一文读懂：如今地方政府该如何融资49987.docx

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1、一文读懂：如今今地方政府该该如何融资？原创2017-08-166常淼金融监管管研究院原创声明| 本文作者为为金融监管研研究院研究员员 常淼。欢迎个人转转发。未经授授权，其他媒媒体、微信公公众号和网站站不得转载。本文纲要第一部分 地方方政府融资政政策现状一、政策已开启启的正门二、明令封堵的的变相举债偏偏门三、舍正求偏的的动因探讨第二部分 亟待待明确的事项项一、政策争议二、存量项目处处理方式第三部分常见见问题Q&AA（9个）写在前面2017年以来来，财政部一一直坚决贯彻彻执行政府工工作报告中“规范地方政政府举债行为为”的要求，一一方面频发封封堵政府违法法违规融资的的文件，另一一方面，也不不断开放正

2、统统的举债渠道道。这场封堵来得相相当坚决：从从六部委联台台下发、全面面重申过往要要求的财预550号文，到到坚决制止地地方以政府购购买服务名义义违法违规融融资的财预887号文，财财政部业已不不再对于地方方政府表外负负债的启诸多多模式睁一只只眼闭一只眼眼，而是启动动了严格监管管的模式。相对地，开正门门的节奏则是是有条不紊：从土储专项项债、收费公公路专项债，再再到刚刚公布布的“实现项目收收益与融资自自求平衡的”专项债券品品种，则是体体现了财政部部为保障合理理融资需求，而而加快建立专专项债券与项项目资产收益益相对应之制制度的决心。说到底，这一堵堵一疏，还是是为了控制住住地方政府债债务增量，防防范化解地

3、方方政府专项债债务风险。毕毕竟，必须得得把中央的政政策和精神当当事儿来完成成。本文接下来，将将就这一系列列政策的相关关要点、争议议，与热点问问题进行探讨讨。当然，笔笔者能力有限限，而且很多多问题至今未未有定论，也也欢迎就此中中问题在留言言中交流沟通通。如果您已经做好好了阅读长文文的心理准备备，就可以继继续了。第一部分政府类融资政策策现状一、政策已开启启的正门1.行地方政府府债券在新预算法和443号文实施后，仅仅允许地方政政府在国务院院确定的限额额内，通过发发行地方政府府债券的方式式来举借债务务。（1）一般债券券 无收益的公益性性事业：由地地方政府发行行一般债券融融资，主要以以一般公共预预算收入

4、偿还还。（2）专项债券券 有收益的公益性性事业：由地地方政府通过过发行专项债债券融资，以以对应的政府府性基金或专专项收入偿还还。而这个专项债券券在20177年得到了长长足的发展。财财政部今年的的62号文（土储专专项债）、97号文（收收费公路专项项债）与899号文（项目目收益专项债债），开拓了了专项债券品品类，明确定定义了专项债债券的发行管管理、额度控控制、执行监监督等诸多方方面的具体要要求。显然地地方政府专项项债长远是逐逐步过渡到类类似国外的市市政债，但面面临的问题仍仍然是过度依依赖政府信用用，仍然有专专项债额度管管控，本质上上和一般债差差异多大？此外需要严格区区分地方政府府专项债和发发改委企

5、业债债中的专项债债，前者依托托地方政府性性基金预算，仍仍然是政府债债务范畴；后后者是城投企企业（市场化化运营为主）项项目债。详见下表地方方政府专项债债分类比较：首先要严正声明明，理论上PPPP（政府府和社会资本本合作）不是是一种“举债”模式。从单单词可以直观观看出，PPPP的核心是是“合作”。说穿了，就就是原来政府府要人借钱办办事；而做PPPP，就是是让政府找人人合资合力办办事。PPP的核心在在于，政府找找来进行合作作的社会资本本，其定位是是“投资方”而不是“借款方”。也就是说，地方方政府通过引引入社会资本本，在增加公公共服务投入入的同时，不不能同步增加加政府的债务务。否则，就就失去了PPPP

