推进多层次多领域依法治理,建设法治社会19020.docx

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1、党的十八届届四中全全会报告告精神解解读第七讲推进多多层次多多领域依依法治理理，建设设法治社社会（上上）薛刚凌 中中国政法法大学法法学院院院长/教教授中国政法大大学法学学院院长长/教授授第十六章 推进层层次多领领域依法法治理，建建设法治治社会00:000:044|00:577:388首页推进法治建建设的必必要性和和紧迫性性十八届四中中全会的的法治精精神第七讲推进多多层次多多领域依依法治理理，建设设法治社社会（上上）中国政法大大学法学学院院长长/教授授薛刚凌 中中国政法法大学法法学院院院长/教教授1|43第七讲推进多多层次多多领域依依法治理理，建设设法治社社会（上上）薛刚凌 中中国政法法大学法法学

2、院院院长/教教授中国政法大大学法学学院院长长/教授授薛刚凌，湖湖南辰溪溪人，119633年生。法法学博士士，教授授，博士士生导师师。19987-19990年就就读于中中国政法法大学研研究生院院，获行行政法学学硕士学学位；119900年毕业业留校任任教至今今。19996-19998年任任法律系系行政法法教研室室主任；19999年获获中国政政法大学学诉讼法法学博士士学位；19997年聘聘为副教教授，119999年破格格晋升教教授；119999-20000年年，在美美国锡拉拉丘兹大大学做高高级访问问学者一一年；220022年担任任博士生生导师；20002年-20006年任任中国政政法大学学法学院院党

3、委副副书记、书书记、副副院长（主主持工作作）；220066年122月至今今任中国国政法大大学法学学院院长长兼党委委书记。主要研究领领域：行行政法、行行政诉讼讼法、军军事法。主主要讲授授课程：行政法法与行政政诉讼法法、国家家赔偿法法学、军军事法学学等课程程。主要著作：行政政法治道道路探寻寻、行行政体制制改革研研究、外外国及港港澳台行行政诉讼讼制度、军军事法学学、行行政诉权权研究、变变迁时代代的行政政法思考考、全全面推进进依法行行政实施施纲要辅辅导读本本、构构建法治治政府全面面推进依依法行政政实施纲纲要辅导导读本。社会兼职：国务院院监察部部特邀监监察员、中中央治理理商业贿贿赂领导导办公室室专家组组

4、成员、国国务院行行政审批批制度改改革办公公室专家家组成员员、联合合国开发发计划署署中国国廉政建建设项项目专家家组成员员、中国国法学会会行政法法学研究究会常务务理事、中中国行政政管理学学会理事事、决策策科学研研究会常常务理事事。 中共十八届届四中全全会首次次以全会会的形式式专题研研究部署署全面推推进依法法治国。本本课程认认为推进进法治建建设的必必要性和和紧迫性性体现在在：通过过法治建建立多元元有序的的社会秩秩序，促促进社会会转型；通过法法治建设设守法有有序的和和谐社会会，实现现社会公公平；通通过法治治有效解解决社会会冲突，保保障社会会的相对对稳定。法法治建设设包括政政府管理理、社会会自治、个个人

5、自律律三个方方面，政政府管理理需要加加强制度度建设和和社会监监管，同同时进行行社会调调节、化化解矛盾盾；社会会自治包包括基层层治理、行行业组织织治理和和公益事事业治理理。推进多层次次多领域域依法治治理，建建设法治治社会(上)薛刚凌 中中国政法法大学法法学院院院长二0一四年年十一月月大家好，今今天给大大家介绍绍的主题题是“推进多多层次多多领域依依法治理理建设法法治社会会”。在这这个专题题中想给给大家介介绍这几几个方面面的内容容：第一一，为什什么要提提出法治治社会建建设，或或者说法法治社会会建设的的必要性性和紧迫迫性，在在这里要要说明什什么是法法治社会会建设，为为什么要要推进，为为什么要要加强。第

6、第二是社社会法治治建设的的一些主主要内容容，在这这里要根根据四中中全会的的一些精精神来谈谈一下体体会，一一些主要要内容的的解读。第第三是社社会法治治建设中中的一些些难点和和障碍。一、推进法法治建设设的必要要性和紧紧迫性（一）法治治社会的的概念首先涉及到到什么叫叫法治社社会。法法治社会会是和法法治政府府相对而而言的，在在我们国国家法治治的推行行过程中中，我们们过去提提的比较较多的就就是法治治政府建建设，推推进依法法行政建建设法治治政府。如如果没有有法治社社会的成成熟发展展，实际际上法治治政府也也是做不不到的，这这两者共共同构建建了中国国法治的的基本框框架，一一部分是是政府法法治，一一部分是是社会

