阿拉善盟地方政府融资平台建设与风险控制问题11582.docx

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1、阿拉善盟地方政府融资平台建设与风险控制问题一、地方政府融资平台构建的原则和模式（一）地方政府府融资的概念念顾名思义，“融资”就是货币资金的融通。从最一般意义上讲，它是指资金从资金供给者向资金需求者转移的过程。融资包括资金融入和融出两个同时存在的方面，即它是“资金双向互动过程”。从狭义讲，融资主要是指资金的融入，即经济组织（主要是企业）从自身经济活动现状及资金使用情况出发，根据未来发展需要，经过科学的决策，通过一定的渠道，采用一定的方式，利用内部积累或向外部资金供给者筹集资金，以保证经济活动对资金的需要。本文所指的融资主要是指狭义上讲的融资。地方政府融资就就是政府为了了促进地区经经济发展和改改善

2、人民生活活在非竞争性性领域或竞争争性较弱的领领域而进行的的投融资行为为。一般来说说，地方政府府投融资活动动所涉及的主主要领域是基基础产业和公公共基础设施施建设，如道道路、交通、学学校、公共卫卫生、市政设设施等。广义义的讲，地方方政府融资指指地方政府通通过法律的、行行政的、市场场经济的等手手段为本地融融资活动创造造良好的外部部环境。不光光指地方政府府融到资金，还还包括为本地地企业融资创创造条件。本文主要是从地地方政府为基基础设施等公公用事业建设设和生态环境境保护等融资资。在现实生生活中，政府府融资的范围围被扩大了，它它几乎涵盖了了企业所有的的融资方式。比比如直接融资资、间接融资资、民间融资资、涉

3、外融资资、租赁融资资等，凡是与与当前现存法法律不相违背背的都可以借借鉴。其实地地方政府融资资范围人为的的扩大有其必必然，主要原原因在于地方方政府没钱干干自己想干而而又必须干的的事，即地方方政府应有的的地方财权与与事权的不对对等，地方政政府财务匮乏乏，以及大规规模公共基础础设施建设需需要巨额资金金，各级地方方政府的预算算内财力难以以确保。为弥弥补这方面的的不足，地方方政府及其所所属各部门往往往通过各种种途径负债融融资用于相关关方面的投入入。（二）地方政府府融资的主要要方式1、地方政府直直接融资这类融资主要以以地方政府为为融资主体而而获得的用于于城市基础设设施建设的资资金。具体表表现为：财政资本金

4、金投入而获得得的股权收益益；由财政投入入一些城市基基础设施项目目而带动外资资和民营资本本的投入；获得中央转转贷的由中央央政府发行的的国内外政府府债券；向世界银行行、亚洲开发发银行等国际际和地区金融融机构贷款；获得中央转转贷的由中央央政府向外国国政府的贷款款；外国政府援援助赠款。2、地方政府间间接融资是当前地方政府府主要采取的的融资方式，政政府授权一些些承担城市基基础设施建设设任务的国有有投资公司向向银行贷款。财财政采取还款款纳入以后年年度财政预算算、向国有投投资公司让渡渡土地等收入入、进行财政政补贴以及国国有投资公司司自身经营收收益等方式保保证还款来源源。（1）银行融资资银行融资是一种种负债融

5、资，是是一种比较传传统但也是当当前地方政府府使用最多的的融资方式。主主要有以下形形式：信用贷款。包包括固定资产产贷款、流动动资金贷款、外外汇贷款，专专项贷款、信信托贷款、委委托贷款、及及其他贷款。担保贷款。包括保证贷款、质押贷款、抵押贷款三种。保证贷款是指借款企业以第三方作为还款担保人的贷款形式。质押权是一种特别授予的所有权。在质押方式下，受质押人在债务全部清偿以前拥有债务人用作抵押财产的权利，而且在某些情况下，受质押人还有出卖该财产的权利。以担保法中规定的质押方式发放的贷款称为质押贷款。抵押贷款是指借款企业以一定的抵押品作为物质保证向银行借款的一种贷款形式。其抵押物包括不动产、货物提单、股票

6、、国库券和其他有价证券等。政策性银行贷款。主要指中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行的贷款。自2004年起阿拉善盟共从政策性银行获得基础设施贷款51.05亿元，有利地支持了阿拉善盟基础设施的建设。但由于政策性银行对城市基础设施项目的贷款是根据项目效益、借款人的偿债能力和地方财政综合能力等条件确定具体贷款额度（一般不超过项目总投资的70），所以有一定的局限性。（2）证券券融资证券融资方方式主要包括括股票融资和和债券融资两两大类。此外外，证券融资资方式还应该该包括投资基基金。就利用用股票融资而而言，无论是是在发达国家家还是发展中中国家，大部部分都是通过过已有的城市市基础设施进进行股份化来