6、的意义。当然，PPP的的意义远不止止与降低政府府杠杆率，PPPP不只是是带来了钱，一一起来的还有有相关的知识识、经验、管管理等“附加值”。当然此前前很多假PPPP项目，仍仍然增加政府府性债务就另另当别论。下图简要示意了了PPP的大致致框架。PPP关键要求求包括了：对政府方面 政府通过特许经经营权、合理理定价、财政政补贴等事先先公开的收益益约定规则，使使投资者有长长期稳定收益益。 每一年度全部PPPP项目需需要从预算中中安排的支出出责任占一般般公共预算支支出比例应当当不超过100%。 政府对投资者或或SPV按约定定规则依法承承担特许经营营权、合理定定价、财政补补贴等相关责责任，不承担担投资者或特

7、特别目的公司司的偿债责任任。对于社会资本方方 按照财政部要求求，不能是关系政政府的融资平平台或是国有有控股企业。 投资者按照市场场化原则出资资，按约定规规则独自或与与政府共同成成立特别目的的公司建设和和运营合作项项目。 投资者或SPVV可以通过银银行贷款、企企业债、项目目收益债券、资资产证券化等等市场化方式式举债并承担担偿债责任。综上，PPP压压根就不是用用来“借”钱花的，而而是让政府带带上小伙伴一一起投资一起飞的意思思。那可能有人要问问，这乍一听听不错啊，又又能少借钱又又能办事，怎怎么感觉就火火不起来，而而且火起来的的还尽是那些些所谓“打着PPP旗号的的变相融资”？这个我们们在本章第三三点“

8、舍正求偏的的动因探讨”中会详细说说明。多道监管新政下下，政府类融融资到底有哪哪些创新模式式？点击这里里查看课程详详情。3.政府购买服服务同理，政府购买买服务也不是是什么借钱的的途径。其实实就是政府先先走预算，然然后掏钱买服服务。从政府购买服服务管理办法法（暂行）中中可以知道，政政府购买服务务，即通过发发挥市场机制制作用，把政政府直接提供供的一部分服服务事项，按按一定方式程程序，交由具具备条件的社社会力量和事事业单位承担担，并由政府府根据合同约约定向其支付付费用。那怎样才叫“政政府购买服务务”？来看看采采购法本法所称政府采采购，是指各各级国家机关关、事业单位位和团体组织织，使用财政政性资金采购购

9、依法制定的的集中采购目目录以内的或或者采购限额额标准以上的的货物、工程程和服务的行为。.本法所称采购，是是指以合同方方式有偿取得得货物、工程程和服务的行行为，包括购购买、租赁、委委托、雇用等等。 本法所称货物，是是指各种形态态和种类的物物品，包括原原材料、燃料料、设备、产产品等。 本法所称工程，是是指建设工程程，包括建筑筑物和构筑物物的新建、改改建、扩建、装装修、拆除、修修缮等。 本法所称服务，是是指除货物和和工程以外的的其他政府采采购对象。这里的核心是“服务”，即必须是是一种真正的的服务。按照照上述法规定定义，能算得得上是货物或或者是工程的的，都不能和和“服务”混为一谈。关键要求有：1.先有

10、预算、后后购买服务 国发2014445号规定，政政府购买服务务所需资金列列入财政预算算，从部门预预算经费或者者经批准的专专项资金等既既有预算中统统筹安排。 年度预算未安排排资金的不得得实施政府购购买服务。2.与中期财政政规划相衔接接 涉及的财政支出出须在中期财财政规划中安安排。 因中期财政规划划按三年滚动动方式编制，故服务期限应在三年以内。那这个依然看上上去很正常的的一种模式，为为何又被877号文推上风风口浪尖？这这个一会和PPPP一起讲讲。先来看看，现在在已经有哪些些变相举债的的旁门左道被被封杀；或者者说，接下来来要看的就是是，过去为了了借钱，有多多少“创新”模式或者途途径被发明或或发现二、

