发达国家财政预算管理制度分析报告13612.docx

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1、发达国家财财政预算管管理制度的的先进经验验不是一个个笼统的概概念，而是是不同国家家各有自己己国情、各各有自己特特色。发达达国家先进进经验也不不是一个抽抽象的概念念，而是蕴蕴含在预算算编制、执执行、监督督等各个具具体管理环环节之中，具具有鲜明的的实践特征征。因此，我我们借鉴发发达国家财财政预算管管理经验必必须进行各各国之间的的横向比较较，必须对对各国经验验进行深入入剖析，把把握各国财财政预算管管理经验之之灵魂，采采撷各国财财政预算管管理经验之之精华，抓抓住各国财财政预算管管理经验之之细节，以以此作为我我国财政预预算管理改改革的参照照，推动我我国财政预预算管理制制度发展。第一节 发发达国家财财政预

2、算管管理机构发达国家财财政预算活活动的科学学、规范，首首要的前提提是有一个个权力相互互制约、设设置相对分分离的组织织架构作保保证。在大大多数发达达国家，负负责、参与与财政预算算管理事务务的机构有有四部分组组成：议会会、政府内内阁、预算算编制和执执行机构、专专门的监督督机构。这这四个部分分分工明确确、职责清清晰，共同同组成了一一个完整的的财政预算算管理体系系。一、议会发达国家议议会在财政政预算管理理中作为公公众的委托托代理人行行使财政资资源配置的的最终决定定权，主要要负责预算算的审批，预预算执行中中重大事项项的决策，对对预算执行行情况进行行监督，对对预算执行行结果进行行评价。为了确保议议会行使财

3、财政预算职职权的需要要，发达国国家议会一一般都设有有专门审查查预算事项项的专门委委员会来负负责实质性性的预算审审查工作。在在财政预算算管理中，议议会下设委委员会一般般具有以下下权力：（11）质询权权。议员以以口头或书书面形式向向政府首脑脑或政府部部长提出问问题，要求求答复。（22）调查权权。委员会会可以针对对某一问题题开展特别别调查。这这是议会监监督权的引引申。因为为监督政府府，必须掌掌握充分的的资料。（33）否决权权。委员会会认为财政政预算安排排中财政资资金安排不不合理时，可可以予以否否决。当然然，不同国国家，议会会否决权的的大小不一一样。（44）弹劾权权。当委员员会认为政政府高级官官员在财

4、政政管理中有有犯罪或严严重失职时时，可以向向议会提出出弹劾案。总之，发达达国家议会会在法律授授权下，履履行财政预预算管理的的最终决策策权和监督督权。议会会下设预算算委员会、拨拨款委员会会等专门委委员会的这这种组织架架构，为议议会履行财财政预算管管理决策权权、监督权权提供了组组织保障，从从而赋予了了议会财政政预算管理理职权的实实质性意义义。二、政府内内阁政府内阁在在政府预算算管理中是是最高决策策机构，它它的作用主主要是，召召开内阁会会议对预算算编制机构构提出的年年度预算收收支建议做做出决策，确确定各部门门的预算支支出限额，讨讨论、敲定定年度预算算草案并提提交议会进进行审议。各各国内阁行行使财政预

5、预算职权的的方式不尽尽相同，基基本上是三三种模式：一是内阁成成立某种委委员会对预预算编制有有关事项进进行研究讨讨论，而后后由内阁全全体成员共共同作出决决定。比如如澳大利亚亚，专门成成立由总理理、国库部部长、财政政部长和其其他五名负负责支出的的内阁部长长组成的支支出审核委委员会，为为每一财政政年度制定定适当的预预算程序，设设定预算目目标，评估估新的预算算政策建议议。在此基基础上，最最后由内阁阁全体成员员决定预算算草案。奥奥地利、比比利时、加加拿大等国国也为此成成立不同人人员组成的的委员会。二是预算建建议由内阁阁全体会议议或全体成成员集体决决定。比如如，芬兰是是由内阁全全体会议来来讨论、研研究财政

6、部部提出的预预算建议；法国是在在财政部提提出预算建建议后，发发给内阁全全体成员征征求意见，最最后由总理理决定；德德国也是由由内阁所有有成员来讨讨论财政部部的预算建建议。三是预算草草案由总统统作出最后后决定。这这以美国为为代表。美美国总统对对预算的权权力较大，具具有最终决决定权。议议会讨论通通过后要报报总统批准准。当然，在在预算评价价过程中，总总统与预算算办公室、其其他政府机机构要保留留信息上的的交流互动动。三、预算编编制和执行行机构预算编制机机构和执行行机构相互互分离是发发达国家的的一个显著著特点。总总的看，有有三种模式式：一是财政部部门内设预预算编制和和执行机构构，预算编编制和执行行在财政部