7、来实现；就利利用债券融资资而言，主要要是利用市政政债券和城市市基础设施企企业债券进行行融资；就利利用证券投资资基金而言，主主要是通过市市政债券和公公用事业股票票基金等可以以间接投资于于城市基础设设施的证券投投资基金扩大大资金来源渠渠道。股票融资，股股票融资是世世界各国城市市基础设施行行业的一个重重要融资方式式，而在我国国除上海等发发达地区外，其其他地区使用用较少。城市市基础设施建建设中的股票票融资是指将将城市道路、桥桥梁等盈利性性基础设施建建设项目组成成股份有限公公司，面向社社会公众发行行上市股票，吸吸引社会闲散散资金，募集集基础设施建建设资金。相相对于其它融融资方式，股股票市场为企企业融资服

8、务务的能力是资资本市场中最最强大的。无无论在发达国国家还是在发发展中国家，这这种融资方式式都即将成为为或正在被很很好地用于为为城市基础设设施建设服务务，并在城市市基础设施融融资中发挥着着至关重要的的作用。债券融资，是是指社会经济济主体为筹集集负债性资金金而向投资人人出具的，承承诺按一定利利率定期支付付利息，并到到期偿还本金金的债权债务务凭证。是当当前各地正在在兴起融资方方式。债券融融资具有很多多其它融资方方式无法比拟拟的优势，城城市基础设施施建设通过发发行债券进行行融资，会在在很大程度上上解决其在融融资中遇到的的困难。城市市基础设施建建设具有普遍遍存在的收益益稳定但收益益率较低的特特点，因此要

9、要求融入的资资金必须成本本低廉。而债债券融资无论论相对于股权权融资还是银银行贷款，都都具有融资成成本较低的特特点。还可以以保持政府对对城市基础设设施的有力控控制，又由于于公众的监督督使所筹资金金的运用和设设施的建设、运运营、管理具具有更高的透透明度，促使使资金运用效效率的提高。证券投资基金，是指一种利益共享、风险共担的集合证券投资方式。即通过发行基金单位，集中投资者的资金，由基金托管人托管，由基金管理人管理和运用资金，从事股票、债券等金融工具的投资，并将投资收益按基金投资者的投资比例进行分配的一种间接投资方式。把投资基金单独列为一种证券融资模式，对此学术界有不同的看法。持不同观点的学者认为，投

10、资基金本身就是一种股票，应该分类于股票。这是有一定道理的，特别是在我国。在这里为突出投资基金作为证券融资方式的重要性而单独进行说明，以示融资方式的多样化。（3）项目融资资所谓项目融资，是是指项目发起起人为了某一一特定项目成成立项目公司司，并依赖于于项目的现金金流量和资产产的资信安排排融资。也就就是说，项目目资金筹措方方将项目产生生的现金流量量形式的收益益用于偿还项项目贷款并以以项目资产作作为贷款的抵抵押。从定义义可以看出，贷贷款人给项目目提供的贷款款是建立在以以项目产生的的现金流量和和项目资产作作为抵押的基基础上，但是是对项目发起起人的其它财财产无权追索索。因此，贷贷款人只具有有有限追索权权或

11、无追索权权，即仅具有有对项目现金金流量和项目目资产的追索索权。在实际际中，除非项项目有异常明明朗的获利前前景，否则极极少采用“无追索权”的项目融资资，而通常采采用有限追索索的项目融资资方式。对地方政府而言言，采用项目目融资的方式式，主要是利利用政府各种种特殊资源，为为达到政府的的特定目的，采采用各种市场场手段而获得得的用于城市市基础设施建建设和改造的的资金。主要要包括BOTT、TOT、BBOST、融融资租赁、盈盈利与非盈利利项目“捆绑”等方式。（三）我国地方方政府融资平平台构建的原原则和模式地方融资平平台是地方政政府或国有资资产管理部门门发起设立并并授权进行城城市基础设施施建设或土地地开发的投

12、资资公司。所谓谓地方政府融融资平台，是是地方政府组组建的不同类类型的公司，包包括城市建设设投资公司、城城建开发公司司、城建资产产经营公司等等；政府通过过划拨土地等等，组建一个个资产和现金金流大致可以以达到融资标标准的公司，必必要时辅之以以财政补贴等等作为还款保保证，融入资资金后重点投投向市政建设设、公用事业业等项目。改革开放以以后，随着我我国经济体制制改革的不断断深化，城市市基础设施建建设的投融资资体制改革也也在逐步展开开。特别是在在1988年年国务院关关于投资管理理体制的近期期改革方案公公发后，为了了提高城市基基础设施建设设的融资能力力和城市基础础设施建设资资金的使用效效益，城市建建设领域实