11、明令封堵的的变相举债偏偏门这里所列举的“明令封堵”的偏门，不不是笔者信手手归结，而是是一条一条，从从财政部等部部委颁发的文文件原文中摘摘录下来的。而而这些禁令，读读来也是颇为为让人感慨：范围越来越越广，内容越越来越详细，表表述也越来越越具体。可以明显感受到到，地方的小小动作不断考考验着监管方方的能力，而而监管方虽然然总是被动接接招，但也是是亦步亦趋、见见招拆招。待时机成熟，最最终，制度还还是逐渐将违违规路径一条条条封堵。 8、其他他地方政府及其所所属部门不得得以政府债务务对应的资产产重复融资。 等等.三、舍正求偏的的动因探讨说了那么多，还还有一个最重重要的问题没没有解开，即即：为何那么部分地地

12、方政府要钱钱办事，放着着康庄大道不不走，就是要要走小路、走走偏门？笔者这里也总结结了一些个人人看法，也欢欢迎大家留言言说说自己的的所见所闻。对对于部分地方方政府为什么么要“假借”政府购买“服务”和“PPP”来来融资，可能能会有这些因因素的作用：1、正道的弊端端1、正道的弊端端1、（1）PPP地方政府在分税税制改革后，确确实财权事权权不匹配导致致财政能力不不足。事多钱钱少怎么办？最早是融资资平台融资平台被禁后后，中央大力力推广PPPP，但是一直直推而不广.其原因是多多方面的：首先是流程复杂杂。根据财政部20014年113号文关关于印发政府府和社会资本本合作模式操操作指南（试试行）的通知知，PPP

13、P项目操作流流程包含识别别、准备、采采购、执行、移移交五大阶段段，19个步骤。多道监管新政下下，政府类融融资到底有哪哪些创新模式式？点击这里里查看课程详详情。任何一个阶段出出现问题都可可能导致项目目失败，而早早期的物有所所值评价、财财政承受能力力论证以及公公开招标，都都是对地方政政府行为构成成比较强的约约束。其次，正因为前前期工作复杂杂，PPP项目仅仅仅是落地周周期就很长。财政部第一批示示范项目平均均落地周期约约15个月，虽虽然第三批项项目落地周期期已明显加快快，但也需要要11个月左右右。同时，社会资本本缺乏动力。一方面，PPPP因其公益属属性，而多为为微利项目，收收益率一般为为6%-8%，对

14、社会资资本吸引力不不足。另一方面，监管管政策的九龙龙治水、融资资和退出渠道道的艰难曲折折，与潜在的的地方政府信信用风险，使使得不少社会会资本望而却却步。另外，PPP可可以做的量不不够。2015年的财财金21号文政政府和社会资资本合作项目目财政承受能能力论证指引引和57号文关关于进一步做做好政府和社社会资本合作作项目示范工工作的通知均均强调：每一年度全部PPPP项目需需要从预算中中安排的支出出责任占一般般公共预算支支出比例应当当不超过10%。据财政部，20016年地方方一般公共预预算支出166.04万亿亿，而20166年全年的基基础设施建设设投资达155.2万亿元。因为有了10%的支出限制制，地

15、方政府府2016年仅仅有1.6万亿元可用于于PPP的政府府付费，以目目前的双方参参与平均比例例来看，缺口口依然可观。诸多问题的夹击击，使得PPPP的进展缓缓慢几成定局局。（2）政府购买买工程可以看到，877号文主要禁禁止的，就是是将各种政府府购买工程设设法打包成为为“政府购买服服务”。但问题是是，为何部分分地方政府会会选择不直接接采用“政府购买工工程”来做工程项项目？部分原因恐怕是是因为中华华人民共和国国招标投标法法规定了，全全部或部分使使用国有资金金的建设工程程，必须进行行招标（除特特殊情况外均均应公开招标标），而无法法采用“单一来源采采购”方式来确定定项目承接主主体。而这种公开招标标，对地

