加坡公积积金制度度是政府府立法强强制个人人储蓄、采采取完全全积累模模式和集集中管理理模式的的社会保

2、保障制度度。也就就是说，新新加坡建建立的是是以个人人账户为为标志，强强制储蓄蓄的保障障模式。该该制度不不仅解决决了新加加坡的养养老难题题，而且且对新加加坡的社社会经济济稳定发发展提供供了重要要的保证证，现在在通常被被认为是是东亚乃乃至世界界范围内内养老保保险制度度成功运运行的典典范。对对新加坡坡公积金金制度的的研究，从从现有的的文献来来看，主主要集中中在公积积金制度度的基本本内容、基基本功能能、筹资资模式、管管理方式式等方面面，稍为为深入的的研究涉涉及到对对这种制制度安排排、政府府干预以以及效率率的分析析。但对对新加坡坡公积金金这种养养老保险险制度的的组织管管理的治治理结构构及其管管理绩效效的

3、分析析的文献献却相对对稀少，不不能不说说是理论论研究的的一大缺缺憾。分分析新加加坡公积积金制度度的组织织治理结结构及其其绩效，透透视这种种管理组组织结构构安排的的制度背背景，这这是值得得认真关关注的问问题。对对完善我我国养老老保险制制度的组组织治理理结构蕴蕴藏着重重要的意意义。119977年我国国正式确确立“社会统统筹与个个人账户户相结合合”的新型型社会养养老保险险制度。对对这一新新型养老老保险制制度不论论在理论论上和政政策上如如何界定定或者争争论，但但在实践践过程中中，政策策的执行行者实际际上是默默许了现现收现付付统筹账账户基金金应负担担“转制成成本”的职责责，由此此导致了了统筹账账户对个个

4、人账户户的透支支。因此此，这种种模式被被一些学学者称为为“统账结结合、混混账管理理、空账账运行”的模式式。个人人账户空空账运行行带来许许多问题题，对中中国的养养老社会会保险制制度构成成了极大大的潜在在威胁。对对于个人人账户“空账”问题，理理论界提提出了通通过把“统筹账账户”与“个人账账户”分账管管理的方方式来解解决问题题的管理理思路。从从目前把把握的材材料来看看，研究究中国养养老社会会保险制制度的管管理问题题，早期期文献主主要集中中在对养养老社会会保险制制度存在在的保障障覆盖面面窄、基基金来源源相对不不足、企企业负担担比较重重、保障障功能相相对低下下等方面面问题展展开讨论论。现在在，由于于养老

5、保保险分账账管理已已经提到到日程上上来，因因此对养养老保险险个人账账户实账账化管理理问题的的研究逐逐渐成为为理论界界和实践践部门研研究的热热点问题题。从已已有的研研究文献献来看，研研究的侧侧重点也也主要集集中于如如何去做做实个人人账户、个个人账户户基金如如同管理理和运营营、个人人账户基基金的投投资策略略以及保保值增值值等问题题。对于于组织管管理模式式和监管管模式，在在目前已已有的少少量研究究文献中中也充满满着不同同的看法法。有学学者提出出可以设设计基于于市场化化调节的的组织管管理模式式和监管管模式圆圆；也有有的学者者从非营营利组织织的角度度提出了了要建立立一套与与企业法法人治理理结构相相对应的

6、的“非营利利法人治治理”结构的的设想。上上述这些些研究成成果大多多从组织织体系的的外部找找出了养养老保险险管理面面临的新新情况、个个人账户户基金运运行的主主要问题题和原因因，据此此提出了了一些合合理的政政策建议议。但是是，对养养老保险险制度运运行的组组织管理理方式和和管理绩绩效的分分析和研研究方面面存在一一些不足足。首先先，一个个组织体体系运行行效率的的高低，不不仅取决决于外部部条件的的影响，也也取决于于组织内内部协调调机制的的影响。对对于一个个制度运运行效率率的理解解，仅仅仅分析外外部因素素而忽视视对组织织系统内内部的分分析是难难以全面面客观看看到整个个组织系系统的运运行效率率的。其其次，笔