13、行行“政企分开”，各地区和和各大城市相相继组建了政政策性城市基基础设施建设设投融资公司司，初步形成成了以政策性性投融资公司司为主体的城城市基础设施施建设融资平平台的雏形。其其职能可概括括为：融资平平台主体是国国有投融资公公司，代表政政府集中行使使管理职能、融融资职能、投投资职能，并并统筹进行所所辖资产的资资金运作。地方政府组建融融资平台进行行基础设施和和城市建设方方面的融资由由来已久，但但是融资平台台发挥主导作作用则有两个个时点，一个个是19988年以来，在在国家扩大投投资拉动内需需的背景下，在在国家开发银银行倡导下，开开启了中国新新一轮地方政政府融资平台台建设，建设设重点是地市市级。另一个个

14、是20088年以来在应应对金融危机机时期，为配配合4万亿元元建设项目的的地方融资配配套需要，22009年初初中国人民银银行与中国银银行业监督管管理委员会联联合发布关关于进一步加加强信贷结构构调整促进国国民经济平稳稳较快发展的的指导意见，提提出“支持有条件件的地方政府府组建投融资资平台，发行行企业债、中中期票据等融融资工具，拓拓宽中央政府府投资项目的的配套资金融融资渠道”，这被地方方政府视为对对地方政府融融资平台的肯肯定和鼓励。地地方政府融资资平台的数量量和融资规模模呈现飞速发发展的趋势，由由最初的几百百家发展到88000多家家。20100年，国务院院颁发了国国务院关于加加强地方融资资平台公司管

15、管理有关问题题的通知（国国发2011019号号文），从而而如何规范地地方融资平台台成为中国经经济社会发展展的一个重要要焦点。1、我国地方政政府融资平台台构建的基本本原则我国的地方方融资平台还还处于发展阶阶段，在实施施融资过程中中，存在法人人治理结构不不完善、融资资责任主体不不清晰、融资资操作程序不不规范等问题题，一旦融资资项目投资收收益不能覆盖盖成本，就会会给地方政府府财政造成巨巨大压力。此此外，还存在在信息不透明明、缺乏公共共监督、融资资风险难以控控制等缺陷，融融资平台建设设亟需进一步步优化改进。建建立规范的地地方政府融资资平台必须坚坚持以下几个个基本原则：第一，要符符合国家的宏宏观调控政策

16、策和产业发展展政策要求。地地方政府融资资作为政府行行为，要实现现政府的宏观观调控目标，所所涉及的不仅仅是财政金融融方面的专业业问题，而且且是我国经济济发展和经济济改革全局的的重大政策问问题。任何地地方的政府融融资都不可能能脱离国家经经济运行而孤孤立存在，因因此，各地方方政府在发展展本地区地方方融资时，一一定要和国家家的宏观调控控政策和产业业发展政策紧紧密结合。第二，要坚坚持规模适度度，量力而行行的原则。地地方政府融资资平在在融资资规模受制于于地方财政实实力，必须把把地方政府的的融资数量和和规模限定在在地方相应水水平上，使其其既能实现宏宏观调控目标标，又能防范范政府债务危危机，保持自自身的良性发

17、发展。首先地地方政府融资资规模要与财财政的偿还能能力相适应。众众所周知，无无论哪种融资资模式，所凭凭借的都是政政府的信誉，所所以投资风险险的最后负责责人是政府。因因此，要保证证每个投资项项目都要有相相应的偿还能能力，又要保保证融资总体体规模与地方方财政偿还能能力相适应。其其次，地方政政府融资规模模要与社会应应债能力相适适应。随着资资本市场的进进一步扩大，可可以更多的运运用直接融资资模式，如发发行地方政府府债券、重点点建设债券。以以满足蓄积已已久的居民投投资转化需求求和城市基础础设施投资需需求。第三，要坚坚持融资结构构均衡化，促促进政府融资资合理有效配配置资源地方方融资主要是是依靠政府的的资信，

18、在此此信用基础上上进行的间接接融资。而大大众化的直接接融资品种和和渠道都很少少。据统计，2011年我国全社会固定资产投资总额311022亿元，全年上市公司通过境内市场累计筹资6780亿元，发行非上市公司企业（公司）债券3485亿元，企业发行短期融资券8029亿元。这种融资机构与国际资本市场的融资趋势不相吻合。从20世纪80年代起，债券融资就成为了发达国家政府和企业融资的主要手段。我国城乡居民储蓄存款日益增长，2011年达到343635.9亿元，现有的融资结构使过剩的居民储蓄难以转化为产业投资，难以支持地方基础设施和基础产业的发展。第四，地方政府府要真正转变变职能，做好好“分内的事”。地方政府府