16、方政政府约束较大大。这个约束束体现在： 投标流程长。整整个招标流程程至少需要一一个月（仅仅仅是法定时间间）。 信披更严格。需需在指定媒体体发布公告，列列明招标项目目的内容、规规模、资金来来源，并公示示中标结果。使使地方政府与与平台的违规规合作行为难难以操作。 2、偏门的优势势2、偏门的优势势2、22、2、信用、而将工程包装为为“服务”，则可以使使用单一来源源采购的方式式购买，不仅仅流程短，通通常只需经过过所谓专家论论证、相关部部门审批并公公示一周后即即可实施采购购，竞争性弱弱，透明度也也低。下图来自中国政政府采购网，是是浙江省庆元元县政府采购购单一来源流流程图，可以以感和刚才的的对比感受一一下

17、：采用这样的模式式，就相当于于可以绕开规规定与融资平平台及其关联联方合作。加加之各级财政政部门拥有制制定本级政府府购买服务指指导性目录的的权限，政府府购买服务就就更受欢迎了了。你懂的。地方政府这条“偏门”一走通，实实质上就能是是增加政府隐隐性债务。目目前大致可归归纳为两种形形式：一是无预算，以以虚假政府购购买服务协议议，向融资平平台购买服务务，该平台再再以协议中对对政府的应收收账款向金融融机构融资；二是一次性做完完工程，但纳纳入预算的只只是当年实际际购买的范围围，从而变相相融资（类似似分期付款）。多道监管新政下下，政府类融融资到底有哪哪些创新模式式？点击这里里查看课程详详情。第二部分亟待明确的

18、事项项一、政策争议1、87号文“负面清单”争议早在87号文现现身前，现有有法规体系中中已规定了只只有纳入指导导性目录的事事项方可实施施购买服务。政府购买服务务管理办法（暂暂行）第十十五条规定“纳入指导性性目录的服务务事项，应当当实施购买服服务。”第十三条规规定：“各级财政部部门负责制定定本级政府购购买服务指导导性目录，确确定政府购买买服务的种类类、性质和内内容。.”所以实践中，正正如上一章所所言，有的地地方政府有意意扩大政府购购买服务的范范围，把采购购工程包装成成采购服务，把把原来的BTT模式、基建建等等，都做做成政府购买买服务，.这一系列做法，其其实都只是地地方政府擦线线运作，变相相举债而已

19、。为了划清界限，87号文通过“黑名单”严格限定了“政府购买服务”的项目范围，将“工程设施建设”等七大类内容排除在外。同时明确，凡未未列入政府购购买服务指导导性目录又确确需购买服务务的，需报财财政部门审核核并调整实施施。注意：看这份“负面清单”时，不要只只看到其包含含的领域，如如公路、水利利、教育等，而而产生“啊，好多事事情都做不了了”的错觉。事实上，87号号文禁止的，是是对应的特定定类型的项目目：如农填水水利，针对的的是其“建设工程”，而并不涉涉及诸如“水利公共服服务”等真服务项项目。搞清楚了87号号文针对的是是工程而不是是服务，其实实就已经澄清清了市面上流流传的部分疑疑问（因为误误读文件引起

20、起的）。不过，87号文文确实并非对对所有工程建建设一网打尽尽，还是开了了个“白名单”，对国家明明确支持两个个领域开了口口子。87号文第三条条指出：党中央、国务院院统一部署的的棚户区改造造、易地扶贫贫搬迁工作中中涉及的政府府购买服务事事项，按照相相关规定执行行。也即，棚户区改改造、易地扶扶贫搬迁工作作中涉及的工工程建设，不不受87号文的约约束。但除去去这些，现存存政策间依然然存在争议。2.现有文件的的理解在财预87号文文下发前，对对于政府购买买服务，文件件中多是按照照正面清单方方式进行管理理的。下图为部分举例例：多道监管新政下下，政府类融融资到底有哪哪些创新模式式？点击这里里查看课程详详情。因为