7、法法治。那么法治社社会到底底怎么界界定呢，在在这里实实际上涉涉及到对对社会的的理解，它它涉及到到社会的的各个要要素、结结构，各各种事业业、各个个方面都都要有法法可依，而而且要严严格按照照法律运运行，尤尤其涉及及到社会会多元利利益的平平衡，建建造一个个和谐的的社会。那么法治社社会实际际上涉及及到三个个层次的的治理，包包括政府府对社会会的管理理、社会会的自治治、个人人的自律律。所以以法治社社会实际际上也是是非常复复杂的系系统工程程，除了了经济领领域和国国家安全全领域以以外，可可能其他他的都可可以归到到法治社社会。当当然，现现在随着着对文化化和环境境生态的的重视，把把这两块块从社会会职能中中相对剥剥

8、离出去去了，所所以我们们现在讲讲的政府府其实是是五大职职经济济职能、社社会职能能、文化化职能、环环境生态态职能和和国家安安全职能能。从广广义上来来讲，文文化和环环境生态态过去也也都是属属于社会会的范畴畴，当然然我这里里主要讲讲狭义的的社会，把把文化和和环境生生态这一一块相对对把它放放到一边边，别的的老师给给大家讲讲法治社社会，实实际上他他是指社社会的各各个方面面，比如如教育、卫卫生、社社会保障障体系、就就业、弱弱势群体体保护、社社会监管管等等各各个方面面，它都都要有法法可依，要要依法来来运行。（二）推进进法治建建设的必必要性那么为什么么在四中中全会里里面把法法治社会会建设作作为一个个非常重重要

9、的任任务，单单独把它它列出来来，而且且又做了了具体的的制度安安排。我我想这是是跟我们们这些年年改革开开放社会会转型有有关，我我们处在在经济改改革的攻攻坚期，也也处在社社会转型型的风险险期，经经济改革革带来了了中国社社会最大大的一个个变化就就是社会会转型，我我们从一一元化的的社会逐逐渐转型型成为一一种多元元化的社社会，从从一种封封闭式的的社会转转向为一一种开放放式的社社会，从从静态的的社会走走向动态态的社会会，从简简单化的的社会转转向复杂杂化的社社会。那那么在这这个过程程中，一一种传统统的相对对比较简简单的社社会结构构被打破破，社会会有效运运行的一一些机制制没有完完全建立立起来，所所以现在在也处

10、在在社会矛矛盾的冲冲突频发发期，社社会结构构包括各各种不平平等或差差别，像像我们讲讲的四大大差别城乡乡差别、地地域差别别、行业业差别和和贫富不不均，这这四大差差别在一一定程度度上不仅仅存在而而且可能能还在加加剧，所所以社会会冲突很很多，风风险很大大。在走走向法治治的过程程中，社社会的不不安全感感、社会会的焦虑虑程度也也在加剧剧，其实实改革意意味着所所有的要要素、所所有的秩秩序打破破了，重重新排列列组合。所所以在这这个过程程中社会会处在双双轨状态态，就是是旧的、新新的，传传统的、现现代的都都是并存存的。传传统的社社会已经经在很大大程度上上被打破破了，但但是新的的一套机机制没有有完全建建立起来来，

11、而且且随着社社会的多多元化，社社会变得得相当复复杂。比比如社会会结构，传传统的社社会结构构是一种种简单化化的，我我们过去去就是四四种人员员，就叫叫干部、工工人、农农民、城城市里的的无业人人，而且且我们过过去都把把它放到到一个单单位里面面，所以以过去我我们是个个单位人人，你走走到哪里里都要单单位给你你开介绍绍信，要要单位同同意，那那个时候候对整个个社会的的管理实实际上是是简单化化的，命命令服从从就能保保证秩序序。而现现在我们们有2亿亿多的流流动人口口，所以以我们现现在不再再是单位位人了，我我们更多多的是社社会人，没没有单位位，自由由职业者者，民营营企业，还还有社会会自治机机构也很很多，所所以在这

12、这样一种种情况下下社会空空前复杂杂，管理理的难度度加大，包包括现在在技术发发达，互互联网的的网络监监管，现现在网络络犯罪也也比较严严重，所所以随着着经济改改革和技技术发展展，导致致这个社社会的管管理越来来越复杂杂。那么在这样样一种情情况下，光光靠政府府来管实实际上是是不行的的，所以以我们现现在提了了一个概概念叫社社会治理理，它是是一种多多元共治治，有政政府管理理，有社社会自治治，也有有个人自自律。那那么在这这里还存存在大量量的问题题，从转转型的角角度来看看，就是是一种现现代的多多元复杂杂的社会会秩序需需要重新新建构，这这样才能能够有效效化解种种种冲突突来建设设和谐社社会，所所以强调调社会法法治