19、融资是地方方政府为弥补补市场调节机机制的不足和和缺陷，加快快地方基础设设施建设的一一项经济活动动，具有政策策性和非营利利性的特征，对对那些风险大大、期限长、利利润低但社会会效益明显的的基础性项目目给予支持，这这是必须的。在在政府融资项项目选择中要要想体现政府府职能的转变变，地方政府府必须退出竞竞争性生产领领域，回归自自己的位置，把把“自己分内的的事情”做好。2、我国地地方政府融资资平台构建模模式根据银监会会的定义，地地方政府融资资平台是指地地方政府出资资设立，授权权进行公共基基础设施类项项目的建设开开发、经营管管理和对外融融资活动，主主要以经营收收入、公共设设施收费和财财政资金等作作为还款来源

20、源的企(事)业法人机构构。地方政府府融资平台应应该包括以下下几个方面的的特征：一是是政府主导或或绝对控制；二是主要业业务是融入资资金；三是融融资行为全部部或部分由地地方财政直接接或间接承担担偿债责任或或提供担保；四是所筹资资金主要用于于基础设施建建设或准公益益性投资项目目。一般来说说，地方政府府为城市基础础设施的投资资建设融资，所所组建的城市市建设投资公公司、城建开开发公司、城城建资产经营营公司等都属属于地方政府府融资平台的的范畴。这些些公司通过地地方政府所划划拨的土地等等资产组建一一个资产和现现金流大致可可以达到融资资标准的公司司，必要时再再辅之以财政政补贴等作为为还款承诺，重重点将融入的的

21、资金投入市市政建设、公公用事业等项项目之中。地地方政府融资资平台其类型型包括：(11)各类开发发区、园区投投融资平台；(2)国有有资产管理公公司；(3)土地储备中中心类公司；(4)城市市投资建设公公司；(5)财政部门设设立的税费中中心；(6)交通运输类类政府投融资资平台；(77)其他类型型。大部分商业银行行根据地方政政府融资平台台还款来源将将其划分为两两类：第一类类以财政资金金为主要还款款来源。该类类融资主体多多为投资公益益性质较强的的领域，项目目自身缺乏现现金流，一般般实行财政收收支两条线管管理，如城市市基建、开发发区基建、土土地储备中心心等。第二类类以自有现金金流为主要还还款来源。其其投资

22、活动多多形成经营性性资产，项目目运营市场化化程度较高且且能产生相对对充裕的现金金流，如电力力、经营性公公路、供水、污污水、物业租租赁等。一般般来说，我们们目前所提及及的“政府融资平平台风险”主要集中于于第一类，第第二类按照常常规公司类贷贷款进行管理理。 我国地方政府融融资平台最早早出现在200世纪九十年年代，为了配配合当时的积积极财政政策策，地方政府府开始通过各各类平台公司司为地方政府府建设项目融融资。尔后，在在城镇化过程程中，国家开开发银行就开开创了以其大大额贷款支持持城市基础设设施的模式，主主要是提供软软贷款充当地地方融资平台台的资本金，为为城市建设提提供了比较多多的贷款。3、国内经验及及

23、评述与借鉴鉴我国的预算算法要求地方方政府必须平平衡预算，不不允许地方政政府发债。近近年来我国虽虽然已经开始始发行地方债债券，但也是是通过中央政政府代为发行行。为了摆脱脱预算法的限限制，我国的的一些地方政政开始通过组组建融资平台台，通过融资资平台举债或或出售权益来来为公共基础础设施进行融融资、建设和和管理经营。这这些融资平台台模式主要有有：重庆平台模式。把原来由政府直接举债为主的投资方式，转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式，从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资格局。其运作模式归纳为：政府把城市资产无偿划拨给融资平台（投资公司），

24、使公司的资产规模符合贷款条件，公司根据政府建设的要求筹措资金后再以“代建制”方式将资金交由项目法人进行城市基础设施建设。重庆城投模式的关键是“四化”，即公司化、集团化、规模化、专业化，保证城市基础设施建设投资，也保证融资平台自身投融资能力。上海平台模模式。上海市市为解决建设设资金问题，成成立了城市建建设投资开发发总公司，作作为融资平台台，由市政府府授权对基础础设施建设和和维护资金进进行筹措、使使用管理，使使城市基础设设施由政府直直接投资转为为通过政府性性融资平台间间接投资。上上海的融资模模式涉及两个个方面，一是是通过向海外外金融机构借借款和土地批批租方式加快快基础设施建建设。二是通通过上海城市

25、市建设投资开开发总公司通通过发行股票票和建设债券券。三是上海海市政府大力力发展项目融融资，通过与与投资者签署署“特许权协议议”的BOT方方式，利用公公开招标方式式来选择投资资者，对缺乏乏现金流量的的城市基础设设施项目给予予投资者现金金流量补贴，以以吸引和保证证投资者的利利益。天津平台模模式。与上海海市的融资平平台类似，天天津于20004年11月月正式对外挂挂牌成立了天天津市的融资资平台城城市基础设施施建设投资集集团有限公司司（天津城投投）。作为一一家国有独资资的国有资产产授权经营的的大型国有独独资集团公司司，天津城投投更重要的意意义在于成为为一个负债主主体。它最主主要的融资功功能是以城市市基础