21、上述大部分分是概括性表表述居多。从从比较严谨的的角度出发，类类似20155国办发75号文关关于推进海绵绵城市建设的的指导意见区别海绵城市建建设项目的经经营性与非经经营性属性，建建立政府与社社会资本风险险分担、收益益共享的合作作机制，采取取明晰经营性性收益权、政政府购买服务务、财政补贴贴等多种形式式，鼓励社会会资本参与海海绵城市投资资建设和运营管理。的这种表述，从从较为保守的的角度来看，就就不能笼统理解解为：“政府购买服服务形式就一一定可以做海海绵城市的建建设”。毕竟，规规定里真没那那么写。其实笔者个人建建议，将这句句理解为“如涉及海绵绵城市运营，鼓鼓励通过政府府购买服务的的形式来做”，可能在当

22、当下的大环境境下会更为适适合。也即：如果一种种模式，之前前既没有文件件明确说一定定可以使用政政府购买服务务，又落在了了87号文的“负面清单”中，那么就就可以认为：这种模式目目前不能做政府购购买服务。3.农村公路建建设这样以来，剩下下的矛盾点，就就出在“农村公路建建设”项目上：财财建和国发文文件说可以做做，现在却被被87号文怼了。对比详见下图：这里，可以看到到三份文件出出现了不小的的分歧。 财建34号文认认为，“农村公路建建设与养护”也属于公路路服务事项； 国办发17号文文则支持通过过政府购买服服务等方式，搞搞农村公路建建养一体化； 财预87号文说说，公路建设设，建设服务务打包，统统统都不许动.

23、究竟是按照财建建34号文，将农村公公路建设认定定为是属于“服务事项”，可以做政政府购买服务务呢；还是依依照最新的887号文，认认为无论是农农村公路建设设，亦或农村公路路建设养护打打包的一体化化项目，统统统不许做？可能还有待进一一步明确。二、存量项目处处理方式1.未见新老划划段安排87号文下发后后，恐怕最尴尴尬的就是存存量项目了。根据87号文，各各省级财政部部门要会同相相关部门组织织全面摸底排排查本地区政政府购买服务务情况，发现现违法违规问问题的，督促促相关地区和和单位限期依依法依规整改改到位，并将将排查和整改改结果于20017年10月底前报报送财政部。这意味着：各地对于涉及政政府购买服务务的项

24、目，应应逐一排查，凡凡是违规的均均应当整改到到位，并无所所谓的新老划划段安排。此外对于部分已已经部分放款款的存量项目目，87号文后未未完工，还能能否继续根据据协议完成放放款，确保存存量项目完工工？这仍然是是极具争议性性的话题。根据以往经验，监监管新政策出出台时都会照照应到存量项项目，防止出出现急刹车，导导致各种半拉拉子工程。在43号文出台台之后，其实实后来国办发发2015540号文文国务院办办公厅转发财财政部人民银银行银监会关关于妥善解决决地方政府融融资平台公司司在建项目后后续融资问题题意见的通知知也有类似似安排：二、重点任务（三三）支持在建建项目的存量量融资需求。.确保在建建项目有序推推进。

25、对于在在2014年12月31日前已签签订具有法律律效力的借款款合同并已放放款，尚未到到期的融资平平台公司在建建项目贷款，银银行业金融机机构继续按照照合同约定发发放贷款，不不得盲目抽贷贷、压贷、停停贷。对于在在2014年12月31日前已签签订合同，且且合同到期的的融资平台公公司在建项目目贷款，如果果项目自身运运营收入不足足以还本付息息，银行业金金融机构可与与地方政府、融融资平台公司司协商，在后后续借款与前前期借款合同同约定的责任任一致，且确确保借款合同同金额不增加加的前提下，重重新修订借款款合同，合理理确定贷款期期限，补充合合格有效抵质质押品。但此次的87号号文，情况和和43号文又有有差异。最核