13、建设设。如果具体罗罗列的话话，第一一是为了了促进社社会的转转型，建建立一种种多元有有序的社社会秩序序，促进进社会转转型。第第二，通通过法治治来建设设一个守守法有序序的和谐谐社会，实实现社会会公平，达达到社会会安全等等目标。第第三，要要有效解解决社会会冲突，保保障社会会的相对对稳定。从从这三个个方面来来看，都都需要加加强社会会的法治治建设。这是我要给给大家讲讲的第一一个方面面，我想想大家对对这个方方面也有有体会，现现在社会会问题还还是非常常多，比比如食品品安全问问题、生生态破坏坏问题，包包括各种种各样的的犯罪行行为，很很多方面面需要进进一步的的规范，进进一步的的推进法法治。这这是我给给大家介介绍

14、的第第一个方方面，就就是简单单讲讲为为什么要要加强推推进法治治社会的的建设，它它是属于于法治国国家的一一个重要要组成部部分，而而且服务务于社会会转型的的需求与与和谐社社会的目目标。二、十八届届四中全全会的法法治精神神第二个方面面，我想想结合四四中全会会的决定定的一些些精神，讲讲讲推进进多层次次多领域域依法治治理、建建设法治治社会的的主要内内容。那那么法治治社会怎怎么建，在在这里我我们需要要一个顶顶层设计计，也需需要一个个问题导导向，现现在社会会究竟存存在什么么问题，究究竟怎么么梳理这这些问题题。归结结起来我我觉得是是三个层层面，这这也是随随着这些些年对社社会的重重视和社社会建设设法治社社会推进

15、进的经验验积累逐逐渐达成成共识，法法治社会会建设是是三个层层面，第第一是政政府对社社会的管管理，第第二是社社会自治治，第三三是个人人自律。（一）政府府管理首先是政府府对社会会的管理理，实际际上不光光是管理理，还涉涉及到公公共服务务，广义义的管理理实际上上也包含含了服务务。1、制度建建设社会管理首首先是相相关制度度的建设设，相关关制度建建设涉及及到民生生的一些些法律制制度，像像教育制制度、卫卫生制度度、养老老制度、社社会保障障制度、就就业制度度等等，这这些制度度首先需需要加强强。一个和谐的的社会实实际上可可以分成成两个系系统，一一个是公公平的开开放的竞竞争系统统，一个个是最低低的保障障系统。这这

16、个竞争争系统涉涉及到很很多内容容，比如如教育机机会的竞竞争，医医疗资源源的分配配，就业业的竞争争，其实实除了经经济竞争争，社会会也在广广泛竞争争，各个个地方也也在竞争争，各个个行业也也在竞争争，所以以实际上上是更广广泛的一一种竞争争，社会会没有竞竞争，社社会也没没有活力力，没有有动力。但但是竞争争不公平平会带来来很多的的冲突，比比如教育育资源的的竞争问问题也非非常多，尤尤其是我我们国家家，现在在流动人人口这么么多，很很多孩子子的父母母亲在大大城市里里面工作作，但是是他没有有户籍，所所以他的的孩子就就不能在在大城市市参加高高考，导导致资源源上享受受的不平平衡。怎怎么保证证社会资资源的合合理分配配

17、和公平平竞争，这这其实也也是一个个很难的的问题，因因为中国国现在最最大的问问题是各各地区的的发展不不平衡，所所以教育育的资源源也不一一致，包包括考试试的、招招生的竞竞争，实实际上开开放性、公公平性、完完备性都都还有非非常大的的缺口。竞竞争系统统是社会会和谐、社社会进步步的一个个重要源源泉。还有一个系系统就是是最低的的生存保保障系统统，包括括养老、医医疗、贫贫困救助助、弱势势群体保保护、对对失业者者的救济济等等。我我们应该该承认这这个社会会每个人人的竞争争力是不不一样的的，而且且在每个个阶段每每个人的的竞争也也是不一一样，有有竞争就就有胜者者和败者者，败者者由于暂暂时处于于竞争劣劣势而进进入到保

18、保障系统统。这些些年我们们也一直直在强调调建设保保障系统统，但是是保障系系统还是是很不到到位，比比如全民民养老制制度没有有完全建建立起来来，住房房保障制制度，尤尤其是一一些没有有城市户户口的外外来工作作者，他他们的住住房保障障有很多多的问题题。当然然我们国国家人口口又多，城城市发展展又不平平衡，所所以保障障系统的的建设也也不是很很容易，是是个很复复杂的系系统。但但是没有有保障系系统的话话就会有有各种各各样的问问题，不不安全感感会增强强，幸福福感会降降低。所所以和谐谐社会实实际上是是两套系系统，开开放的公公平的竞竞争系统统和最低低的权利利保障系系统。其实人这一一辈子都都在这两两个系统统里面来来回

19、转，从从出生到到成年这这个阶段段在保障障系统，那那么进入入成年就就开始竞竞争，在在竞争中中处于暂暂时失败败地位又又回到保保障系统统，再培培训，再再进入到到竞争系系统，到到了退休休年龄进进入到保保障系统统，所以以人的一一辈子实实际上就就在这两两个系统统里面转转换。当当然我们们国家现现在这两两个系统统都不是是很完备备，竞争争系统的的开放性性、公平平性不够够，保障障系统非非常不完完备，所所以在这这里面实实际上有有大量的的制度建建设。2、社会监监管对政府来讲讲实际上上还存在在着对社社会的监监管，比比如各种种各样的的危害社社会的行行为，比比如食品品安全，包包括互联联网的监监管。现现在社会会流动性性很强，