26、设施和和土地增值收收益作为还贷贷保证，成为为一个承贷主主体，从而克克服预算法法对地方政政府负债的限限制。除此之外，我国国的其它一些些地方政府融融资平台也各各具特色，如如甘肃省庆阳阳市的“庆阳模式”，在行政事事业单位国有有资产管理上上不断地进行行探索实践，成成立专门机构构，制定相关关的管理办法法，为地方经经济发展提供供融资担保，形形成了特点鲜鲜明的“庆阳模式”，充分发挥挥了国有资产产对经济社会会建设中的重重要作用。浙浙江省铁路投投资集团有限限公司独特的的“浙铁模式”。浙铁主要要通过银行贷贷款和发行中中期票据进行行融资，通过过发展辅业来来补贴铁路主主业，同时还还利用其控制制的上市公司司直接在资本本

27、市场上进行行权益融资。总的来说，国国内的融资平平台中，上海海模式最接近近于发达国家家的公共基础础设施投融资资模式。上海海城投的建设设债券类似于于发达国家地地方政府的一一般责任债券券。而项目融融资方式也同同发达国家的的PPP模式式相一致。选选择上海模式式从长远看，公公共基础设施施的融资平台台效率最高，融融资成本最低低。但上海模模式的成功运运用需要一系系列的条件：财政收入雄雄厚并且持续续增加。20005年，330亿元的上上海城投建设设债券之所以以可以成功发发行，离不开开上海市财政政收入与经济济发展所形成成的良性互动动，公共财政政财力的不断断提升，才可可以使其杠杆杆的作用不断断的加强。离离开了具体收

28、收益项目的支支持，投资者者和债权人只只能根据地方方政府的财政政收入和已经经拥有的资产产评估地方政政府的融资能能力。PPP方式式的运用要有有完善的产权权交易市场、专专业的投资服服务机构（投投资银行）、发发达的银行信信贷市场和不不同风险等级级和风险偏好好的投资者队队伍。PPPP方式运用涉涉及比较复杂杂的合约设计计，其中的财财务风险评估估至关重要，离离开了专业的的金融服务机机构和专业的的投资者难以以成功地进行行。政府的大力力支持。上海海市投融资平平台要求政府府由直接管理理转变为间接接管理、由微微观经营转变变为宏观调控控、由经营转转变为监管，政政府由市场的的直接参与者者转变为市场场的仲裁者。这这一观念

29、的不不断转变和创创新的过程，也也是政府管理理模式按市场场经济规律重重构的过程。天津模式主主要的是为克克服预算法法限制，其其融资来源更更多的还是依依靠国家开发发银行等传统统的间接融资资渠道。如果果有国家政策策性银行支持持，那么这种种模式应当是是最易于施行行的模式。只只需将地方政政府所拥有的的各类资产装装入一个统一一的投资公司司，然后利用用这些资产形形成杠杆向银银行借贷即可可。而筹集来来的资金也可可以较为方便便地统一筹划划使用。但是是，这种模式式一方面要看看地方政府所所拥有的资产产数量和质量量，另一方面面也要看国家家政策性银行行和其它商业业银行是否对对地方的建设设给予大力支支持。重庆模式则则比较特

30、殊，其其八大投资公公司之间的关关系是竞争性性的，融资来来源主要依靠靠城市土地在在基础设施建建成后的增殖殖收益，以“渝富模式”为代表。但但“渝富模式”却是一种粗粗放地利用国国有土地资源源的模式。政政府的资产在在划归八大投投资公司的同同时不可避免免地面临着各各公司的竞争争，但是这种种竞争却难以以通过市场化化方式来进行行。在重庆八八大投资公司司的投资领域域内，许多项项目在未来可可以具有良好好的现金流量量。这些项目目若能吸引私私人部门的投投资则不必过过多地依赖于于政府的土地地资源。土地地资源作为政政府所拥有的的一项优质资资产，更应当当为那些缺乏乏未来现金流流的纯粹的公公共品项目进进行融资，这这样才能充

31、分分地利用政府府掌控的资源源。重庆模式式的优点在于于可以在较短短的时期内迅迅速地为公共共基础设施筹筹集大量的资资金，对于现现代金融服务务业不够发达达的内陆地区区更具有操作作上的可行性性。对上海模式式的借鉴：具具体来说，可可以通过建立立一个全面接接管地方省属属资产的投资资公司，履行行地方政府的的融资和投资资事务。这个个公司的主要要职能是以所所拥有的资产产做抵押，向向金融机构借借贷，为一般般性的无特定定项目现金流流支持的公共共基础设施的的投资和维护护进行融资；同时，这个个公司也应当当是省属资产产证券化的主主体，向社会会发行企业债债，其性质类类似于发达国国家地方政府府的一般责任任债券。这样样不仅有利