7、笔者认为为，养老老社会保保险管理理面临许许多问题题，根源源之一是是没有系系统地理理解治理理结构与与组织的的关系。中中国的养养老社会会保险的的管理仍仍处于组组织治理理结构的的无序状状态，没没有充分分运用组组织的系系统协同同能力，其其典型特特征是部部门设置置随意，职职能边界界不清，业业务流程程不畅，责责权关系系重迭，缺缺乏部门门之间的的系统协协调。在在这种组组织治理理结构状状态下难难以达到到理想的的组织目目标。第第三，我我国养老老社会保保险的管管理组织织大多数数不是战战略导向向型的结结构。由由于组织织管理的的理念淡淡漠，不不能按照照有效性性整体实实施架构构，形成成基于战战略的组组织治理理结构，因因

8、而也就就无法按按照战略略目标和和未来发发展方向向形成稳稳定的核核心业务务和有效效的管理理模式。尤尤其重要要的是，环环境一旦旦发生变变化，缺缺乏内在在自我变变革能力力的组织织治理结结构无法法适时进进行调整整与变革革，只能能以不变变应万变变，最终终导致整整个组织织管理的的低效甚甚至失效效。实现统统筹账户户基金与与个人账账户基金金分开管管理，个个人账户户实账化化运营的的管理方方式，必必将对原原有养老老社会保保险管理理体制和和组织管管理方式式产生巨巨大的影影响。如如何适应应这一变变革来调调整组织织管理方方式，最最终以比比较小的的社会成成本来达达到社会会福利最最大化的的组织目目标，这这是一个个值得及及时

9、关注注的重要要问题。正正是基于于这种认认识，本本文拟从从组织管管理的角角度对新新加坡公公积金制制度与我我国的养养老保险险制度的的组织治治理结构构在理论论上尝试试作一分分析。二、新新加坡公公积金制制度的组组织治理理结构及及其绩效效分析新加加坡公积积金制度度的高效效运行是是在法律律的规制制下进行行的，公公积金制制度运作作的法律律依据是是19553年通通过的“公积金金法令”。同期期成立的的新加坡坡中央公公积金局局是公积积金制度度的管理理机构，它它是隶属属于劳工工部的一一个具有有独立的的、具有有半官方方性质的的管理机机构。中中央公积积金局只只是一个个行政机机构，负负责公积积金的行行政管理理，公积积金的

10、具具体运营营是由新新加坡政政府投资资公司投投资运营营。公积积金局的的组织治治理结构构如下图图111所示：新加加坡通过过中央公公积金局局对公积积金进行行统一的的企业化化管理。从从内部组组织结构构来看，中中央公积积金局设设立理事事会，理理事会成成员由劳劳工部部部长委任任，理事事会向劳劳工部部部长负责责。理事事会有领领导成员员9人，其其中政府府代表、雇雇主代表表和雇员员代表各各2人，由由教授、专专家、博博士等所所谓“中性”人士组组成的代代表3人。理理事会下下设主席席1人。在在理事会会领导下下设具体体管用机机构，设设总经理理1人，直直接管理理副总经经理和内内务审计计部，副副总经理理之下设设立五部部一处

11、；即雇主主服务部部、成员员服务部部、计算算机服务务部、团团体服务务部、财财政部和和人事处处。中央央公积金金局通过过该管理理机构对对公积金金进行管管理。尽尽管中央央公积金金局在财财务上和和行政上上拥有自自主权，但但总统有有权审核核中央公公积金局局的账目目。从其其组织管管理的治治理结构构来看，这这种治理理结构仍仍然属于于英美传传统式的的“所有者者至上”的组织织管理治治理结构构。它的的特点在在于即使使存在经经理人员员掌握实实际的经经营管理理权的现现象，由由于所有有者拥有有经理人人员的选选聘权利利，因此此公司追追求利润润最大化化也就等等同于追追求所有有者的财财产价值值最大化化。这种种组织管管理的治治理