20、监监管难度度也在加加大，包包括各种种犯罪的的高技术术型，也也导致了了监管的的难度，所所以有大大量的制制度需要要创新和和建设，从从过去的的单位人人走向社社会人，没没有制度度来规范范保障，这这个社会会可能也也就没有有安宁。过过去在计计划经济济下按照照伦理的的思维，到到了现在在更开放放、更流流动、更更复杂的的社会，传传统的管管理模式式已经不不行，所所以也存存在着政政府对社社会管理理的创新新。我们国家对对社会管管理的重重视，最最早是一一些经济济比较发发达的地地区，比比如深圳圳、东莞莞，因为为外来人人口多，所所以对这这些流动动人口怎怎么去服服务、管管理，就就是它的的一个现现实需求求。但是是从国家家层面，

21、重重视管理理是在990年代代中期，就就是十五五大的时时候专门门提到经经济和社社会发展展要统筹筹，在这这以前我我们比较较强调经经济建设设为中心心，那么么随着经经济的发发展带来来的社会会变革，如如果社会会转型跟跟不上实实际，也也会带来来大量的的问题，所所以十五五大就提提出这个个统筹。以以后到220055年、220066年的时时候提出出社会管管理创新新，最早早是在政政法系统统，后来来社会的的管理创创新就已已经到了了各个领领域，包包括教育育、卫生生，不仅仅仅是政政法系统统，其他他各个系系统都强强调社会会管理的的创新，那那也就意意味着传传统的模模式不能能够继续续下去了了，必须须与时俱俱进。所以从政府府的

22、层面面来讲，法法治的建建设涉及及到社会会的一些些管理制制度，包包括公共共服务制制度，都都要建立立健全。这这里有几几块，一一块就是是前面讲讲的最低低保障制制度，像像未成年年人的保保护、老老年人的的保护、劳劳动者权权益的保保护，包包括养老老、住房房等，涉涉及到很很多内容容，就是是我们讲讲的民生生工程，这这也是我我们全社社会非常常关注的的，因为为它决定定了社会会的一种种安全感感和最低低保障。实实际上这这块是老老百姓非非常关注注的，这这些年我我们也在在建但是是好多制制度仍然然不到位位，而且且在这个个过程中中由于建建设不到到位也导导致影响响到其他他一些事事业的发发展。比比如事业业单位的的社会保保障制度度

23、，包括括养老制制度，我我们实际际上很多多还没有有完全纳纳入到社社会保障障体系，事事业单位位如果优优胜劣汰汰要淘汰汰某一个个人，他他就没有有出路，因因为你给给他辞退退他马上上面临着着将来没没法养老老的问题题，所以以即使不不适合在在事业单单位了，我我们也要要把他留留在单位位里面，否否则后半半辈子就就没人管管了，因因为我们们不是一一种社会会保障，我我们是体体制内的的保障，没没有一种种完全开开放的社社会保障障。当然然这同时时也带来来了不公公平，比比如企业业的保障障和事业业单位的的保障可可能不完完全一致致，甚至至在保障障的程度度上完全全不一样样，一方方面限制制了流动动，另一一方面造造成某种种程度上上的不

24、公公平性。所以如果从从社会管管理这块块来讲，它它其实有有很多的的制度，包包括教育育法律制制度的完完善，卫卫生法律律制度的的完善，就就业法律律制度的的完善，劳劳动者权权益保护护制度的的完善，还还有各种种各样的的保障体体系。这这些年我我们关于于社会这这一块的的立法还还是相对对比较弱弱的，不不光有一一套制度度，我们们还需要要法律的的实施。我我们对劳劳动者的的保护还还不够，社社会特别别关注的的拖欠劳劳动者、农农民工的的工资问问题，前前几年都都是一直直炒作的的热点，劳劳动者一一年劳动动下来最最后公司司兑现不不了，就就引起非非常多的的问题。当当然这个个挺复杂杂，比如如拖欠，他他有公司司老板的的问题，其其实

25、某种种程度上上也有我我们政府府的问题题，因为为我们很很多工程程也没有有这个能能力，就就靠这种种欠债的的方式，也也包括我我们政府府工程付付款不及及时，导导致老板板不能及及时把报报酬付给给农民工工。但是是劳动者者的权益益确实在在我们国国家有非非常多的的问题，劳劳动者的的调借，包包括劳动动者在劳劳动创造造中的利利益分配配，现在在是投资资者得到到的利益益更多，劳劳动者的的得到回回报相对对不是很很高，所所以劳动动者的保保护在我我们国家家还是要要加强。3、制度执执行这些方面的的法律我我也发现现挺有意意思的，好好多执行行不到位位，虽然然我们说说8小时时工作，但但是好多多行业远远远不止止8小时时，出租租车有时