7、部门内部相相对分离。奥奥地利、芬芬兰、法国国、德国、希希腊、日本本、荷兰、新新西兰、英英国、西班班牙等国都都属于这种种模式。预预算编制由由财政部内内设的预算算局、预算算司负责，预预算执行由由财政部内内设的国库库司（国库库局）负责责。这种设设置，预算算司（局）只只负责宏观观经济的预预测、预算算政策的制制定、编制制预算收支支计划，因因此，往往往是财政部部门最重要要的司（局局），人员员配置较强强。比如，法法国财政部部设7个处处，有2550个职员员。而国库库司（国库库局）只负负责预算资资金收付等等具体执行行工作。这这种设置，在在财政部门门内部实现现了预算编编制与执行行机构的分分离，管编编制的不管管执行

8、，管管执行的不不管编制，二二者相互独独立、相互互制约。二是预算编编制由财政政部门与财财政部门并并行的其他他部门共同同负责，一一部分预算算编制职能能脱离于财财政部门之之外，预算算编制与执执行在财政政部门之外外相对分离离。比如，澳澳大利亚设设有国库部部和财政部部，国库部部负责总体体的预算战战略，并编编制收入和和借款预算算，财政部部负责编制制支出预算算，并负责责组织预算算收支的执执行。加拿拿大设有财财政部和预预算局，预预算局是一一个部长组组成的委员员会，负责责决定和批批准所有政政府项目支支出，拟定定准备金状状况，为国国会正式批批准项目进进行资源估估算，以及及提出一般般公共资源源有效管理理的建议；财政

9、部负负责制定宏宏观经济政政策，拟定定财政政策策框架，确确定支出上上限，制定定收入政策策，管理政政府债务，并并负责组织织预算的执执行。意大大利设有财财政部和国国库部，财财政部主要要负责财政政收入政策策和组织预预算执行；国库部负负责支出预预算编制的的有关事项项。总之，在在这些国家家，预算执执行由财政政部门负责责，预算编编制由财政政部门和其其他部门共共同负责，预预算编制和和执行的相相对独立性性更强。三是预算编编制由财政政部门之外外的机构独独立负责，预预算执行依依然由财政政部门负责责，预算编编制与执行行绝对地分分开。最典典型的是美美国。美国国联邦政府府部门中主主要由预算算管理办公公室负责预预算编制工工

10、作，财政政部只负责责税收政策策、税收估估算和预算算执行。预预算管理办办公室有一一个主任和和两个副主主任，三人人均由总统统任命。办办公室大约约有6000名成员。协协调和审议议政府预算算项目、编编制预算、编编制财政经经济和财务务分析与预预测、参与与制定预算算、信贷和和财政政策策等，都由由预算管理理办公室负负责。这种种机构设置置使预算编编制和预算算执行完全全分开，为为实现财政政预算权力力制约提供供了更加可可靠的保证证。四、专门的的监督机构构发达国家的的财政监督督制度比较较严格，普普遍实行独独立审计制制度，即审审计机构独独立于政府府之外，独独立行使对对政府预算算的审计监监督职权。审审计机构的的独立性被

11、被视为西方方监督制度度的“生命之水水”。市场经经济国家审审计机构的的设置基本本上是四种种模式：一一是司法型型审计，即即审计法院院模式，审审计工作由由审计法院院负责，审审计法院具具有司法权权，这以法法国为代表表；二是立立法型审计计，即审计计机构隶属属于议会，这这以英、美美等国为代代表；三是是独立型审审计，即审审计机构与与政府、议议会、法院院并行，如如德国。四四是行政型型审计，即即审计机构构设在政府府内部，东东欧一些国国家属于这这种模式。总总之，大多多发达国家家审计相对对于政府独独立存在，或或者直接隶隶属于议会会，或者与与议会保持持紧密的工工作关系。比比如，德国国审计院虽虽然不隶属属于议会，但但充

12、当着议议会的助手手职责，要要定期向议议会报告工工作。审计计机构从政政府中独立立出来，发发达国家对对议会负责责而不是对对政府首脑脑负责，是是财政预算算权回归公公众的一个个重要标志志。除审计监督督以外，在在一些国家家财政部门门内部也设设有专门的的财政监督督机构，对对财政运行行安全发挥挥着非常重重要的作用用。比如，芬芬兰财政部部内设监控控处和信息息处，负责责对财政部部门内部预预算执行情情况的监督督和控制。波波兰财政部部内设公共共支出监督督司、税务务检查司、内内审司等专专门监督机机构，负责责对公共资资金支出情情况进行监监督检查。德德国财政部部内设审计计站，代表表审计院进进行内部审审计。法国国财政部内内