12、结构构尽管有有其内在在不足，但但其组织织管理的的绩效仍仍然表现现出突出出的地位位。第一一，在这这种组织织管理的的治理结结构中，中中央公积积金管理理局作为为全体公公积金所所有者的的受托人人，一方方面通过过契约制制，避免免营办商商的经营营风险转转移到公公积金计计划参与与者身上上；另一一方面是是规定了了养老金金可以投投资的都都是信用用等级比比较高的的资产，这这样可以以在一定定程度上上保证公公积金计计划参与与人的最最低回报报。新加加坡这种种全新的的“个人账账户”的保险险模式，不不仅确保保了公积积金所有有者的养养老保险险收益，而而且给国国家建设设提供了了大量的的资金，减减轻了政政府的压压力。比比如，11

13、9955年新加加坡国民民储蓄总总额为GGDP的的51%，其中中公积金金占国民民储蓄总总额的993%。这这不仅为为国家提提供了大大量的、可可靠的、源源源不断断的建设设资金，而而且有利利于国家家搞好宏宏观经济济调控。第第二，在在这种组组织管理理的治理理结构中中，由于于新加坡坡拥有一一个高效效的政府府，建立立了一套套有效的的公共管管理机制制。在这这一良好好的制度度环境下下，公积积金管理理局尽管管管理着着规模庞庞大、利利益主体体众多和和服务项项目烦杂杂的公积积金保障障系统，但但没有把把公积金金管理局局变成一一个可怕怕的官僚僚衙门，而而是以其其精明能能干、健健全的职职能、科科学的管管理及其其优质的的服务

14、赢赢得了组组织管理理的高效效率。第第三，从从公积金金管理的的组织治治理结构构模式可可以看到到，由于于公积金金管理局局只负责责行政事事务，公公积金的的具体运运营是由由新加坡坡政府投投资公司司投资运运营，这这就使得得公积金金能够以以一个恰恰当的身身份进入入资本市市场，从从而确保保公积金金的保值值增值。第第四，从从组织的的治理结结构来看看，由于于公积金金管理局局具有相相对的独独立性，公公积金从从汇集、运运营、储储存、结结算到雇雇员利益益的获得得，都独独立于政政府财政政，因而而，政府府财政的的丰歉对对公积金金没有直直接的影影响，更更为重要要的是政政府无权权动用公公积金去去弥补财财政可能能存在的的赤字。

15、第第五，在在公积金金制度中中，由于于明确了了政府在在养老保保险中的的责任和和义务，也也就是政政府以自自身实际际持有的的资产储储备作为为公积金金的担保保，政府府财政负负有担保保偿还公公积金的的义务，这这就保证证了公积积金制度度的良好好信誉。由由于制度度本身确确保了制制度的安安全性(到期可可按照约约定支付付)，有利利于保证证公积金金养老保保险制度度的社会会保障层层面。第第六，从从公积金金管理的的组织治治理结构构的内部部机制来来看，由由于公积积金所有有者(sstakkehooldeers)代表了了不同利利益团体体的利益益，他们们对组织织管理治治理结构构的影响响不是通通过政府府的直接接规制，而而是一方

16、方面通过过政府立立法间接接规范秩秩序，为为组织管管理创造造一个良良好的条条件；另另一方面面，部分分公积金金所有者者代表通通过直接接介入组组织管理理的决策策机构，参参与组织织的战略略制定，以以此来保保证公积积金所有有者自身身的利益益。三、中中国养老老保险制制度的科科层制组组织管理理的绩效效分析(一)基于科科层权力力关系的的养老社社会保险险组织管管理绩效效分析我国国原有的的养老社社会保险险的组织织管理的的治理结结构是一一种以垂垂直分工工为特征征的组织织管理体体系。它它通过对对政府及及其职能能部门权权力层次次进行设设计，在在组织的的不同角角色之间间形成一一种上下下级关系系。可以以把它称称为基于于科层