26、时候都224小时时，实际际上对劳劳动者的的伤害也也是挺大大的，所所以这种种社会法法律制度度的执法法体制实实际上也也不是很很大，就就是各种种各样的的监管，包包括在未未成年人人、妇女女权益保保障这方方面，这这可能跟跟法律制制定也有有关系，实实际上这这块的执执法部门门是不到到位的，虽虽然有妇妇女儿童童的一些些机构，但但是它实实际上不不是政府府机构，也也缺乏执执法手段段，他能能做的最最多就是是把这个个问题向向相关的的政府反反映，还还有就是是社会舆舆论的一一种谴责责，实际际上从执执法主体体、执法法手段来来讲是不不到位。所所以这块块需要加加强，就就是社会会相关制制度的执执行问题题，怎么么保障这这些法律律规

27、定落落到实处处。当然这些法法律的保保障实际际上涉及及到大量量的问题题，比如如公积金金的制度度、保险险的制度度、住房房的制度度，这些些保障需需要财力力的保障障，也需需要制度度的保障障，而且且还涉及及到管理理体制的的改革，就就是综合合性的治治理。所所以我们们这次为为什么要要推多领领域的立立法治理理，它实实际上涉涉及到很很多方面面，涉及及到综合合治理、系系统治理理、源头头治理，应应该是提提到非常常高的一一个地位位。所以以从政府府这块来来讲，需需要大量量的制度度跟进，尤尤其是社社会法治治建设还还需要大大量的配配套的制制度，比比如法律律援助制制度，对对弱势群群体要提提供法律律支持，我我们虽然然现在也也有

28、律师师法援制制度，但但其实还还是很不不到位，这这里面改改进的空空间还是是很大。那那么还有有一些社社会工作作者相关关制度也也需要加加强，就就是帮助助弱势群群体这块块，各方方面需要要一些配配套的手手段。当当然社会会法治，尤尤其涉及及到社会会权利这这一块，还还需要国国家的财财力，发发展到一一定的程程度才行行。4、社会调调节那么这是从从政府和和老百姓姓直接的的关系来来讲，其其实从更更广的层层次来讲讲，社会会治理还还涉及到到社会调调节，我我们不叫叫社会调调控，人人口、资资源、环环境、经经济、社社会，实实际上是是一个综综合治理理。我们们社会管管理有一一个做的的不是太太好，就就是现在在发展的的有点畸畸形，大

29、大城市人人满为患患，而且且是雾霾霾污染、资资源短缺缺，包括括是漂了了大量的的有知识识有技能能的人。而而另一些些地方需需要人才才又没有有，发展展很不均均衡。其其实从更更广义的的社会调调控、社社会管理理来讲，实实际上要要实行统统筹的管管理，就就是社会会的统筹筹管理，各各个要素素的管理理，包括括城市建建设、交交通等等等。当然然这是个个大社会会的概念念，小社社会是简简单的社社会管理理，就是是相对人人的那些些具体服服务和具具体管理理。要从从更大的的范围里里面就是是一个统统筹化，我我们国家家这块很很有优势势，但是是对它的的认识程程度和有有效治理理程度还还是不够够。我们们各个城城市，各各个地方方之间实实际在

30、是是一种自自发的、各各自为阵阵的模式式，它不不是一个个统筹的的模式。比比如怎么么有效控控制人口口，这里里要考虑虑到资源源，考虑虑到经济济结构，考考虑到社社会发展展的程度度，涉及及到城市市的功能能定位等等等，就就是在更更大的范范围里面面强调合合理性的的发展。5、化解矛矛盾当然政府对对社会的的管理还还涉及到到一个非非常大的的问题，就就是对矛矛盾冲突突的化解解。现在在社会发发展、经经济发展展快速，社社会转型型也处在在一个风风险期，社社会矛盾盾非常多多，改革革的和没没改革的的，改革革中得到到利益的的和在改改革中失失去利益益的，旧旧的制度度打破了了，新的的制度又又没有建建起来，所所以社会会冲突非非常多。

31、尤尤其是城城市化进进程、工工业化进进程加快快，这些些年失地地农民有有30000、440000万，他他们怎么么能够有有效进入入城市，找找到自己己的归属属感，实实际上需需要政府府做大量量的工作作。社会冲突的的化解，实实际上需需要各种种制度创创新，当当然要纳纳入到一一个法治治的轨道道。那么么除此以以外实际际上还有有多元化化的纠纷纷解决机机制，包包括法律律手段之之外的，通通过社会会的、心心理的各各个方面面，所以以我们在在四中全全会里面面特别讲讲到有效效化解冲冲突，要要依法维维权，要要支持人人们理性性表达诉诉求。现现在从法法律系统统来讲每每年的案案子13300多多万了，那那么信访访案子每每年也都都在60