26、心的不同点点在于：877号文并不属于真真正意义上全全新规则，只只是将此前规规则再次强化化，增加负面面清单，再度度强调中期预预算期限以及及先有预算再再有合同的原原则。从目前的执行情情况来看，银银行业金融机机构恐怕不再再能够按照以以前的经验办办事了：按部部分地方银监监局的口径，即即便是存量项项目，其后续续资金的投放放也应当是禁禁止的。2.实际项目受受影响程度难难测笔者认为，财政政部文件对存存量项目的影影响，从近期期政府执行和和中央表态来来看，如今对对于违规现象象的处罚力度度，可能也是是今非昔比。对于地方政府：从财政部已经公公示的几个违违规举债案例例中可以了解解到，其直接接负责人受到到党内严重警警告

27、、党内警警告、开除公公职、行政撤撤职、行政降降级等处分，而而相关负责人人也有受到开开除党籍、党党内警告、行行政警告、行行政记过等处处分。再加上20177年金融工作作会议中点名名地方政府债债务问题，并并要求“严控地方政政府债务增量量，终身问责责，倒查责任任”。都说到这这个份上了，整整改势在必行行。对于金融机构：关于银监会监管管风暴中对于于地方政府融融资的要求，本公众号此前已有干货文介绍过，本文不再赘述。这里就发三个案案例，感受一一下银监会对对于金融机构构违规为地方方政府提供融融资的后果。多道监管新政下下，政府类融融资到底有哪哪些创新模式式？点击这里里查看课程详详情。是的，机构个人人双罚。所以以眼

28、下对于银银行等金融机机构而言，也也是不得不调调整存量业务务：包括及时时取消财政承承诺或政府回回购、要求将将购买服务中中不符87号文的工工程建设类项项目，改为采采购工程或政政府直投，等等等。问题在于，在887号文出台台之前，部分分政府购买服服务项目已完完成审查如规划部的项目目规划批复，国国土部用地审审查批复，环环保部审查批批复等地方政府府和社会资本本的购买服务务协议已签署署，银行已授授信，甚至有有的已按照进进度拨付银行行资金.而87号文的出出现，导致部部分存量项目目产生部门法法规与现有契契约的冲突。而而部分项目规规模较大，期期限长，利益益关系敏感。若若真要进行整整改，涉及的的法律等风险险亦不容忽

29、视视。第三部分政府融资常见问问题讨论Q1PPP和政政府购买服务务的主要区别别是？A：不谈细节，二二者主要有33方面不同：1.适用范围。政府购买服务强强调“服务”。其适用领领域包括基本本公共服务、社社会管理性服服务、行业管管理与协调性性服务、技术术性服务、政政府履职所需需辅助性事项项等五大类工工作，都须是是服务性事项项。而且一般不包括括工程，特别别是大额工程程，因为政府府的工程采购购有另外的规规定。而PPP适用领领域包括能源源、交通运输输、水利、环环境保护、农农业、林业、科科技、保障性性安居工程、医医疗、卫生、养养老、教育、文文化等公共服服务领域。PPP不仅可以以包括运营服服务，也包括括工程的设

30、计计、融资、建建设等。2.投资风险分分担。PPP一般要求求政府和社会会资本按一定定原则共担某某些风险，或或者政府要独独自承担某些些风险。而规范政府购买买服务不涉及及投资回报机机制问题，按按照合同约定定根据服务绩绩效支付相应应的费用，钱钱货两清，政政府不承担社社会资本的投投资风险。3.财政预算安安排。政府购买服务是是先有预算，再再进行采购。尽尽管也要与地地方的经济社社会发展水平平相适应，但但对其购买量量无具体约定定。而PPP预算管管理更严格，先先论证再预算算。且有支出出约束：每一一年度全部PPPP项目需需要从预算中中安排的支出出责任，占一一般公共预算算支出比例应应当不超100%。当然了，这个仅仅