13、设财政监监察员、公公共会计、财财政稽查总总署。财政政监察员负负责对大区区和部门进进行监督。公公共会计负负责对公共共支出进行行监督。财财政稽查总总署是财政政部下属的的稽查机构构，由财政政部长直接接领导。它它的主要任任务是随时时根据部长长指示对涉涉及国家财财政收支的的活动及其其他有关事事项进行专专项监督检检查，稽查查范围包括括所有公共共会计和受受国家补贴贴的机构和和公共机构构。财政稽稽查总署既既负责对内内检查财政政部内设的的各业务司司，也负责责检查各部部门的财政政收支以及及可能影响响财政的有有关经济活活动。总的的来看，大大多发达国国家财政部部门内设监监督机构都都是对外部部监督的补补充。五、启示与与

14、借鉴财政预算管管理机构的的设置，实实质上反映映的是预算算决策、执执行监督体体系的基本本架构。我我国财政预预算管理机机构的总体体架构应该该说与发达达国家基本本类似，问问题是在运运作机制上上还有差距距。发达国国家经验启启示我们：第一，我国国各级人民民代表大会会及其常委委会的财政政预算管理理职权发挥挥的还不够够。法律职职责虽有明明确，但实实质作用发发挥的还不不够。在机机构设置上上，人民代代表大会负负责财政监监督的专门门委员会力力量较为薄薄弱，人数数少，缺乏乏职业化、专专家型委员员。这是各各级预算管管理机构需需要加强的的重要方面面。第二，审计计机构的独独立性不够够。我国目目前审计机机构设在政政府内部，

15、是是行政型的的审计体制制，这在世世界上已不不多见。为为加强财政政监督的权权威性、公公正性，我我国审计体体制改革应应朝着审计计的独立制制度方向发发展。第三，预算算编制与执执行机构都都设在财政政部门内部部，并且职职责交叉、重重合，权力力制约机制制不够完善善。这是我我国财政预预算管理机机构存在的的最突出问问题。从发发达国家经经验可以看看出，决策策、执行、监监督三分离离是构建权权力制约机机制最通行行的做法。发发达国家财财政预算管管理机构从从宏观架构构方面实现现了议会、政政府、审计计机构之间间三分离，从从具体操作作层面做到到了预算编编制与执行行机构分离离。实践证证明，这种种组织架构构有利于权权力制约、严

16、严格管理、减减少腐败。从从我国情况况看，要在在人大、政政府、审计计机构之间间形成实质质性的权力力制约尚需需一个较长长的历史过过程。现实实的选择是是，率先在在具体操作作层面上进进行改革，在在考虑我国国国情的前前提下选择择可行的改改革方案，逐逐步向预算算编制和执执行机构相相互分离的的方向发展展。第二节 发发达国家的的财政预算算编制制度度预算编制是是财政预算算管理的起起点，也是是科学配置置财政资源源的决定性性环节。总总的来看，发发达国家的的预算编制制制度是一一个议会、政政府及政府府各个部门门等利益相相关各方的的共同治理理机制，是是一个议会会、政府、财财政部门和和政府其他他部门之间间的权力制制衡机制，

17、是是一个广泛泛集纳意见见、科学分分析预测、反反复咨询论论证的决策策机制。一、预算管管理周期各国的预算算年度起止止时间不一一样，但都都在预算年年度开始前前通过预算算。通常有有以下几种种：一是预预算年度与与公历年度度一致。从从1月1日日开始至122月31日日止。如法法国、德国国、匈牙利利等国。二二是从4月月1日至次次年的3月月31日。如如日本、加加拿大、英英国、新加加坡等国；三是从77月1日至至起至次年年的6月331日止。如如澳大利亚亚；四是从从10月11日至次年年的9月331日，如如美国联邦邦预算。美美国州预算算的起始时时间与联邦邦预算并不不一致，大大部分州的的预算年度度是从7月月1日至次次年的

18、6月月31日。所谓的预算算管理周期期，是指从从年度预算算编制开始始至年度决决算结束所所经过的时时间。从发发达国家来来看，各国国的预算管管理周期基基本上固定定的，并且且时间都比比较长。一一般情况下下，预算编编制至少在在10个月月，预算执执行需要112个月，决决算需要66个月，一一个周期不不少于200个月。发达国家预预算管理周周期占用时时间较长，主主要是因为为预算编制制的时间长长。大多数数国家从预预算编制布布置到预算算被通过都都在半年以以上，有的的需要一年年多时间。如如美国总统统预算案的的起草工作作至少在预预算年度起起始前188个月开始始，正式的的预算编制制工作需要要10个月月，国会审审查需要88

19、个月。加加拿大预算算从上两年年的10月月份开始布布置，经过过14个月月的工作时时间，至预预算年度开开始前的33个月议会会通过。英英国从上年年2月份提提出预算原原则至次年年5月份批批准预算需需要15个个月。法国国的年度预预算从上年年4月份开开始编制，一一直到来年年9月份总总统决定下下年度的国国家预算草草案，然后后提交议会会讨论，在在12月底底完成讨论论，最后通通过决议批批准，预算算编制和批批准的时间间是18个个月。德国国提前一年年编制预算算，从上年年1月份开开始编，到到12月底底前议会批批准。日本本预算布置置从上年77月份开始始，下年11月份提交交议会通过过，需要半半年多。澳澳大利亚预预算上年从