32、00、7700万万件，所所以社会会冲突非非常多。社社会冲突突实际上上是一种种个案之之间的冲冲突，当当然也还还有其他他方面的的一些冲冲突，比比如对于于政府需需求的一一种冲突突，像现现在大量量的群访访案子，实实际上要要仔细分分析很大大程度上上是一个个诉求表表达。比比如失独独家庭，我我们国家家是377%的独独生子女女家庭，其其中又有有1000多万的的失独家家庭，那那么失独独家庭向向政府提提出要求求，要承承认他们们是对国国家做了了贡献，要要给他行行政补偿偿，而且且需要给给他增加加帮助的的款项，每每个月达达到几千千块钱。这这样一个个表达诉诉求对不不对呢？应该说说在一个个多元的的社会，不不同的利利益群体体

33、都可以以来表达达自己的的诉求，但但是由于于我们回回应机制制不健全全，所以以导致了了大量的的表达没没法通过过一个有有效的路路径转化化进入到到立法决决策程序序。当然然能不能能达到这这些要求求，我们们要通过过充分的的全社会会的讨论论，权力力机关的的立法决决策，来来决定要要不要满满足这种种要求。所以现在大大量的上上游制度度不到位位，包括括经济的的、管理理的、文文化的等等等，大大量的问问题最后后转化为为一种社社会问题题，表现现为冲突突、请愿愿、静坐坐等，社社会冲突突非常多多。实际际上有的的不是社社会造成成的，有有的是经经济领域域造成的的，也有有的是管管理领域域造成的的，但最最后都表表现为一一种社会会冲突

34、，最最后的终终端就是是表现为为一种社社会冲突突。那么么在这样样一个情情况下，在在解决纠纠纷的机机制上也也要加强强制度的的完善，除除了常规规性的制制度以外外，还需需要加强强社会调调解、仲仲裁、多多元化的的解决纠纠纷机制制，要引引导理性性维权。当当然对于于政府来来讲，还还要保证证社会安安全，所所以要建建立相关关的预防防制度、预预警制度度、排查查制度。当然还涉及及到信访访制度，如如果通过过法律途途径解决决不了，可可能进入入到信访访的渠道道。那么么信访实实际也面面临着制制度化，纳纳入到法法治的轨轨道，这这次四中中全会里里面专门门提到信信访立法法，把信信访纳入入法治化化的轨道道。我们们过去也也有信访访条

35、例，但但是这里里涉及到到对信访访制度的的功能定定位，学学术界也也在讨论论信访到到底要不不要取消消，我们们自己研研究的一一个结果果是，信信访实际际上在我我们国家家起着缓缓冲性、补补充性的的功能，中中国信访访制度的的存在还还是很必必要，功功能定位位可能需需要调配配。我想想至少有有这么几几个方面面的功能能定位：一个就就是对一一些社会会问题进进行梳理理，有效效回应社社会需求求，通过过信访最最后要把把信息汇汇集，而而且要分分析、决决策，还还要及时时进行回回应，它它是回应应社会的的一种制制度，当当然过去去的功能能定位还还是比较较弱，上上访的人人来了以以后把相相关的信信息转回回去，没没有进行行有效的的回应。

36、而而且它的的梳理功功能也不不是很强强，我前前面讲到到信访里里面有各各种的情情况，有有政策类类的，也也有具体体行为的的，有维维权的也也有表达达愿望的的，也有有举报的的，所以以需要对对信息进进行汇总总、分类类，然后后做出有有效的回回应，但但是在现现实生活活中这个个回应功功能不是是很强；还有一一个功能能就是解解决纠纷纷的功能能，现在在的信访访定位主主要是一一种参与与和监督督，制度度上没有有涉及到到解决纠纠纷，但但是事实实上老百百姓信访访也好，群群访也好好，大都都是奔着着自己的的权益主主张来的的，那么么在这里里实际上上要求有有救济功功能，不不仅是回回应功能能。那么么信访在在解决冲冲突或者者在救济济方面

37、应应该有一一个什么么样的定定位，这这个也非非常值得得研究，但但是从目目前行行政诉讼讼法和和行政政复议法法的规规定来看看，实际际上大量量的管理理上的冲冲突进入入不到这这种诉讼讼程序、司司法程序序，好多多是政策策和历史史遗留的的问题，不不由法律律来解决决这些问问题，可可能社会会信访系系统在解解决纷争争上仍然然有非常常大的空空间。所所以在这这里面确确实是很很难用法法律手段段来解决决，实际际上很多多纠纷都都是由非非常复杂杂的原因因造成，那那么在这这里信访访实际上上起到缓缓冲补充充的功能能；那么么信访制制度其实实还有一一个功能能就是监监督的功功能，接接受各种种各样的的举报，发发现问题题，包括括打击腐腐败