31、仅是占“一一般公共预算算支出”，别别的不限。根据财政部刚发发的财金函22017885号 对对十二届全国国人大五次会会议第25887号建议的的答复解释释：“并不包括政府府从其他基金金预算或以土土地、无形资资产等投入的的部分，旨在在鼓励地方积积极盘活存量量资源、资产产等吸引社会会资本参与PPPP项目。”同时在实施程序序上，PPPP相对复杂（需需同级政府批批复），而政政府购买服务务相对简单（由由行业主管部部门提出，同同级财政同意意即可）。此外，政府购买买服务的合同同执行期相对对较短，一般般为3年；而PPPP则可能长达达10到30年。Q2为什么政府府购买服务不不增加政府债债务？A：这里首先要要搞清政府

32、债债务的概念。所谓政府债务，是是政府基于信信用举债，在在法律关系上上借贷关系或或者担保关系系。政府购买服务本本质是笔交易易：项目承接接方提供服务务，政府则有有支付款项的的义务，且笔笔支出应当事事先纳入政府府预算。因此此，政府购买买服务对应的的是一笔纳入入预算内的支支出。虽说从法律上讲讲，政府发债债（或担保）产产生的债务，和和政府购买合合同项下的支支付，都属于于“债”。但通常意义上说说的政府债务务，指的是前前一种情况，并并不包括纳入入预算的支出出。原则上，政府购购买服务，地地方政府是要要先纳入中长长期预算管理理（先要钱），然然后再去买（服服务）。但是现实中很多多违法违规的的行为，是因因为没有钱（

33、不不先纳入预算算），用假协协议融资去买买，或者工程程一次性弄完完，分期付款款，变相进行行融资。Q3今后“人大大常委预算草草案”模式可行吗吗？A：笔者认为不不行。这种模式的出现现，其实是因因为长期存在在一个现实情情况：中期财政规划期期限一般为33年，但有些些实施政府购购买服务的项项目期限长于于3年；或虽期期限未超，但但在当年的地地方人大会议议期间未及时时将该项目纳纳入预算。这这将导致这些些支出脱离了了预算管理。当前，部分地方方人大通过决决议批准的购购买服务协议议长达10年以上，远远超一届人大大任期，这种种安排显然也也违背基本制制度约束。针对这种情况，实实践中一般的的处理方式是是：在采购预预算完成

34、后，提提交人大常委委会进行初审审，然后在年年底按照实际际财政支出在在人大决议上落落实。然而，87号文文规定“年度预算未未安排资金的的，不得实施施政府购买服服务”，要坚持先先有预算、后后购买服务，不不得把政府购购买服务，作作为增加预算算单位财政支支出的依据。显然，通过“预预算草案”这种“先上车、再再买票”的模式，笔笔者认为不再再可行。Q4棚改和易地地扶贫可以做做政府购买服服务吗？A：目前，棚改改和易地扶贫贫搬迁项目，是是明确有空间间的，但仍然然要按照相关关规定执行。就拿棚改来说吧吧。这棚改不不受87号文制约约，可不代表表没有约束。国发(20155)37号关关于进一步做做好城镇棚户户区和城乡危危房

35、改造及配配套基础设施施建设有关工工作的意见明明确规定：政府购买棚改服服务的范围，限限定在政府应应当承担的棚棚改征地拆迁迁服务以及安置住房房筹集、公益益性基础设施施建设等方面面，不包括棚棚改项目中配配套建设的商商品房以及经经营性基础设设施。所以，那些政策策文件中明确确属于“棚改服务”的 棚改征地拆迁服服务 安置住房筹集 公益性基础设施施建设等才可以做政府购购买服务。所所以，可别把把所有涉及的的配套建设都都兜进去了。Q5土储“征拆拆”能做政府购购买服务么？A:土地储备备管理办法（国土资发2007277号）规定：土地储备，是指指市、县人民民政府国土资资源管理部门门为实现调控控土地市场、促促进土地资源