20、从10月份份开始至次次年5月份份通过，历历时8个月月时间。现现在大多数数发达国家家都编制33-5年的的多年度预预算，如果果把这3-5年的时时间算上去去，预算编编制的时间间就更长。由由此可见，发发达国家把把花费较长长时间对预预算编制进进行研究论论证，作为为提高预算算编制质量量的一个重重要保证。二、预算编编制方法从发达国家家的预算编编制制度来来看，由于于各个国家家的文化传传统不一样样，预算编编制方法不不尽相同，都都有自己的的特点。总总的来看，发发达国家的的预算编制制方法可以以从以下几几个方面予予以描述和和分类。（一）立法法拨款授权权。也就是是说，所有有政府支出出均应以预预算立法授授权为基础础。这种

21、拨拨款授权主主要有以下下类型：一是固定性性拨款。所所谓固定性性拨款主要要是指那些些具有明确确法律依据据的经常性性拨款，不不必在每年年立法机构构对预算审审查中审议议批准，但但一般在预预算年度内内可能出现现的有关支支出预测中中进行说明明。对大多多数国家而而言，政府府债务的还还本付息、社社会保险金金以及其他他公民的权权利性拨款款等都属于于固定性拨拨款的范围围。对某一一个国家而而言，哪些些拨款属于于固定性拨拨款，法律律可以另行行规定。比比如，在有有的国家，宪宪法规定，法法官的薪金金属于固定定性拨款，无无需立法机机构批准。在在不同国家家，固定性性拨款在总总的预算支支出中所占占份额不一一样，有的的还比较大

22、大，比如，加加拿大每年年需要议会会批准的预预算大约只只占总支出出的30%，而其余余拨款都为为固定性拨拨款。二是现金拨拨款授权。主要是指年度拨款授权，一般以年度预算的拨款法案方式授权，要求在预算年度内进行现金支出。从原则上讲，这种拨款授权不能超出现金额度。三是应付款款制拨款授授权。这类类拨款没有有预先规定定的时间限限制，它授授权政府作作出支出承承诺并进行行支出，有有其使用年年限，但不不限于一年年，换句话话说，就是是一次授权权，多年支支出，这样样的拨款一一般用于政政府特别支支出计划，如如美国制定定的太平洋洋保护计划划。在授权权年度要经经过议会批批准。四是权责发发生制拨款款。主要为为政府部门门资产（

23、如如办公大楼楼）和负债债的增加和和减少提供供资金。具具体而言，就就是把政府府资产折旧旧、存货、负负债等计入入到权责发发生制会计计中，根据据其成本，通通过拨款予予以补足。这这种拨款一一般不经议议会批准。五是远期承承付拨款授授权。在有有的国家，比比如法国、美美国，把一一些用于投投资的远期期承付款项项也列入预预算。这种种远期承付付款项是一一种跨年度度授权，但但是在进行行年度支出出时还需要要年度授权权。在有的的国家，比比如澳大利利亚，远期期承付拨款款授权并不不列入预算算，而只是是作为跨年年度预测的的一部分。(二)预算算基础。预预算基础是是与拨款制制度紧密相相关的。基基本上是两两大类：一种是现金金预算。

24、即即预算中绝绝大部分拨拨款采用现现金方式。现现金预算能能够很好地地满足支出出控制的要要求，承付付款项和支支出根据议议会预算拨拨款授权进进行控制，现现金结余直直接与拨款款联系在一一起。一种是权责责发生制预预算。即预预算拨款采采用权责发发生制，并并且不对现现金支出和和承付款项项进行限制制。权责发发生制的优优点是可以以提高业绩绩，因为全全部成本都都计入预算算，政府各各部门有强强烈的动机机对其成本本进行评估估。此外，采采用权责发发生制形式式把负债和和利息补贴贴列入预算算，提高了了预算的透透明性。其其不利之处处在于，权权责发生制制无法直接接对现金支支出和承付付款项进行行控制，需需要建立另另外的现金金控制

25、机制制。（三）政策策性与合规规性的预算算编制方法法。预算编编制目标是是使预算成成为满足政政策要求和和遵守财政政规定的工工具。预算算内的各项项支出按照照支出类型型和功能进进行分类，比比如，交通通运输、科科技文化、外外交国防等等，以此对对资金使用用进行控制制。发达国国家传统预预算编制大大多采用这这种方式，利利用这种方方式通常分分类较细，在在有些国家家中这种预预算包括多多达几千种种分项。但但是，由于于这种预算算编制方法法不能较好好地反映和和处理预算算与政府目目标的关系系，以及政政府投入与与政府产出出之间的关关系，从220世纪550年代以以来，发达达国家逐渐渐推行以结结果为导向向的预算编编制方法改改革