17、权权力关系系的养老老社会保保险组织织管理的的治理结结构模式式。这种种组织形形式是一一种组织织内部功功能分化化、垂直直、分层层的金字字塔式的的组织形形式。这这种养老老社会保保险制度度的组织织管理体体系的显显着特征征是建立立在政府府信用和和政府承承担无限限责任基基础上的的组织管管理体系系。在这这里，不不同层级级政府属属下的社社会保障障职能部部门，是是这一组组织管理理体系的的核心，它它承担了了政策制制定、保保费征收收、基金金管理、投投资运用用、养老老金发放放、争端端处理等等多项职职能。因因而，“它是一一种特殊殊的政企企合一的的模式”。在我我国养老老社会保保险的起起步阶段段，由于于社会保保险发展展水平

18、还还比较低低，市场场组织与与社会组组织发育育相对不不成熟，在在这种情情况下以以这种科科层制为为特征的的组织管管理模式式有其合合理性。从从组织治治理结构构的绩效效来看：第一，这这种结构构能使最最高层管管理部门门摆脱了了日常事事务，成成为有力力的决策策结构，并并使各个个职能部部门充分分发挥其其管理的的主动性性和灵活活性。第第二、这这种结构构扩大了了有效控控制的幅幅度，对对管理人人员的水水平要求求比较高高，因而而有利于于组织管管理中业业务管理理人才的的培养。第第三，伴伴随着垂垂直分工工，组织织必然要要求进行行分权，这这可以促促使组织织中各个个层次的的成员在在一定程程度上对对环境采采取较为为灵活的的应

19、对策策略，从从而使组组织的灵灵活性增增强。同同时，由由于各个个部门获获得一定定的分权权，而且且，岗位位管理人人员的职职位升迁迁与部门门的业绩绩有着相相应的关关联，因因而各个个职能部部门之间间也会产产生比较较和竞争争，这在在一定程程度上会会提高组组织的效效率。然而而，这种种以科层层制为特特征的组组织管理理体系的的局限性性也是显显而易见见的。(1)这这种组织织管理体体系需要要的管理理人员多多，管理理成本比比较高，从从一定意意义上来来说其管管理的经经济性就就比较差差。(22)这种种组织管管理体系系是以分分权为纽纽带的管管理模式式，集权权与分权权的关系系比较敏敏感，一一旦处理理不当，不不仅削弱弱上级对

20、对下级的的管理和和监管力力度，而而且容易易产生本本位主义义，由此此削弱整整个组织织的协调调一致。(3)这种以垂直分工为特征的组织管理体系，管理层级比较多，随着垂直分工的进行，组织的控制难度加大，这就有可能导致整个组织管理能力的分散和组织资源利用的低效甚至无效。(4)这种组织管理体系具有明显的委托-代理关系，但由于养老社会保险基金是混账管理，统筹账户与个人账户的产权界定不够明确，因而这种委托-代理关系只是名义上的，没有实际的契约约束力。同时由于这种组织管理中的激励机制不足，导致作为代理人的养老社会保险组织机构的积极性和主动性都不足。(二)基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理绩效

21、分析随着我国养老社会保险制度的不断改革以及参保人数的迅速增加，组织管理规模的扩大和业务量的增加，进行职能部门的整合是组织创新的必然选择，这种整合是以我国的职能机构的合并为基础的。从我国养老社会保险制度的组织管理体系来看，也就是把分属不同部门的管理职能统一集中到劳动与社会保障部门来管理。这种整合，由于一方面继续强调政府在养老社会保险制度的不可或缺的职责，故此需要继续维持一套以行政权力关系为纽带的垂直的组织管理的治理结构。另一方面，按照政事分开的原则，各级层次的政府需要把养老社会保险制度的业务职能单独列出，由职能部门行使独立的管理职能。这样，基于科层权力关系的养老社会保险组织管理的治理结构就转向基