32、于于充分利用杠杠杆向商业银银行借贷的间间接融资，也也有利于通过过资产证券化化向社会直接接融资。从经经济学的角度度来考虑，这这一融资平台台有利于充分分利用规模效效益，极大化化地发挥存量量资产的融资资杠杆作用。此此外，新组建建的投资公司司不宜直接参参与具体项目目的投资建设设，而应当组组建以项目为为核心的公用用事业公司。投投资公司通过过控股这些公公用事业公司司参与到具体体项目的融资资、投资和经经营中去。组组建以项目为为核心的公用用事业公司的的原因主要是是许多公共基基础设施项目目在未来存在在持续的现金金流，存在持持续现金流的的项目为公私私合作提供了了基础。此类类的项目有利利于大力发展展PPP模式式，从

33、而最大大可能地调动动社会资源为为公共基础设设施项目融资资。对重庆模式的借借鉴：以项目目为核心组建建公用事业公公司，并不能能完全以专营营权和一定水水平的财政补补贴来吸引投投资者，因为为目前我国各各省地方缺乏乏上述的一系系列条件。考考虑到各地区区的实际发展展水平和条件件，为了加快快发展，可以以考虑向这些些项目公司注注入其它的一一些优质资产产（比如土地地），借鉴重重庆的“储地融资资建设”循环模式快快速发展。借借鉴重庆模式式可能会带来来一些其它的的风险：注入入了土地等优优良资产的项项目公司价值值难以评估，如如果向社会公公众或者私有有投资机构进进行股权融资资可能会招至至国有资产流流失的非议，这这样的公用

34、事事业项目公司司往往需要1100国有有控股。这样样不利于充分分调动社会资资源的融资目目标。另一个个风险是公司司可能不再关关注于公用事事业项目本身身，而更加关关注于那些注注入的优质资资产的投资经经营，从而浪浪费了政府所所授予的专营营权，不利于于公共服务水水平的提高。二、阿拉善盟地地方政府融资资平台建设现现状及存在的的问题（一）阿拉善盟盟地方经济发发展状况2011年，阿阿拉善盟实现现生产总值3392.633亿元，比上上年增长199.5%。其其中：第一产产业增加值99.87亿元元，第二产业业增加值3223.49亿亿元，第三产产业增加值559.27亿亿元，分别增增长4.8%、21.00%和14.4%。

35、第一一产业对经济济增长的贡献献率为0.668%，第二二产业对经济济增长的贡献献率为87.35%，第第三产业对经经济增长的贡贡献率为111.97%。三三次产业结构构的比例由上上年的3:881:16调调整为3:882:15。按按常住人口计计算，人均地地区生产总值值1680994元，比上上年增长177.6%，按按年平均汇率率折算，达226026美美元。地方财财政总收入完完成53.112亿元，比比上年增长224.7%，地地方财政支出出64.344亿元，比上上年增长244.0%。全全年全社会固固定资产投资资总额1966.20亿元元，比上年增增长11.886%。全年年城镇居民人人均可支配收收入216222

36、元，比上上年增加25511元，增增长13.114%。全年年农牧民人均均纯收入90058元，比比上年增加11222元，增增长15.660%。全年年对外贸易进进出口总额665022万万美元，比上上年增长488.2%。其其中，出口额额6836万万美元，增长长50.7%；进口额558186万万美元，增长长47.9%，全年进出出口总额创历历史新高。策策克口岸过货货量10333.68万吨吨，比上年增增长19.44%，其中，进进口原煤10016万吨，增增长17.99%。全年实实际利用外资资720万美美元，增长224.1%。全全年实现旅游游总收入155.08亿元元，比上年增增长37.009%。接待待国内外游客

37、客210.004万人次（含含一日游游客客），增长220.71%。年末全盟盟金融机构人人民币存款余余额192.12亿元，比比上年末增长长23.211%。其中，个个人存款822.00亿元元，比上年增增长7.599%。年末全全盟金融机构构人民币贷款款余额2211.85亿元元，比上年末末增长17.66%。其其中，短期贷贷款109.00亿元，增增长49.662%；中长长期贷款1112.22亿亿元，下降00.30%。（二）阿拉善盟盟地方政府融融资平台建设设现状阿拉善盟共有五五家地方政府府融资平台，分分布在阿拉善善盟本级及所所属三旗两区区，到20111年末，资资产总计699.2亿元，增增长9.8%;负债总计