26、。（四）绩效效预算编制制方法。所所谓绩效预预算编制方方法，就是是在预算中中综合考虑虑支出目的的、成本、项项目计划、计计划产生的的结果等各各种因素，以以结果为导导向的一种种预算编制制方法。更更为具体的的说，绩效效预算编制制方法有两两个主要特特征：一是是把政府活活动细分为为职能、计计划、活动动、成本等等因素。“职能”对应于一一个预算目目标，比如如，教育部部门对应的的预算目标标就是“促进教育育发展”。“计划”就是为实实现目标所所开展的活活动，比如如，开展九九年制义务务教育。“活动”就是为实实现计划把把计划细分分为一个一一个的项目目，比如，某某一个教育育投资项目目。“成本”就是为实实现目标所所需要的财

27、财政投资，以以此作为确确定预算的的依据。二二是确定一一套业绩指指标体系，并并对业绩指指标和成本本进行测量量和报告。三、预算编编制程序由于各个国国家预算年年度和政府府运作机制制不尽相同同，预算编编制程序并并没有时间间安排上的的统一规律律，但总的的来看，各各个国家都都有各自较较为规范的的运作程序序。综合发达国国家预算编编制程序的的共同特点点，其预算算编制程序序大体上都都分为四个个步骤。第一，进行行经济和财财政形势预预测，确定定预算总目目标。大多多数国家在在新的预算算年度开始始就着手下下一年度预预算编制工工作。大约约用3-44个月的时时间，主要要进行宏观观经济和财财政形势的的预测。很很多国家都都有专

28、门的的预测机构构，比如法法国财政部部设有预测测司，美国国预算办公公室也设有有预测处。经经济和财政政预测建立立在大量翔翔实的数据据和科学的的预测技术术基础之上上。一般都都对前三年年经济形势势数据、上上一年预算算执行情况况、上一年年预算执行行情况与预预测情况的的偏差、当当年前三个个月的经济济形势和预预算执行情情况进行分分析。在此此基础上，财财政部长、国国库部长等等负责预算算编制的内内阁成员在在反复磋商商的基础上上向总统、总总理提出修修改多年度度预算、控控制财政开开支、总预预算收入和和总预算支支出限额的的建议。第二，在预预算编制机机构与各部部门广泛谈谈判磋商的的基础上，内内阁确定各各部门的预预算支出

29、限限额。内阁阁在对总的的预算限额额讨论决定定的基础上上，由财政政部长或预预算编制机机构各位首首长与各部部门进行多多边或双边边谈判。谈谈判的内容容主要是预预算编制机机构要求各各部门提出出节支方案案，各部门门向预算编编制机构陈陈述增加支支出的理由由，在讨价价还价的基基础上确定定各部门支支出限额，交交由内阁决决定。这一一阶段大致致需要两个个月左右时时间。第三，政府府各部门在在预算限额额内就预算算支出的具具体项目进进行磋商确确定。内阁阁讨论决定定后，正式式向各部门门下达预算算支出限额额，与此同同时，向各各部门发出出预算纲领领，解释预预算限额和和应当注意意的事项，各各部门在此此框架内编编制部门预预算草案

30、。在在此过程中中，各部门门要与预算算编制机构构保持经常常性磋商、讨讨论，研究究预算草案案的合理性性，并最终终确定部门门的预算草草案向预算算编制机构构提交。这这一阶段大大致需要两两个月左右右的时间。第四，预算算编制机构构向内阁提提出预算建建议，内阁阁决定预算算草案。预预算编制机机构对部门门提交的预预算草案进进行认真审审查，并与与各部门进进行讨论。之之后，将预预算建议提提交内阁讨讨论决定。内内阁讨论后后提交议会会审议。一一般要在新新的预算年年度开始前前三个月左左右提交议议会。四、预算准准备金制度度。所有国家在在年度预算算中都会为为应付不可可预期的支支出作准备备，为此通通常在预算算编制时都都会建立一

31、一个需要应应对不可预预期支出的的准备金，准准备金因而而也成为预预算编制中中的重要内内容之一。准准备金的设设立，一般般分为两种种形式：一一种是政府府设立总准准备金，一一种是各部部门设立准准备金。近年来的趋趋势表明，西西方越来越越倾向政府府设总准备备金。比如如，英国和和加拿大已已经放弃部部门设立准准备金的做做法，而是是由中央建建立统一控控制的准备备金。英国国每年的支支出计划中中，都有一一项包括本本年度和未未来两年在在内的准备备金。设立立准备金的的目的是保保证因为政政策变化、突突发事件、支支出估算的的调整等造造成的超支支不会突破破计划。一一般在一个个计划周期期内，后一一、两年的的准备金比比例要高于于