36、源合理利用目目标，依法取取得土地，进进行前期开发发、储存以备备供应土地的的行为。也就是说，土地地储备至少包包含三方面的的内涵，一是是取得土地，二二是前期开发发，三是储存存和供地。所谓取得土地，是是指通过收购购、收回、征征收等方式储储备国有建设设用地。所谓谓前期开发是是指与储备宗宗地相关的道道路、供水、供供电、供气、排排水、通讯、照照明、绿化、土土地平整等基基础设施建设设。德恒律师事务所所合伙人黄华华珍律师认为为，可见，887号文并未未直接将涉及及“拆迁安置补补偿”的“取得土地”行为列入负负面清单。然而，值得关注注的是：征拆拆中的“拆除”工作是否属属于87号文禁止止的“工程”？87号文规定定“不

37、得将原材材料、燃料、设设备、产品等等货物，以及及建筑物和构构筑物的新建建、改建、扩扩建及其相关关的装修、拆拆除、修缮等等建设工程作作为政府购买买服务项目”。对此存在二种理理解，一是“拆除”是必须在新新建、改建、扩扩建过程中的的，而非单纯纯的装修、拆拆除、修缮，因因此拆迁非887号文所禁禁止。二是所所有的装修、拆拆除、修缮工工程均属于887号文的负负面清单。黄华珍律师认为为第二种理解解更为可取，原原因在于政政府采购法规规定“本法所称工工程，是指建建设工程，包包括建筑物和和构筑物的新新建、改建、扩扩建、装修、拆拆除、修缮等等”，“拆除”本身也属于于工程。因此，根据877号文有关不不得将工程与与服务

38、打包购购买的规定，应应将“征拆”中涉及工程程的“拆除”工作从政府府购买服务标标的中剥离。Q6土地拆迁安安置补偿能做做政府购买服服务吗？A：根据财综20164号文，储储备土地的前前期开发，仅仅限于与储备备宗地相关的的道路、供水水、供电、供供气、排水、通通讯、照明、绿绿化、土地平平整等基础设设施建设。而“土地征收、收收购、收回涉涉及的拆迁安安置补偿服务务”作为一种服服务，还是可可以做的。Q7不在87号号文负面清单单的就能做政政府购买服务务？A：不是。当然然没那么简单单。这里的负面清单单，可以理解解为仅仅是对对此前正面清清单的补充增增强版。之前政府购买买服务管理办办法（暂行）（财财综2011496号

39、号）中的要求求，仍须被满满足。即：须是公共服服务，不属于于工程或者货货物；而且根根据87号文还要满足采采购服务期限限在中期预算算规划之内，不不能超过三年年；程序上先先有预算后采采购服务。Q8可做政府付付费PPP的未必必能做政府购购买服务？答：是的。官方的说法是，PPP有占一般公共预算支出比例应当不超10%的约束，而且，PPP社会力量参与度高，能促进政府转型，提高公共服务效率。所以现在做不了了政府购买服服务的，向政政府付费PPPP转型，可可能是其中的的一个可行方方案。Q9关于水利建建设，87号文是否否与已有文件件矛盾？A.不矛盾。我们先来看下水水利部20114年1月水利部部关于深化水水利改革的指

40、指导意见的的相关规定：对适合市场、社社会组织承担担的水利公共共服务，要引引入竞争机制制，通过合同同、委托等方方式交给市场场和社会组织织承担。逐步步推行工程建建设管理、运行管理、维修养护、技技术服务等水利公公共服务向社社会力量购买买，推动水利利公共服务承承接主体和提提供方式多元元化。水利部上述规定定，其实是针针对工程建设设管理，而不不是水利工程程建设本身。虽然两者在字面面上相似，但但是落脚点完完全不同：一一个是管理服服务，一个是是工程建设，是是有本质区别别的。所以水利部的文文件和87号文并不矛盾。水利工程建设管管理是可以实实施政府采购购，但是工程程建设就不行行。法询精品课程【8.26-227 深圳】产业基基金业务风控控案例及产融融结合转型实实务【8.26-227 北京】多道新新政下，政府府类融资还有有哪些创新模模式？点击蓝色标题可可获课程信息息，详询张老师电话话&微信 1355858033262