38、计32.022亿元，增长长13.2%,其中,融融资贷款余额额为23.001亿元，增增长11.44%。信用等等级一般为BB级，资产负负债率总体为为46.3%，资产负债债率相对较低低，但具体到到各个平台公公司后，最好好的为30.6%，最差差的达到811%，偿债风风险不容乐观观。五家地方方政府融资平平台贷款主要要以农业发展展银行、国家家开发银行等等政策性银行行贷款为主，也也存有部分建建设银行、中中国银行等国国有商业银行行基础设施建建设类贷款，但但贷款时间都都是在20009年以前。自自2011年年以来，各融融资平台贷款款来源开始转转向信托、融融资租赁方式式，仅20111年，此类类贷款就新增增2.4亿元

39、元。阿拉善盟地方政政府融资平台台成立发展到到现在，大约约经过了以下下两个阶段：1、松散型阶段段该阶段为20005年2009年年。阿拉善盟盟地广人稀，偏偏居西北，属属落后地区，经经济总量偏小小，经济结构构单一，财政政收入偏低，各各项基础设施施建设严重滞滞后，建设资资金严重不足足。为解决建建设资金不足足，阿拉善盟盟所属各旗自自2005起起先后开始学学习发达地区区做法，将各各类城市给排排水、供热等等设施和部分分土地集中在在一起组建融融资平台，但但不够规范，公公司董事长一一般由旗政府府分管副旗长长兼任，总经经理由城建或或财政局长兼兼任，几个工工作人员一本本账，只是借借平台的壳为为政府解决资资金短缺的问

40、问题，没有形形成有效的公公司法人治理理结构。由于于银行信贷政政策宽松，准准入门槛较低低，阿拉善盟盟做为落后地地区，金融发发展领域人才才尤其缺乏，而而此时随着经经济的快速发发展，阿拉善善盟做为后发发地区所具有有的资源资源源富集、土地地承载力大的的优势开始显显现。阿拉善善盟及所属各各旗区抓住这这一难得的发发展机遇，大大力推进以改改善生态环境境、投资环境境、人居环境境，提高二、三三产比例，人人口向城镇集集中、工业向向园区集中的的转移发展战战略。交通、市市政、生态等等各方面基础础设施建设资资金需求骤增增，向各个银银行贷款成为为各级政府除除财政性投资资之外的不二二选择，只要要能较快的融融到资就是最最好的

41、政绩。相相对于欠发达达地区各项建建设投资规模模不大和金融融意识滞后的的现实，单笔笔几千万的贷贷款已让各级级政府欣喜不不已，所以整整体上缺乏对对政府融资平平台的长远规规划和完善的的管理制度，对对于融资平台台的认识大部部分还停留在在仅是个贷款款公司的认识识上。这一时时期的阿拉善善盟政府融资资平台的特点点是：公司资资产规模小且且结构不合理理，自身没有有经营收入，没没有现金流，承承贷能力弱，贷贷款规模较小小，抵押物完完全任依赖土土地，贷款本本息的偿还完完全依赖地方方财政预算安安排。而且发发展水平参差差不齐，某旗旗直到20009年末才成成立融资平台台公司，而此此时4万亿投投资所引发的的地方政府债债务潜在

42、风险险和中国经济济日益面临的的通货膨胀压压力以及来自自于欧洲的主主权债务危机机正在持续发发酵。2、改进型阶段段该阶段为20110年至今。22010年随随着4万亿投投资所引发的的地方政府债债务潜在风险险和中国经济济日益面临的的通货膨胀压压力以及来自自于欧洲的主主权债务危机机爆发，国务务院颁发了国国务院关于加加强地方融资资平台公司管管理有关问题题的通知（国国发2011019号号文），地方方政府融资平平台进入到了了发展的寒冬冬。在此形式式下，国内发发达地区及阿阿拉善盟周边边发展较快地地区的政府融融资平台通过过多年发展实实际已经具备备了国发22010119号文的要要求，一些与与文件要求有有差距的政府府

43、融资平台在在政府主导下下，通过兼并并重组和当地地政府将多年年发展形成的的优质资产的的划入，很快快完成了自我我完善，也达达到了国发201019号文的的要求。反观观阿拉善盟各各个政府融资资平台，才刚刚刚起步就遇遇到重挫。通通过短暂的学学习后，将大大量土地、近近年发展形成成的一些收费费公路、城市市燃气、政府府在国企改革革过程保留的的部分矿权和和股份，以及及政府经营的的宾馆等资产产或划入平台台公司，或将将原运营的公公司做为平台台公司的子公公司合并报表表，以满足国国发2011019号号文对平台公公司有现金流流，有经营收收入覆盖贷款款本息的要求求。进一步完完善公司法人人结构，提升升公司经营管管理水平。面面