32、第一年。比比如，在11989-19922年的计划划周期中，第第一年准备备金是总支支出的2%，最后一一年上升为为5-6%。加拿大大在上个世世纪70年年代的时候候，为实现现部门政策策目标和活活动，每个个部门都有有政策性准准备金，为为新项目和和老项目超超支提供补补充资金。这这些准备金金大约占到到总预算的的6%。这这种政策助助长了部门门的支出欲欲望，到880年代，随随着政府债债务和赤字字的增加，政政府逐步压压减了部门门准备金，到到80年代代中期，这这部分准备备金已经不不到总预算算的1%。与与此同时，由由财政部长长掌握，为为应付紧急急情况的中中央准备金金制度建立立，政府可可以集中投投资于关键键的、鼓励励

33、优先发展展的领域。相相比部门准准备金制度度，中央准准备金决策策更为集中中。除此之外，也也有一些国国家准备金金的设立比比较灵活。比比如，日本本规定，新新的项目支支出必须从从旧的结余余中解决。在在美国，总总统可以提提出追加资资金的项目目，一般都都由各部门门自行解决决资金来源源，不再增增加国家支支出成本。奥奥地利每年年的预算并并不列出一一般的应急急准备金，而而是预留一一定比例的的象征性资资金应付不不时之需，同同时预算法法规定，政政府在一定定范围内可可以超支，在在出现特定定经济问题题时财政部部长还可以以动用应急急预算资金金。在大多数国国家，动用用准备金要要经财政部部长同意。由由财政部长长根据准备备金和

34、公共共支出项目目的情况，向向议会提出出申请，获获得议会批批准后方可可支出。比比如在澳大大利亚，如如果部门遇遇到紧急情情况，部门门首长要向向财政部长长提出追加加资金的申申请，财政政部长视情情况从准备备金中解决决部分追加加支出。多年度支出出规划近年来，多多年度支出出规划在发发达国家越越来越被认认可。在OOECD的的大部分国国家都有多多年度支出出规划。多多年度支出出规划是总总的中期目目标和年度度预算的桥桥梁。由于于政府机构构规模的膨膨胀、政府府行为对经经济的影响响以及当年年预算活动动的长远影影响，政府府需要一个个多年度预预算来适应应情况的变变化。这样样，年度预预算就可以以与可行的的财政目标标保持一致

35、致，使中期期财政目标标分阶段完完成。发达国家的的多年度支支出计划的的编制基本本是两种情情况，第一一种是具有有法律效力力的预算文文件，需要要提交议会会审议批准准，如加拿拿大、荷兰兰、美国；第二种是是虽然提交交议会讨论论但不是法法律文件，比比如，奥地地利、瑞典典等，多年年度预算计计划提交议议会但不必必经议会批批准。还有有一些国家家，虽然没没有多年度度预算或多多年度计划划，但采取取其他方式式保证年度度预算与预预算中期目目标相一致致。比如希希腊虽然没没有多年度度预算，但但要求每个个年度预算算必须与欧欧盟的“经济趋同同计划”保持一致致，以实现现马约所所规定的财财政目标。爱爱尔兰也没没有中期支支出计划，但

36、但要求各部部门必须提提早三到四四年进行资资金需求预预测，这种种预测每年年都进行，并并为经济和和预算管理理提供信息息资料。从编制多年年度支出规规划的国家家看，编制制多年度支支出规划主主要有两个个方面的意意义：一是是控制支出出目标。从从20世纪纪80年代代中期起，跨跨年度支出出规划体系系从一种为为新计划提提供融资的的机制转向向改善支出出控制和资资源配置的的工具。为为此，要求求多年度支支出规划实实现两个方方面的目标标：一方面面，提供质质量更高的的经常性支支出政策中中期成本信信息，为一一年以上的的政策变动动留出余地地；另一方方面，能够够揭示资本本支出与未未来经常性性成本之间间的联系。二二是降低预预算管

37、理成成本。比如如，在澳大大利亚等编编制多年度度预算的国国家，多年年度预算具具有严明的的纪律性，政政府要将多多年度预算算公之于众众，并以此此承诺遵守守财经纪律律，控制支支出增长。年年度预算编编制过程中中，以多年年度预算为为蓝本，只只考虑经济济参数的变变化和政策策变化因素素，对部门门年度支出出限额等不不必要年年年进行谈判判，大大简简化了行政政管理，降降低了管理理成本。五、启示与与分析通过对发达达国家财政政预算编制制制度进行行分析，结结合我国目目前的财政政预算编制制制度，我我们最起码码得出以下下启示：第一，必须须把预算编编制质量放放在预算编编制首位。财财政预算是是公共需求求的综合反反映。要使使财政预