38、，在在监督功功能上仍仍然需要要重视。所所以信访访不能代代替诉讼讼，诉讼讼不能解解决的问问题可能能要进入入到信访访，所以以建设法法治社会会中信访访制度的的建设也也很重要要。当然除此之之外还有有各种各各样的法法律制度度，比如如调解制制度、仲仲裁制度度，就是是前面讲讲的多元元化的纠纠纷解决决，包括括行政裁裁决制度度，行政政裁决，我我们国家家走过一一段弯路路，过去去我们是是一个行行政至上上的国家家，所以以大量的的纠纷甚甚至家庭庭纠纷、离离婚可能能都要找找政府。那那么现在在大量的的纠纷找找法院，但但是法院院对纠纷纷的解决决也不是是有无限限的能力力，也是是资源有有限，所所以行政政在解决决社会冲冲突上仍仍然

39、有它它的优势势，比如如快捷，老老百姓也也愿意相相信政府府，所以以在这里里面它也也是有很很大的空空间需要要推进。当然还有就就是预防防犯罪，包包括综合合治理，尤尤其是涉涉及到打打击暴力力恐怖涉涉黑的犯犯罪，邪邪教、黄黄、赌、毒毒等违法法犯罪，因因为在开开放性的的社会这这些问题题非常多多，所以以政府在在社会安安全保障障、社会会秩序方方面的管管理也是是非常多多。政府府对社会会管理方方面的制制度，安安全开放放的竞争争系统、最最低的保保障系统统，化解解冲突，然然后进一一步到预预防犯罪罪、综合合治理，需需要大量量的立法法和建构构有效的的机制来来推进社社会法治治的发展展，这是是从政府府层面来来讲怎么么加强社社

40、会法治治。（二）社会会自治我们过去是是比较强强调政府府的作用用，但是是真正的的社会治治理光靠靠政府远远远不够够，他需需要社会会自身的的成长，在在这里要要强调社社会自治治的发展展。首先先政府的的资源有有限，第第二不能能够形成成一种互互动。所所以如果果没有社社会的自自治，光光靠政府府成本太太高，而而且很难难达到目目的。那那么现在在社会自自治在我我们国家家实际上上是三大大块，包包括基层层的治理理、行业业组织的的治理、职职业协会会的治理理，也包包括公益益事业的的治理，比比如国内内的大学学、医院院、公园园、图书书馆等等等大量的的社会管管理问题题。其实实社会自自治在某某种程度度上是小小公共性性质，我我们现

41、在在的公共共行政是是两大块块，国家家行政是是政府，那那么社会会行政实实际上是是小公共共行政。我国这些年年对社会会自治的的认识还还不完全全达成共共识，当当然我们们这个社社会还不不成熟，所所以在究究竟是强强化社会会监督管管理还是是促进社社会自治治方面也也有不同同的讨论论，我想想这两个个方面实实际是可可以齐头头并进的的，一方方面对社社会不良良的违法法东西加加强打击击，比如如有的地地方讲网网格式的的管理，里里面的违违法不受受控，那那么能保保证国家家对社会会的有效效控制。另另一方面面社会的的自律如如果成熟熟到一定定程度，可可以减少少政府的的一些职职能，但但现在社社会不成成熟的情情况下不不管社会会肯定不不

42、行的。社会自治涉涉及到一一大套制制度，首首先要建建立社会会自治的的一些规规则，比比如行业业的规则则，这些些规则首首先要有有法律效效力，如如果没有有法律效效力就不不会执行行，当然然首先是是建立这这种规则则，比如如学校有有学校的的规则。那那么这套套得自治治的规则则和国家家法律怎怎么对接接，比如如学校管管理你能能不能设设定处罚罚，设定定处罚的的依据是是什么。过过去我们们有很多多法律是是站在国国家行政政的层面面来立法法，比如如行政政处罚法法规定定，规章章以下的的都不能能够设立立罚款，那那如果在在自治领领域可不不可以设设定罚款款，比如如行业自自律，对对不诚信信的可以以通过罚罚款来制制裁他，这这个行不不行

43、，包包括学校校，对学学生对老老师可不不可以罚罚款，这这个罚款款是个什什么性质质。这些些问题我我们过去去也强调调，但是是还是有有好多理理论问题题没有解解决，在在法律上上也没有有解决，到到底应该该怎么运运作。在在自治规规则上，在在自治主主体上，哪哪些可以以成为自自治组织织。那么么行为方方式上，比比如自治治是靠命命令服从从还是靠靠合同约约束，政政府管理理传统上上是命令令服从，现现在也在在强调用用契约合合同的方方式推进进一些管管理，那那么在社社会自治治这一块块可能依依赖的手手段主要要是合同同，但是是也不排排除进行行一些罚罚款，所所以在手手段上，国国家的管管理和社社会的自自治应该该是有区区别的。那么社会