44、对国有商业业银行和政策策性银行贷款款的高门槛，在在积极争取这这些银行贷款款的同时，面面对不断增长长政府资金需需求，不得不不把目光投向向了利息更高高、但要求条条件较低、相相对快捷的城城市商业银行行、股份制银银行贷款和各各类信托、融融资租赁方式式。这一时期期阿拉善盟政政府融资平台台的特点是：改革但不彻彻底，实体不不实，母子公公司间更多的的只体现于报报表，公司管管理亟待创新新。资产规模模依然较小，最最大的盟级平平台资产也不不过50亿元元而已。同时时贷款增长较较快，融资渠渠道趋向多元元，偿债风险险加大。土地地、财政补贴贴依然唱主角角。（三）阿拉善盟盟地方融资平平台建设存在在的问题1、融资渠道单单一该融

45、资平台解决决资金需求主主要依靠政策策性银行和商商业银行贷款款，并没有发发行市政（企企业）债券，股股票融资等其其他融资方式式，缺乏多元元化的融资渠渠道，而单纯纯依靠银行贷贷款的融资方方式，受国家家宏观调控的的影响大，不不具备可持续续发展的能力力。现阶段国国内外比较先先进的项目融融资方式如BBOT、TOOT、PPPP中，仅有过过BOT融资资方式的尝试试。应该说，在在城市基础设设施的融资方方式方面，阿阿拉善盟已经经落后于国内内的其他发达达城市，这也也是造成阿拉拉善盟城市基基础设施融资资渠道不畅，资资金供给不稳稳定的一个重重要原因。2、政府资源分分散目前，阿拉善盟盟各家城市投投资公司作为为融资平台只只

46、履行融资功功能，融到资资金后立即投投放到项目单单位。而建成成后形成的存存量资产却由由政府分散在在不同的部门门来经营管理理，不能做到到资产存量的的积聚，甚至至长期游离于于账外，无法法保证这部分分国有资产的的保值、增值值；另外，税税收返还、城城建收费等收收入分散在各各部门手中自自行管理、自自由支配，形形不成规模更更谈不上使用用的效率。资资金运作、项项目建设、经经营管理应由由一个部门归归口管理，才才能保证城市市建设的高效效率。对于政政府这个投资资主体，现行行的投融资体体系不能给其其带来投资收收益，相反，随随着存量资产产规模的增大大，政府的包包袱越发沉重重。从阿拉善盟融资资平台自身看看，全盟只有有五个

47、旗区，加加上盟本级才才六个行政区区，但全盟融融资平台就有有五家，且各各个融资平台台自身资产小小，可变现能能力弱，经营营水平低，盈盈利水平低，难难以将各自平平台做大做强强。但有限的的政府资源又又分散于五家家，无法形成成合力。而且且盟内依据自自身的资源优优势，从加大大融资能力的的角度出发，单单独组建了矿矿产能源开发发公司和金沙沙生态公司，利利用盟内矿产产资源和生态态开发土地进进行融资建设设，无形中进进一步分散了了有效优质资资产。3、融资风风险加大2011年年底各公司的的资产负债表表显示，融资资平台公司的的资产负债率率平均达到446.3，最最高的为811%。从财务务学的角度看看，我国公司司理想化的资

48、资产负债率一一般是40左右，因此此平台公司的的资产负债率率远高于正常常水平。这种种资产负债结结构一方面使使企业承担了了较高的财务务费用，另一一方面也影响响其为政府项项目所进行的的进一步融资资。再者虽然然实际上如此此高的贷款是是由政府提供供隐形担保，但但由于我国地地方政府负债债以及提供担担保没有明确确的法律保障障，如果出现现地方政府财财政收入增长长缓慢或者其其他无法偿还还贷款的情况况，平台公司司凭借自身的的实力难以偿偿还，就会出出现财务风险险。4、偿债风险加加剧在实际经营过程程中，阿拉善善盟地方政府府融资平台贷贷款约80%以上都用于于公益性或半半公益性城镇镇建设或涉及及民生的项目目中，这部分分是

49、没有盈利利可言的，像像市政道路、镇镇区绿化、环环境整治，约约10%-220%用于诸诸如热力、医医院、学校、给给水污水处理理厂及管网等等项目，虽然然独家经营，但但关系民生，定定价机制不适适用于市场反反映，盈利能能力很弱，甚甚至还要靠财财政补贴度日日。在日常经经营过程中，贷贷款本息的偿偿还首先依靠靠财政拨款，再再就是依靠之之前以较低价价格拿到的土土地进行出让让后的收益，实实际也是财政政对土地预期期收益的让渡渡。由于阿拉拉善盟地方财财力有限，财财政对政府融融资平台的投投入有限，经经营收入微不不足道、建设设投入持续增增加，利息支支付压力很大大。如某旗融融资平台，22011年应应还本息为33.2亿元，其其中应付利息息就0.8亿亿元，而其当当年经