38、算算能够较好好地反映公公共需求，预预算编制制制度就必须须提供一种种汇集各方方面公共需需求信息，并并能够对各各种信息的的甄别、筛筛选、比较较、反映的的机制。从从发达国家家预算编制制经验不难难看出，预预算编制是是一个信息息反复交换换的过程。一一般情况下下，预算编编制信息要要在财政部部门与支出出部门之间间进行反复复交换，经经过从上到到下、从下下到上多次次反复和财财政部门与与支出部门门之间多次次磋商。这这个过程是是对财政预预算反复论论证的过程程，是财政政预算编制制质量的重重要保证。相相对而言，我我国目前财财政预算编编制质量还还不够高，尤尤其在搜集集公共信息息、论证预预算项目方方面还缺乏乏可靠的制制度保

39、证、随随意性比较较大。为此此，我国财财政预算管管理改革和和预算法制制建设应把把规范预算算编制程序序，提高预预算编制质质量放在首首位，力争争使预算编编制制度和和机制逐渐渐与发达国国家接轨，这这是提高财财政资源配配置和运行行效率的一一项重要基基础工作。第二，我国国财政预算算编制制度度建设应在在健全预算算功能方面面努力。从从国外的财财政预算编编制制度来来看，已经经形成一套套较为完整整的制度体体系和技术术规范。从从多样化的的预算编制制方法到严严谨规范的的预算程序序，再到灵灵活有度的的预算准备备金制度，实实现了财政政预算管理理法律性、规规范性、灵灵活性的有有机结合，使使财政预算算在依靠法法律权威发发挥资

40、源配配置和资金金控制功能能的同时，能能够应对政政治经济生生活中的各各种可变因因素。反观观我国财政政预算制度度，存在的的主要问题题是比较粗粗放、规范范性、权威威性不够，但但另一方面面，财政预预算制度应应对各种突突发情况的的能力也比比较差、灵灵活性又不不够，致使使在某种程程度上或某某种情况下下财政功能能发挥不到到位。因此此，在推进进我国财政政预算制度度改革过程程中，应借借鉴发达国国家预算编编制的具体体经验，逐逐步法律性性、原则性性、政策性性、灵活性性有机结合合的财政预预算编制制制度，使我我国财政预预算制度功功能发挥得得更充分。第三，应准准确把握财财政预算编编制方法的的发展规律律，脚踏实实地地推进进

41、我国财政政预算编制制制度改革革。从发达达国家的预预算编制方方法看，已已经从合规规性和政策策性的预算算编制方法法发展到绩绩效预算的的编制方法法，从传统统的资金控控制为主转转向以结果果导向为主主。财政预预算编制方方法的这种种转变，是是部门理财财从控权到到放权的一一种阶段性性提升，意意味着财政政预算管理理理念由控控制理财主主体的权力力为主转向向依靠理财财主体的自自律和激励励。这是财财政预算制制度发展和和人们思想想观念进步步的结果，也也是财政预预算制度发发展的一种种必然趋向向。吾庸置置疑，我国国财政预算算管理改革革之方向必必然是建立立起绩效导导向型的财财政预算制制度。但同同时又必须须看到，我我国财政预

42、预算管理改改革尚处于于初级阶段段，面临的的主要问题题是解决财财政预算管管理规范性性不够、严严肃性不够够的问题。当当前最迫切切的任务仍仍然是搞好好部门预算算改革，提提高预算编编制质量。这这项改革到到位，需要要几年甚至至更长的历历史阶段。这这是建立绩绩效导向型型财政预算算制度的一一项基础性性工程，待待这项改革革完成之后后，才能向向绩效预算算阶段逐步步推进。如如果我们超超越这个阶阶段，在部部门预算尚尚不够规范范的前提下下过早实行行绩效预算算，很可能能使财政预预算管理改改革走弯路路、甚至失失败。第三节 发发达国家议议会的财政政预算审批批制度 公共支出出的立法控控制是民主主政治制度度的显著特特征。政府府

43、根据议会会的法律授授权管理、使使用公共资资金，是发发达国家预预算制度的的重要原则则。议会具具体行使职职权的方式式方法上各各个国家也也不尽相同同。一、议会审审查财政预预算的机构构发达国家议议会一般都都下设若干干个专门委委员会，预预算审查工工作由一个个或几个专专门委员会会负责。从从审查预算算的角度讲讲，委员会会按照分工工可以分为为四类：一是预算委委员会。大大部分国家家议会都设设有预算委委员会，美美国、英国国、日本、澳澳大利亚等等参议院、众众议院都分分别设有预预算委员会会。预算委委员会一般般都由财政政方面的专专家组成，并并且往往规规模最大。比比如，德国国预算委员员会由411名议员组组成，在222个委