22、于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理的治理结构。这种组织管理的治理结构有两条主线，一条是从行政权力关系来看，体现的是中央政府与地方政府之间行政关系；另一条是从业务关系来看，体现的是由不同层级政府属下的养老社会保险业务机构组成的关系。这是一套具有科层组织典型特征的组织管理体系。其关系可以用图1-2来表示：从理理论上说说，这种种科层制制组织管管理的治治理结构构产生于于管理分分工。随随着组织织规模的的扩大，为为了降低低成本，提提高组织织效率，组组织管理理的治理理结构便便产生了了纵向一一体化的的趋势，不不同部门门的职能能开始细细分化。分分工表现现为两个个方面：垂直分分工和水水平分工工。

23、垂直直分工导导致组织织内部管管理层的的产生；水平分分工使组组织分化化出不同同的职能能部门。两两者共同同构筑了了现实养养老社会会保险制制度的组组织管理理的治理理结构体体系。这这种组织织管理的的治理结结构体系系的转变变，至少少可以形形成如下下的组织织绩效。(1)职能部门从政府行政组织体系中分离出来，管理方法和管理技术可以更加专门化和专业化，有利于管理绩效的提高。(2)职能部门从政府行政组织体系中分离出来，有利于加强不同部门之间的联系、信息交流以及部门之间的配合，可以避免各部门之间的重复劳动，有利于提高人力资源、物力资源与制度资源的利用率，从而提高整个组织的效益性。(3)职能部门的分化是以分工协作为

24、前提的，垂直分工的延续，保证了分权的延续，从而使得组织中的各个层次可以有一定的灵活性来应对变化的环境条件，从而确保整个组织的灵活性；同时，水平分工又可以使组织在不同的层级上实现组织工作的专业化分工，从而使组织的各个层级的工作效率得到提高，进而使得整个组织的绩效得到提高。(4)在这种组织结构中，委托一代理的关系比在基于科层权力关系的养老社会保险组织管理的治理结构中变得稍为明晰些。这表现为，一方面，职能部门接受各级政府的委托，承担起政府所确定的养老社会保险的各项任务；另一方面，作为一个中介机构，接受单位、个人的委托，承担起养老社会保险具体运作的业务。在这双重的委托一代理关系中，养老社会保险职能机构

25、的职能得到进一步加强，其积极性也得到一定程度的提高。从这种管理的治理结构的实际运行结果来看，其主要的不足在于：(1)这种组织管理的治理结构是在垂直分工的组织系统的基础上，再增加一种水平分工的组织系统。这样的组织管理治理结构不可避免地会带来组织关系的复杂化，一方面要接受各级政府部门的领导，另一方面又要接受上级业务部门的业务方面的领导，这就会带来双重领导，违背了“统一领导”的古典组织原则。倘若指令出现矛盾，必然导致组织的不适应性，从而导致组织效率的下降。(2)这种结构依然无法彻底解决由于垂直分工所导致的分权所形成的可控制性难度增大的问题，而且，由于水平分工所带来的部门主义倾向不断加重的问题也无法得

26、到有效的解决。(3)在这种治理结构所体现的新的委托一代理关系中，产生了一系列问题：其一，由于政府职能机构的代理具有强制性，没有退出机制选择，因而降低了职能管理机构规避错误、提高效率的激励能力，结果是职能管理机构损坏个人利益的现象时有发生。其二，由于政府职能机构的代理具有多层级性，出现了政府养老社会保险职能机构社会公众以及其它社会组织之间的多层级委托代理关系。在这里，“政府和政府职能机构要兼顾上游委托人、下游代理人和自身三重利益目标，经济利益与社会利益等多元化目标共容的难度大”。其三，作为初始委托人的公众的行为能力弱化，政府职能机构的强制代理又使得公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模庞大，