44、自自治过程程中如果果发生冲冲突怎么么办，怎怎么解决决这些冲冲突。当当然社会会自治组组织自身身可以设设计一种种冲突解解决的机机制，如如果解决决不了可可不可以以进到法法院，进进到法院院属不属属于行政政诉讼的的范围。非非常遗憾憾的是，在在这次的的行政政诉讼法法修订订上，在在立法的的修订过过程中实实际上有有很多讨讨论，但但是最后后还是没没有把这这一块完完全拉进进来，原原因就是是社会自自治里面面好多理理论不清清楚，制制度也不不成熟，拉拉进来也也存在着着一种生生理上的的困难。但但是从未未来的角角度来看看，社会会自治一一定要逐逐步地纳纳入到法法治轨道道。所以以社会自自治中各各种纠纷纷的解决决，也要要走司法法

45、最终的的原则。当然社会自自治的问问题非常常复杂，涉涉及到不不同的自自治组织织的规范范，比如如行业自自治，我我们国家家有各种种各样的的行业协协会，那那么这种种职业同同谋，也也包括大大学、小小学，其其实治理理是不断断的在发发生，但但是从治治理的结结构、治治理的外外部行为为看，其其实还有有非常大大的空缺缺。包括括像学校校的治理理结构，实实际上也也有很多多改进的的空间，现现在教育育部也在在推各个个大学要要建立自自治章程程。只有有社会都都充分地地自治起起来，就就会减轻轻政府的的负担，如如果什么么都靠政政府管，也也导致权权力集中中，也导导致管理理的低效效率。但但是社会会自治很很多法律律问题现现在还没没有解

46、决决，而且且这方面面的立法法也很弱弱，包括括社会组组织的登登记这块块就比较较难。社会自治其其实是个个多元的的结构，各各种各样样不同的的群体，还还涉及到到很多敏敏感问题题，比如如社会自自治过程程中涉及及到民族族问题、宗宗教问题题、少数数人群的的利益问问题，比比如同性性恋组织织，这实实际上也也是一个个潜在的的庞大的的人群，当当然这也也涉及到到社会对对的接受受程度，非非常复杂杂。那么么怎么去去自治，它它的底线线是什么么，它的的最低保保障是什什么，如如果社会会自治完完全都是是由政府府来控制制，可能能自治精精神就缺缺失了，但但如果完完全不监监管，可可能就会会失控。而而且我们们这个社社会的自自治传统统是缺

47、失失的，现现在制度度支持是是不到位位的，社社会自治治的品质质也不是是很高，很很多社会会组织追追求经济济利益，不不是一种种严格意意义的自自治，有有的是打打着自治治的牌子子来追求求其他目目的，这这也是非非常多的的。社会自治组组织如果果要分类类的话，各各种不同同类型的的自治组组织可能能遵循的的规则也也是有区区别的，比比如行业业组织，他他和学校校之间肯肯定是有有区别，那那么在这这里实际际上需要要大量的的立法，比比如社团团法。社社会组织织可以分分成两大大类，一一类是以以人为对对象的，就就是社团团；还有有一种就就是财团团，以基基金会等等各种各各样的组组织为基基础，我我们国家家还有一一种非企企业性的的研究组

48、组织，所所以我们们国家各各种各样样社会组组织统计计起来有有几十万万个。社会组织的的成熟很很大程度度会减轻轻政府管管理的负负担和压压力，但但是相反反，如果果他不成成熟，可可能会加加大政府府对社会会监管的的难度，在在这里有有大量的的问题。那那么要促促进社会会组织的的发达，其其实也需需要政策策来引导导，法律律来引导导，比如如公益性性组织税税收的减减免问题题，使人人们愿意意来捐钱钱，愿意意更多的的进行公公益事业业，为社社会尽一一份自己己的力量量和贡献献。所以以这里面面其实涉涉及到很很多，包包括自身身的创立立，运行行的底线线，纠纷纷的解决决，也包包括怎么么去引导导这些社社会组织织的判断断。当然社会自自治

49、还有有一个非非常大的的问题就就是发展展动力问问题，内内在的驱驱动力是是什么，我我曾经研研究社会会组织的的发展，我我也觉得得挺困惑惑。我们们和西方方不同，西西方很多多国家，尤尤其是基基督教文文明的国国家，它它的社会会组织其其实最早早源自于于宗教，为为了宗教教的共同同追求走走到一起起，形成成一种自自治，所所以里面面很大的的程度就就是一种种虔诚，包包括奉献献精神。在在我们国国家社会会组织的的发展过过程中，可可能更多多的涉及及一种利利益追求求，包括括经济利利益和其其他利益益，当然然也不乏乏一些公公益性的的，比如如环境保保护组织织、慈善善组织、动动物爱好好者协会会的组织织，包括括体育、摄摄影的组组织，因因为共同同兴趣走走在了一一起，但但是有很很多的组组织实际际上是为为了经济济利益。我我国现在在要寻找找到一条条能够促促进自治治组织