44、员员会中人数数最多。预预算委员会会在预算审审查中的作作用很重要要。在英、美美等议会设设有拨款委委员会的国国家，预算算委员会主主要负责审审查总预算算。在没有有拨款委员员会的国家家，预算委委员会会同同其他各专专门委员会会审查总预预算，也审审查拨款法法案，在审审查预算中中起管总的的作用。由由于预算委委员会在预预算审查中中承担很大大的工作量量、发挥得得作用比较较大，在美美国、日本本等国，议议会预算委委员会每个个议员背后后都配备助助手和工作作人员，而而且还设有有专门为预预算委员会会提供信息息服务的办办公室。当当然，有的的国家不设设预算委员员会，但也也有与预算算委员会类类似的机构构。比如加加拿大，议议会中

45、设有有供应委员员会，供应应委员会由由议会下设设的经济、贸贸易等其他他专门委员员会抽调人人员组成，在在预算审查查中发挥类类似其他国国家预算委委员会的作作用。二是各专业业委员会。几几乎所有国国家议会都都按照专业业分工设有有若干个专专业委员会会，比如美美国就设有有国防、农农业、能源源、教育、金金融、司法法等20个个委员会（其其中包括预预算委员会会和司法委委员会），澳澳大利亚众众议院设有有A、B、CC、D、EE 5个专专业预算委委员会，专专门负责有有关部门的的预算审查查工作。在在预算审查查过程中，预预算委员会会要征求各各专业委员员会的意见见。在设有有预算委员员会的国家家，总预算算经预算委委员会审查查后

46、，具体体支出预算算往往要按按口分到各各专业委员员会审查，最最后再汇总总到预算委委员会。三是拨款委委员会。美美国、英国国议会中设设有拨款委委员会。拨拨款委员会会主要负责责拨款的审审查。在美美国，拨款款委员会下下设13个个小组委员员会，参、众众两院通过过关于总预预算的决议议后，总统统提交的拨拨款法案就就要按口分分到这133个小组委委员会，由由小组委员员会进行审审查，小组组委员会对对拨款法案案的审查拥拥有实质性性权力。四是其他委委员会。议议会中还设设有一些负负责财政预预算事务的的其他委员员会，这以以美国、英英国较为典典型。比如如，美国参参议院、众众议院中都都分别设有有筹款委员员会，专门门负责税收收、

47、国债方方面的审议议和立法。美美国众议院院中还设有有条律委员员会，当参参议院、众众议院就预预算问题发发生分歧，条条律委员会会负责裁决决并作出最最后决定。二、议会审审查财政预预算的程序序和内容从各国情况况看，议会会对财政预预算审查，一一般分四个个阶段进行行。 第一阶段，预预算委员会会审查总预预算。在大大多数国家家，政府预预算提交议议会后，议议会首先要要对总预算算进行审查查。所谓总总预算，一一般是指关关于下年度度乃至未来来五年的预预算蓝本，其其内容主要要包括对下下年度和未未来五年的的经济形势势预测，下下年度财政政收入和支支出额度，下下年度赤字字水平、举举债情况和和财政赤字字总额，以以及下年度度各部门

48、支支出限额等等。几乎在在所有国家家对总预算算的审议都都要通过一一个决议，但但这个决议议并不作为为法律，只只是对拨款款法案的制制定有很强强的约束作作用。议会审查总总预算主要要由议会的的预算委员员会负责，有有的国家预预算委员会会与各专业业委员会一一起审议。在在此过程中中，预算委委员会要进进行大量的的听证、咨咨询和协商商工作，经经过若干个个审议阶段段而后再通通过决议。以美国为例例，审议总总预算就要要经过以下下阶段：（11）2月份份第一个星星期一，议议会接到总总统提交预预算草案以以后就着手手组织审议议总预算。（22）2月115日之前前，国会预预算办公室室要向国会会预算委员员会提交关关于预算草草案的报告

49、告。国会预预算办公室室主要是根根据自己对对经济和财财政情况的的掌握，对对总统预算算草案提出出初步意见见，供预算算委员会参参考。（33）在总统统提交预算算草案的66个星期之之内，国会会的各个委委员会要向向预算委员员会提交关关于总统预预算案的意意见。（44）4月11日之前，参参、众两院院的预算委委员会要分分别举行关关于预算事事项的听证证会，听取取政府官员员和议会专专家们的意意见。在预预算决议中中预算委员员会可以提提出修改意意见，两个个预算委员员会要提交交一个格式式统一的决决议。这个个决议是下下一个财年年乃至未来来五年的预预算蓝图，要要包括下一一个财年和和未来五年年支出限额额、年度预预算赤字以以及总预算算赤字规划划、为达此此目标所制制定的规划划以及参、众众两院各委委员会修改改有关支出出授权方面面法律的指指南。（55）4月115日之前前，参、众众两院全院院大会要通通过关于总总统预算案案协商一致致的决议案案。预算委委员会