27、成员众多而分散，具有人多势不众的特点。这不仅削弱了公众行使监督的激励，而且由于缺乏监督或无效监督而导致政府职能机构组织管理行为随意性的加大，从而导致整个组织管理的低效率。四、基本结论(一)组织管理的制度背景不同导致管理效率的差异新加坡的公积金养老保险制度是建立在人口少、城市化程度较高、市场化发展较为成熟的条件下的一种强制性的社会保险制度，其高效率的源泉在于规范化的法律制度和统一规范的政府行政运行机制。在这种制度背景下，公积金的管理和运行是在规范化的路径上进行的。而在中国这样一个人口众多、城市化发展程度低、市场化成熟程度不高、地区发展不平衡的条件下发展起来的养老社会保险制度自然会受到相应的制约。

28、最突出的表现就是新加坡的公积金养老保险制度几十年来一直保证了个人账户所有者的收益。而我国的养老保险不仅地区养老保险收益有较大的差别，而且由于统筹账户与个人账户的混账管理，导致统筹账户对个人账户的透支，从而导致养老保险个人账户的空账运行，使得养老保险制度背负上巨额的转制成本。因此，从总体上看，中国与新加坡的养老保险制度尽管都建立在“个人账户”基础上，但是由于国情不同，因而制度的内涵不同，制度的组织管理的治理结构也会不同，体现的管理效率也有所差别。基于这种认识，笔者认为，完全照搬新加坡的模式并不一定能够获得其原有的高效率。分析一种制度的管理效率必须考虑制度的内部和外部环境的制约。(二)重视政府在组

29、织管理治理结构中的地位和作用新加坡公积金养老保险制度的一个主要特征就是正确处理好政府在整个养老保险制度中的地位和作用。政府作为养老保险的最终责任人，只负担起养老保险制度建立及规范的责任和对公积金保值增值的最终担保责任。其余的责任交由中央公积金管理局自主承担和完成。在这种制度框架下，组织管理的绩效是高效率的。在中国，政府在养老保险制度中承担着无限的责任，依靠政府投入大量社会资源来维持，这不仅造成养老保险制度的低生产率，而且实际运行的结果就是政事合一。在这种制度背景下，使得养老保险基金和个人账户基金不仅极易被占用，即使剩余的基金也无法以一个合理的组织形态进入资本市场。因此，建立结构合理、配置科学、

30、程序严密、制约有效的政府权力运行机制，改革和完善政府权力监督体系，加强政府对养老保险制度的监督和制约，确保养老保险制度的管理组织系统的自主性和独立性，以确保组织管理治理结构的高效率，这是中国养老保险制度改革和完善过程中的一个重要任务。(三)重视组织管理治理结构的构建新加坡组织管理的高效率得益于中央公积金管理局行政管理的组织治理结构。这种结构的重要特点在于行政与运营分开，业务与监管分离的相互制约的治理结构，这种结构确保了组织内部的顺畅运行。从我国的养老保险制度来看，导致基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理问题的根本原因是：作为特殊政企(社)合一的管理模式依然没有被打破，体制的梗

31、阻依然存在。因此，随着统筹账户与个人账户的分账管理和实行个人账户的实账运营这一客观条件的制约，要提高养老社会保险的整个组织管理的绩效水平，就必须对基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理模式进行改造。笔者认为：养老保险制度组织治理结构的改造可以从两个层次来进行，一是根据组织与环境之间的关系来改造，由此形成的组织结构是属外生的规制性的组织治理结构；二是根据组织内部各个组成部分的变化及其互动关系来改造，由此形成的组织结构是属于内生的职能性的组织治理结构。在充分考虑上述条件的基础上，借鉴新加坡高效率的组织治理结构，构建适合我国国情的、政事分开的、业务与监管相互制衡的组织管理的治理结构。